Україна була чи не найбільш розвиненою республікою СРСР. Саме тому панувала думка, що вивільнення від кайданів планового соціалізму сприятиме значно ефективнішому використанню нагромадженого потенціалу України. У зв’язку з цим здобуття незалежності багатьма розглядалося як засіб радикального поліпшення життя нашого народу. Однак сьогодні, на 12-му році існування самостійної держави, можемо похвалитися досить скромними соціально-економічними результатами, що аж ніяк не відповідають уявленням кінця 80-х та початку 90-х років. Більше того, Україна має чи не найгірші показники людського розвитку (human development) серед постсоціалістичних країн, які не воювали.
Неупереджений аналіз свідчить, що ці слабкі результати — наслідок значно повільнішого, ніж в інших постсоціалістичних країнах, впровадження в життя ключових трансформаційних перетворень. Відставання особливо разюче у фінансовій сфері, в регулюванні підприємництва, у підтримці розвитку стратегічно важливих ділянок людської активності. Дуже сумно, але на 12-му році незалежності Україна, така розумна й освічена держава, досі не має ефективних національних механізмів використання нагромадженого потенціалу.
Тобто виконавчій владі України не вдалося створити належних умов для раціонального використання спадщини СРСР — відносно кращих факторів виробництва (виробничі фонди, робоча сила) та чудового розташування України — для досягнення й утримання кращої, ніж в інших постсоціалістичних країн, динаміки розвитку. Саме тому виконавча влада має бути реформована, щоб могла забезпечити умови для досягнення та утримання динаміки розвитку, яка відповідає рівню нагромадженого в країні потенціалу.
Чому так сталося? Перше. Порівняно з більшістю інших постсоціалістичних країн, на момент здобуття незалежності політична еліта України взагалі не була готова керувати незалежною державою. Яка там реформа виконавчої влади!
Друге. Розуміння необхідності радикального удосконалення виконавчої влади прийшло з великим запізненням, лише через кілька років після здобуття незалежності. Концепція адміністративної реформи була визначена тільки 1998 року. Хоча її принципові основи проголошені Президентом України ще 1994 року.
Третє. Останнє, але для поточного моменту першочергове за змістом. Досі так і не створено єдиної стрункої системи впровадження реформи. Саме тому реформування виконавчої влади відбувається не цілеспрямовано і досить хаотично. У державній машині України не впроваджено комплексу мінімально необхідних змін.
Четверте. Удосконалення роботи виконавчої влади непотрібне політикам(!) Всі більш-менш значущі документи повинні підписуватися політиками і набувати чинності після підписання політиками. Саме вони мають юридично обґрунтовані повноваження зупиняти другорядні документи і зосереджувати увагу чиновників на ключових трансформаційних питаннях. Однак сьогодні все навпаки. Виконавча влада працює у виснажливому режимі, видаючи за рік сотні тисяч документів, а ключових трансформацій ніяк не можемо завершити і показники людського розвитку країни просто ганебні. Практично кожна нова хвиля міністрів покірно пристосовується до того, що їм несуть бюрократи. Складається враження, що міністри чи не вміють, чи не хочуть робити свою власну справу – виробляти і приймати політичні рішення й забезпечувати їх впровадження. Простіше перемелювати те, що несуть бюрократи.
Наслідки всього цього – помилкові орієнтири, втрата часу та ресурсів. Відсутність єдиної стрункої системи впровадження реформи призвела до викривлення логіки змін і відтак до відсування очікуваних результатів далеко за обрій. На перший план як цільові установки ставилося досягнення результатів, які по суті є похідними, які забезпечуються самі собою у разі вибору раціональної стратегії реформування.
Сьогодні результативність реформи часто-густо пов’язують зі зменшенням витрат на утримання влади, а не з ефективністю її співпраці з громадянами та забезпеченням прийнятних темпів людського розвитку. Як першочергове завдання висувається необхідність зменшення чисельності центральних органів виконавчої влади, чисельності чиновників та витрат на утримання апарату. Саме тому було запроваджено відповідні скорочення. Однак збереження старої моделі роботи уряду призвело до повзучої відмови від зробленого – знов зростає кількість центральних органів виконавчої влади, роздувається чиновницький апарат і витрати на його утримання.
