16 січня 2008 р. уряд Ю.Тимошенко на засіданні схвалив проект програми своєї діяльності, готуючи її до парламентського розгляду. Вже у нинішній редакції вона за багатьма ознаками вигідно відрізняється від попередніх урядових програм. Проект програми був схвалений не лише президією НАН України, а й у ході обговорення 15 січня 2008 р. представниками всеукраїнських та регіональних громадських організацій (частина яких, правда, одночасно прохала в уряду матеріальної підтримки). Але немає меж для вдосконалення — це правда, як і те, що завдяки уряду чи не вперше суспільство взагалі звернуло увагу на такий документ. Формується, отже, нова політична традиція.
Але робота має бути продовжена. До моменту схвалення програми парламентом її текст може (і повинен) бути доопрацьований.
Програма діяльності Кабінету міністрів України, яка називається «Український прорив: для людей, а не політиків», викликає два попередні зауваження.
По-перше, численні заяви прем’єр-міністра України, що до «Програми діяльності» пізніше буде додано більш конкретний «План заходів» або інший документ з подібною назвою, в якому уточнюватиметься зміст майбутньої урядової діяльності, можуть викликати лише подив. Якби Конституція України передбачала, що парламент схвалює «програмну заяву» уряду (як у багатьох європейських державах), тоді з такою логікою можна би погодитися. Але Основний Закон називає цей документ інакше — «Програма діяльності Кабінету міністрів України». Жоден План заходів для вищого органу виконавчої влади Верховною Радою України не затверджуватиметься, і тому, якщо читати Конституцію, керуватися ним уряд не повинен.
По-друге, змістове протиставлення у назві документа «політиків», з одного боку, і «людей», з іншого боку, не відповідає європейській правовій культурі. Західна традиція не сприймає протиставлення виборчого корпусу («людей») тим носіям конституційної влади, які отримали її відповідно до закону («політикам»). В Україні «людям», можливо, такий підхід й імпонує, але громадянським суспільством, навіть з нинішнім станом його зрілості, сприйматися не може. Тим більше коли така ідея озвучується політиками, що були наділені владою внаслідок виборів лише декілька місяців тому.
Напередодні схвалення програми парламентом залишаються як запитання до її змісту, так і декілька методологічних запитань, на які необхідно дати чітку відповідь.
Найперше запитання: на який термін має бути розрахована ця програма? Слід виходити з того, що гіпотетично (за збереження нинішнього формату коаліції депутатських фракцій) уряд Ю.Тимошенко може працювати до осені 2012 року. З цього контрольного терміну й слід виходити при її складанні, вибудовуючи алгоритм владних дій у його межах. Така програма є середньостроковою стратегією і в принципі — оптимальна як для очікувань виборців, так і з огляду на можливості соціального прогнозування. У США, наприклад, згідно з законом 1993 р. «Про урядову діяльність, спрямовану на результат», стратегічний план федерального уряду складається на шість років.
Проте автори Програми діяльності уряду в Україні не виходили з п’ятирічного терміну. Можемо так сказати — ця програма орієнтована на майбутнє, точніше — на невизначене майбутнє. І річ навіть не в тому, що в програмі називаються й пізніші терміни, а передовсім у тому, що виконання переважної більшості її положень взагалі не прив’язане до певного часу в межах зазначеного терміну. Політичні сили, які контролюють і парламентську більшість, і склад уряду, не можуть декларувати наміри без календаря їх впровадження у життя. Виборці хочуть знати не лише «що саме» хоче уряд, а й «коли саме». У протилежному разі документ не може називатися «програмою діяльності». Інакше кажучи, бачення проблеми не є програмою дій.
Програма уряду і державний бюджет: необхідне узгодження
Друге запитання є не менш важливим: як співвідноситься Програма діяльності уряду з іншими основоположними програмовими документами, такими як передвиборна програма президента, Послання президента до Верховної Ради України, врешті — Угода про створення коаліції депутатських фракцій? Кабінет міністрів України як орган влади, створений парламентом і президентом, у своїй діяльності повинен базуватися на названих документах. З питань конституційних повноважень президента та з питань так званих «конкуруючих повноважень» глави держави і уряду (наприклад, президент «здійснює керівництво» зовнішньою політикою, а уряд «забезпечує» її реалізацію) програма повинна містити узгоджені з президентом положення. Незважаючи на ставлення керівників уряду до існуючої конституційної моделі влади, останню необхідно сприймати як жорстку реальність і не повторювати помилок торішнього Кабінету міністрів України.
Хочеться окремо вказати на співвідношення змісту Програми діяльності із законом про державний бюджет на 2008 р. В ідеалі, звичайно, бюджет є інструментом виконання урядової програми, причому головним інструментом. У нашому ж випадку спочатку (наприкінці грудня 2007 р.) був схвалений державний бюджет, який напевно розроблявся ще попереднім урядом, а вже згодом готувалася програма. Зрозуміло, бюджет буде скориговано найближчими місяцями, і зміни до нього мусять відобразити пріоритети, закладені у програмі. На сьогодні між цими документами є значні відмінності за змістом.
Так, наприклад, якщо вірити Програмі діяльності уряду, то судова реформа — один із перших пріоритетів нового Кабінету міністрів України. Але якщо читати закон про державний бюджет на 2008 р., то в ньому на «підтримку судової реформи» (окремий рядок) у загальному фонді держбюджету виділяється аж 50 тисяч гривень (!?) і ще один мільйон грн. — із коштів спеціального фонду. Тобто мільйон із копійками держава виділяє на реформування всієї судової системи. Це вдесятеро менше, ніж вона виділяє на реконструкцію санаторію «Кришталевий палац», і вп’ятеро менше, ніж на черговий ремонт палацу «Україна». Усі заходи з проведення в Україні правової реформи та виконання законопроектних робіт, пов’язаних із нею, якщо читати бюджет, коштуватимуть державі три мільйони гривень, тоді як на «Вдосконалення системи соціальної допомоги» (не на виплату соціальної допомоги, а лише на «вдосконалення» цього процесу) — понад 94 мільйони гривень.
Тому, виходячи з наведеного, цілі у Програмі діяльності уряду мають бути чітко узгоджені з ресурсним забезпеченням їх досягнення, яке передбачається державним бюджетом.
Набір ідей чи програма результативних дій?
Торкаючись способу викладу положень програми, мусимо констатувати: абсолютна більшість положень програми мають узагальнений і неконкретизований характер, що робить документ загалом надто абстрактним. По суті, він є набором ідей, а не програмою результативних дій.
Наприклад, беремо підрозділ 1.1. під назвою «Громадянське суспільство». Він розпочинається положеннями: «Державна підтримка розвитку громадянського суспільства має передбачати: налагодження конструктивного діалогу між владою, неурядовими організаціями та громадянами; вчасне і публічне реагування органів державної влади та органів місцевого самоврядування на ініціативи і звернення громадськості; збереження миру і злагоди…» Питання полягає якраз у тому, як саме уряд планує вирішити такі проблеми, з допомогою яких конкретних правових і організаційних заходів. Не роблять програму більш конкретизованою і численні згадки про проекти законів, які планується розробити (правда, без зазначення термінів) і подати до парламенту. Річ у тому, що переважно згадування законопроектів не супроводжуються хоча б мінімальним переліком норм, які уряд планує запровадити або змінити. Наприклад, він має намір розробити проект Трудового кодексу — закон важливий для десятків мільйонів найманих працівників. Але які саме зміни чекають на цих самих мільйонів працівників — ось що цікавить людей, а не сама ідея оновлення трудового законодавства.
Деякі з положень програми мають не лише неконкретні, а просто нефахові формулювання: наприклад, читаємо положення у сфері освіти (підрозділ 1.2.): «випереджальне зростання заробітної плати працівників освіти» — що це означає?! Якщо його розуміти буквально, то це ревізія норм Закону України «Про освіту», які чітко встановлюють розмір зарплати працівників освіти співвідношенням до середньої у промисловості. Або інше з цього ж підрозділу — «оптимізація мережі загальноосвітніх навчальних закладів». Оптимізація може виражатися і в скороченні, і в розширенні кількості шкіл. Але ж уряд може вже тепер порахувати кількість шкіл, кількість учнів сьогодні і завтра, вивести певні нормативи і сформулювати конкретні цілі у цьому плані.
Такий самий характер мають положення щодо реформування вищої школи: наприклад, «формування державного замовлення відповідно до потреб суспільства та забезпечення його фінансування з державного бюджету». Знову нічого не зрозуміло — обсяг держзамовлення на фахівців з вищою освітою зростатиме чи знижуватиметься, якою мірою, з яких спеціальностей тощо?
Тим більше недоречно читати у Програмі діяльності уряду про наміри останнього розробити в майбутньому програми чи концепції у певній сфері (і знову — без зазначення календарних дат виконання). Це, по суті, обіцянка у майбутньому замислитися над стратегією вирішення певних питань. Ми віримо в те, що в уряду вже сьогодні є така стратегія, але її не видно у проекті програми.
У такому ж розпливчатому стилі написані й економічні підрозділи програми. Так, наприклад, підрозділ «антиінфляційна політика» містить завдання уряду і Нацбанку з вирішення цього надзвичайно актуального питання, але не містить прогнозованих показників інфляції, не містить конкретних засобів, яких виконавча влада спільно з Нацбанком запланувала вжити найближчим часом.