Ще один приклад: кілька місяців тому надзвичайно популярним орієнтиром стало підвищення прозорості роботи влади. І це справді треба робити. Однак збереження радянських процедур співпраці Кабінету міністрів зі структурами виконавчої влади (жахливі обсяги доручень, які просто соромно виносити на суд суспільства!) не даватиме належних результатів від впровадження прозорості.
Повернемося до правового першоджерела — Концепції адміністративної реформи, освяченої указом Президента України ще 1998 року. «Важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної, ефективної системи державного управління». Ця наведена в лапках теза-завдання запозичена з Концепції адміністративної реформи. Така (сучасна, ефективна) система управління у демократичній державі докорінно відрізняється від свого аналогу в умовах планового соціалізму. Ця відмінність ґрунтується на абсолютно іншій моделі роботи.
Модель роботи урядів демократичних країн формується, виходячи з того, що вони керують життєвим циклом лише невеликої частки ресурсів (виробничих сил). Керують через бюджет. Уряди країни «переможного соціалізму» через план керували майже всіма ресурсами. В зв’язку з цим перші зосереджуються на розгляді та вирішенні лише ключових проблем розвитку країни. Саме тому виникло й розвинулося стратегічне планування як підхід до управління країною через управління ключовими напрямами її активності.
Як наслідок – для постсоціалістичних країн перехід до ринкової економіки викликає безальтернативну необхідність переходу до стратегічного планування. Адже виконавча влада у створюваній ринковій економіці ніколи не матиме можливостей прямо й безпосередньо впливати на життєвий цикл значної частки ресурсів.
Важливий момент — зміна моделі роботи уряду є фундаментальною (базовою) зміною. Вона обумовлена переходом до іншої формації (від соціалістичної – до капіталістичної). Досить легко помітити – зміни у всіх наступних складових роботи уряду похідні від змін у моделі, все залежить від переходу до стратегічного планування, витісняючи план як засіб всеохопного контролю над життєвими ресурсами, над виробничими силами. Саме тому перехід до стратегічного планування має бути першим кроком у реформуванні державного управління.
Вже 12-й рік поспіль уряд України не має народногосподарського плану. І тому через уряд є можливість впливати лише на меншу частку ВВП – на життєвий цикл лише невеликої частини ресурсів. Здавалося б, питання переходу до ринкової моделі роботи уряду вже вирішене. Але це не так! На практиці відмова від народногосподарського плану і перехід до управління через бюджет не супроводжувалися концентрацією уваги уряду на ключових питаннях розвитку держави – не супроводжувалися переходом до стратегічного планування.
Останнє твердження випливає з таких спостережень. Перше. Більш як половина рішень уряду (постанов та розпоряджень) є рішеннями з адміністрування тих чи інших процесів. Це не політичні рішення. Друге. Багато питань діяльності уряду регулюються десятками тисяч доручень прем’єр-міністра, віце-прем’єрів. Вплив цих документів невиправдано потужний, порівняно з їх скромним, суто бюрократичним, адміністративним статусом.
Три стартові тези для забезпечення системного підходу до реформування державного управління такі. Перше. Реформування виконавчої влади (адміністративна реформа) є багатофункціональним явищем. Жодне з «традиційних» міністерств не має права взяти на себе відповідальність за її проведення. Потрібен надміністерський орган. Друге. Реформування виконавчої влади не є нескінченним у часі. За своєю природою, воно має чітко виражені часові межі та обсяги робіт. Тобто це проект, а не функція. Саме тому керівництво реформуванням державного управління має будуватися на проектних засадах управління. Третє. Реформування державного управління в постсоціалістичній державі знаменує перехід від тоталітарних до демократичних підходів керування суспільством. Це надзвичайно принципова міжформаційна зміна. Саме тому керівництво цим процесом має бути винесене на вищий рівень управління державою – на рівень Президента України.
Всю послідовність робіт щодо реформування державного управління бажано було б розділити на три блоки:
1. Створення дієздатності Уряду до впровадження адміністративної реформи;
2. Визначення ключових компонентів реформи;
3. Адресне забезпечення реформи ресурсами.
Блок 1: створення дієздатності уряду до впровадження адміністративної реформи. Все розмаїття робіт у цьому блоці може бути розподілене між такими напрямами.
Напрям 1: забезпечення конструктивної співпраці законодавчої та виконавчої гілок влади — необхідної умови успішного розвитку ключових трансформаційних перетворень. Необхідно продовжити удосконалення практики погодження позицій уряду і депутатських фракцій (груп) Верховної Ради з актуальних проблем законодавчого процесу, проведення політичних консультацій на засіданнях Консультативної ради з питань співробітництва Кабінету міністрів України і Верховної Ради України.