З неконкретністю положень програми пов’язана ще одна її очевидна хиба — в її тексті наводяться (в окремих місцях — суцільно) положення вже чинних нормативних актів. Переважно це акти, якими раніше були затверджені програми чи концепції з певних питань.
Такий підхід веде до інформаційної нерівноцінності тексту, невиправдано широкого обсягу програми. Цілий ряд інших положень програми передбачають виконання обов’язків уряду, які вже й так передбачені нормами чинного законодавства (законами України, актами президента чи самого Кабінету міністрів України). Недоречність зазначеного очевидна, бо акти чинного законодавства і без вміщення їх до програми обов’язкові для уряду. До речі, вперше такий підхід був використаний в «Універсалі національної єдності», який на дві третини складався із взаємних зобов’язань політиків щодо дотримання Конституції і законів України.
Виклад цілого ряду положень програми має нелогічний характер, з порушенням рівня їх понятійного змісту. Наприклад, у підрозділі 1.3. «Ефективна наука» в одному з положень міститься обіцянка запровадити обмеження на перебування на посадах керівників наукових установ (одна з небагатьох конкретних норм), а поряд — «формування партнерської моделі взаємовідносин між державою і науковим середовищем». Зрозуміло, ставити такі формулювання в одне речення є змішуванням цілі (коли говорять про вироблення моделі) і конкретного засобу (коли говорять про статус керівників наукових установ).
Можливо, хтось сприйме наші оцінки як несправедливо жорсткі. Для них нагадаємо: мова загалом іде не про програму розвитку колгоспу Ілліча, а про програму діяльності Кабінету міністрів України.
Подібних до вище наведених нелогічних підходів у тексті програми чимало. Візьмімо, наприклад, підрозділ 1.4. «Культурний розвиток суспільства». Пропоновані кроки уряду в релігійній сфері: крок перший — «упровадити ефективний правовий механізм регламентації суспільно-релігійних та державно-церковних відносин»; крок другий — «розробити проект нової редакції Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації». Що це має означати? Ми ж не повіримо, що уряд хоче окремо упровадити правовий механізм регламентації і окремо розробити законопроект у цьому питанні.
Змішування цілі і засобів (інакше кажучи — стратегії і тактики) бачимо також у положеннях програми щодо реформи системи охорони здоров’я (підрозділ 1.5.), в яких уряд бере на себе зобов’язання: а) привести законодавство України з питань охорони здоров’я у відповідність до законодавства ЄС; і б) розробити проекти законів щодо внесення змін до Основ законодавства України про охорону здоров’я, Бюджетного кодексу. Складається враження, що це однопорядкові зобов’язання: розробити і прийняти кілька законів та привести все законодавство у цій сфері до законодавства ЄС.
Якщо робити висновок із наведеного, то відзначимо: програма, яка не спрямована на результат, підриває довіру до неї. З іншого боку, діяльність уряду у «вільному плаванні» навряд чи додасть йому ефективності. Врешті, за такого підходу об’єктивна оцінка результативності уряду у принципі неможлива.
Головне — з розпливчастих формулювань програми виборець не може дізнатися, якою країна стане через рік (два, три тощо).
Яку політичну систему готує уряд для України?
Усі наведені вище хиби програми концентровано виявилися в її розділі другому, котрий називається «Сучасна європейська держава». Цей розділ починається словами «запровадження європейських стандартів демократії», проте аналіз його змісту не дозволяє стверджувати, що заплановані кроки справді рухатимуть країну до ствердження таких стандартів. Мова викладу в ньому така ж, м’яко кажучи, некоректна, як і в інших розділах.
Наприклад, уряд обіцяє підготувати «проект Закону України «Про місцеві референдуми», передбачивши в ньому обмеження переліку питань, які виносяться на розгляд, лише компетенцією місцевого самоврядування. Річ у тому, що вже й тепер законодавство передбачає таку норму (крім застарілого Закону України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми», таку норму передбачає і Закон України «Про місцеве самоврядування»). Або ще один, більш наочний приклад — уряд урочисто пообіцяв «запровадження єдиного державного реєстру виборців». Ідея хороша, але також уже втілена. Закон України «Про Державний реєстр виборців» було прийнято ще 22 лютого 2007 р. і на його виконання вже схвалено чотири акти уряду. Коментувати урядову пропозицію про «подолання багатоланковості» (?!) судів з позицій здорового глузду неможливо. Ланки в судовій системі — це перша інстанція, друга інстанція (апеляція), касація. В іншій площині «ланки» можуть означати види спеціалізованої юрисдикції в судах. Незрозуміло: що саме хоче «подолати» уряд?