Доцільно також утворювати супровідні групи у складі народних депутатів України, представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, адміністрації Президента України та секретаріату Верховної Ради з метою підготовки законопроектів для розгляду Верховною Радою. Конче необхідно впровадити систематичні зустрічі членів Уряду з депутатськими фракціями (групами).
Продуктивність співпраці виконавчої та представницької влад значно підвищиться, якщо вдасться забезпечити широке залучення депутатських фракцій (груп), профільних комітетів Верховної Ради до спільної підготовки і розгляду урядом проблемних питань.
Напрям 2: формування цілісної організаційної системи реформування виконавчої влади. Цей напрям робіт найменш розвинений, хоча від визначає рівень та якість ініціативності уряду у реформуванні державної влади та результативність новацій загалом.
Насамперед необхідно завершити створення працездатної програмно-орієнтованої системи інституцій реформування виконавчої влади. На превеликий жаль, тут у нас фактично порожнє місто. Вкрай бажано, щоб цю систему очолив добре відомий політик високого рангу. Це відповідатиме змісту реформування державного управління. Як один із можливих варіантів доцільно розглянути призначення міністра з питань реформування державного управління у ранзі програмно-орієнтованого керівника.
Напрям 3: розвиток та впровадження нормативно-правової бази з питань діяльності органів виконавчої влади, яка буде надана у розпорядження інституційної структури реформування державного управління. Можливо, найбільш яскравим свідченням неуважного ставлення влади до реформи державного управління є те, що в нас, крім Концепції адміністративної реформи, немає жодного програмного або планового документа. Погодьтеся – досить дивно для країни, яка позбулася планової системи лише 11 років тому.
Насамперед необхідно розробити і впровадити у практику роботи Стратегію реформування державного управління. Цей документ має встановити принципову послідовність робіт.
Далі на основі Стратегії має відбуватися розробка та впровадження Програми реформування державного управління. В цьому документі мають бути встановлені конкретні виконавці тих чи тих комплексів робіт та терміни їх виконання. Програма має бути основою розробки і впровадження планів реформування державного управління на рік у розрізі кварталів.
Блок 2: визначення ключових компонентів реформи. Вище ми вже зазначили, що реформування роботи виконавчої влади має розпочинатися зі зміни моделі роботи уряду – з переходу до стратегічного планування. Це базова зміна. Але нею не вичерпуються всі конче потрібні реформації.
Процедури підготовки та прийняття (і впровадження!) урядових рішень у демократичній державі конструюються, виходячи з необхідності забезпечення демократичних стандартів роботи: реального залучення громадян до управління державою. Але тільки за умов концентрації роботи уряду на ключових питаннях – головному результаті переходу до стратегічного планування – це залучення може бути реалізоване на практиці. Адже технічно неможливо залучити громадян до прийняття урядових рішень у всеохопній системі.
Розпилення уваги Уряду на колосальну кількість неключових, неполітичних питань виключає вирішення корінного питання реформи: активного залучення громадян до управління державою. Перехід до демократичного державного управління означає впровадження прозорого і зрозумілого широким прошаркам суспільства регламенту впровадження в дію прийнятих урядових рішень.
Сьогодні неможливо охопити весь колосальний обсяг урядових рішень, більшість яких другорядні і просто неполітичні. Тобто спочатку – стратегічне планування, а потім — зміна порядку введення в дію урядових рішень.
Необхідно також провести чіткий розподіл на політиків та чиновників. Необхідність цієї зміни обумовлена наявністю широкого розмаїття політичних сил. Здавалося б, впровадження цієї зміни не стосується переходу на стратегічне планування. Однак тільки після повноцінного переходу до роботи за моделлю стратегічного планування політики стануть політиками (позбавляться чиновницького навантаження), а чиновники — чиновниками.
Наступна вимога – децентралізація влади. Передача повноважень контролю над життєвим циклом ресурсів «згори – вниз» відбуватиметься значно швидше після переходу на стратегічне планування.
Блок 3: адресне забезпечення реформи ресурсами. Адміністративна реформа повинна мати свій бюджет.
Збереження ж наявного стану речей означає, що Україна пастиме задніх у впровадженні ключових трансформаційних перетворень, закладаючи основу прогресуючого відставання у людському розвитку…