Ще одна запропонована урядом цікава ідея — «запровадження норми про конфедерацію партій за європейським зразком» — нездійсненна в Україні, доки вона не вступить до Європейського Союзу. Йдеться про об’єднання партій у рамках ЄС для вироблення єдиної стратегії у формуванні спільних органів ЄС та прийнятті в них рішень. Було би краще, якби український уряд запропонував привести законодавство України про політичні партії до європейських зразків — і в питанні демократизації їх внутрішнього устрою, і в питанні фінансування фізичними особами. Це — здійснимо, але у програмі цього немає.
Крім безумовно актуальних ідей, як, наприклад, відокремлення політичних посад від державної служби (правда, знову без термінів), нас хвилюють такі положення програми, які прямо суперечать цим самим «європейським стандартам демократії». Серед таких антиєвропейських ідей назвемо передовсім:
1. Скасування інституту недоторканності народних депутатів України. І хоча при цьому додаються слова «шляхом обмеження їх «імунітету» до форм парламентської діяльності», насправді йдеться все-таки про повну ліквідацію інституту депутатської недоторканності. Про це ж свідчать і проекти законів з цього питання, які вже зареєстровані у Верховній Раді України. Громадянам треба пояснювати, що йдеться про особливу процедуру притягнення членів парламенту до кримінальної відповідальності. Якщо інститут депутатської недоторканності наявний у всіх європейських державах (навіть у Російській Федерації), то слушність такої тези для «проєвропейських» політичних сил в Україні доволі сумнівна. Тим більше в умовах політизації блоку правоохоронних органів в Україні, їх відвертої «прив’язки» до парламентської більшості (мова, на жаль, і про прокуратуру, керівникові якої «погрожують» недовірою в парламенті). Досвід періоду президентства Л.Кучми демонструє, до яких політичних сил належали депутати, щодо котрих генеральний прокурор вносив до Верховної Ради України подання про надання згоди на притягнення їх до кримінальної відповідальності. Здогадатися неважко — до опозиційних.
2. Збереження районних державних адміністрацій, з наділенням їх повноваженням здійснення контролю за дотриманням органами місцевого самоврядування актів законодавства, а «також прав і свобод громадян». Такий підхід суперечить не лише європейському досвіду, де на рівні району (округу) немає територіальних органів виконавчої влади, що формуються центральною владою, а й напрацьованому проекту Закону про внесення змін до Конституції України, який передбачає ліквідацію райдержадміністрацій.
3. Деякі положення програми свідчать про наступ на незалежність судової влади, а саме:
а) пропозиції щодо «співбесіди» з кандидатами в судді та їх «медичне обстеження». Треба розуміти, що такі «співбесіди» і сьогодні проводяться з майбутніми суддями перед їх призначенням у певних державних кабінетах, а уряд пропонує законодавчо закріпити цю практику;
б) пропозиції щодо «розширення переліку підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності». Той, хто подає такі «пропозиції», не усвідомлює суті проблеми, а саме того, що в Україні цей перелік і так доволі розширений. Наприклад, «порушення присяги» суддею стало універсальною підставою для звільнення вже десятків суддів лише за минулий рік. Питання не в підставах, а в необхідності удосконалення процедури притягнення судді до відповідальності, в тому числі процедури звільнення його з посади. Суддю Конституційного суду, наприклад, як засвідчила торішня практика, за процедурою легше звільнити з посади, ніж звичайного найманого працівника. Останній хоч би пояснення пише. Йдеться, отже, і про удосконалення відповідних процедурних норм, і про формування практики належної поваги політичної влади до суддів;
в) пропозиції щодо «позачергової переатестації суддів» у 2008 р. та «перевірка відповідності їх доходів і витрат майновому стану». Знову-таки, опустимо незграбний спосіб формулювання (можна перевірити майновий стан і витрати суддів відповідно до їх легальних доходів, а не навпаки), але, по суті, пропозиція зводиться до намагання політичної влади застосувати до суддів певні контрольні механізми, які не передбачені законодавством.
Такі пропозиції неприпустимі на публічному рівні в державі, котра декларує «європейські стандарти демократії», тим більше — у Програмі діяльності Кабінету міністрів України.
І останнє: «Український прорив» можливий через концентрацію зусиль і ресурсів на декількох пріоритетних об’єктах управління. Які вони, ці об’єкти? У запропонованій редакції Програма діяльності уряду не дає чіткої відповіді. Наявність сотні пріоритетів свідчить про їх відсутність. Тому робота над цим документом має бути продовжена.