Приватизація
в Україні:
перебіг і підсумки
За даними Державного комітету статистики, з 1992 року форму власності в Україні змінили майже 90,5 тис. підприємств, тобто відбувся досить масштабний процес приватизації. Він стосувався насамперед промисловості, де станом на 1 жовтня 2003 року у державній власності залишилося лише 15% підприємств. Сьогодні недержавний сектор є переважним у всіх сферах економічної діяльності. Частка приватного сектора становить у середньому 60% — від 40% у виробництві електроенергії до 98—99% у хімічній і легкій промисловості.
Поява нових приватних власників стала одним із чинників подолання глибокої системної кризи 1990-х років. За 2000—2003 рр. реальний ВВП в Україні зріс на 31,5%, обсяг продукції промисловості — на 59,0, сільського господарства — на 10,0, експорт товарів і послуг — на 79,7, доходи населення — на 120,8%; вартість основних засобів в економіці протягом 2000—2002 рр. збільшилася на 23,3%. Наявність позитивних тенденцій підтверджується поступовим підвищенням інвестиційних рейтингів країни, хоч і повільним, але просуванням її у рейтингах міжнародної конкурентоспроможності Давоського економічного форуму, а також у рейтингу людського розвитку ПРООН.
З іншого боку, відзначаються і недоліки та негативні наслідки процесу приватизації.
У результаті широкомасштабної сертифікатної (ваучерної) приватизації мільйони громадян України, всупереч сподіванням, не стали реальними власниками. Більшість із понад 19 млн. акціонерів були власниками лише номінально, оскільки, беручи участь у сертифікатному аукціоні та отримуючи витяг із протоколу про його результати, вони надалі навіть не оформляли право власності на акції.
Не досягнуто однієї з головних цілей приватизації — створення масового власника. Майже 7,8 млн. громадян України відмовилися від участі в сертифікатній приватизації. Більшість із тих, хто отримали акції і формально є власниками, часто не мають доступу ні до установчих документів, ні до достовірної інформації про те, хто є справжнім власником підприємства.
Не сформовано значущий прошарок малого і середнього підприємництва, який у розвинених країнах є підгрунтям формування великої власності і найбільшою мірою сприяє становленню середнього класу, культури приватної власності, громадянського суспільства. Так, на початок 2003 року в Україні було зареєстровано лише 253,8 тис. малих підприємств, тобто 53 на 10 тис. населення, або на порядок нижче, ніж у країнах з розвинутою економікою (500—700 підприємств на 10 тис. населення). Частка продукції малих підприємств у загальних обсягах виробництва продукції (робіт, послуг) в Україні становить лише 7,3%, тоді як у розвинених країнах — 50—60%.
Приватизація не стала потужним джерелом надходжень до державного бюджету, а отже — фінансової підтримки соціально-економічного розвитку країни. За оцінкою першого віце-прем’єра України М.Азарова, за 11 років бюджет України отримав лише 6 млрд. грн., тобто «півекономіки країни оцінили в 1 млрд. дол.».2
Приватизація супроводжувалася численними недоліками концептуального, нормативно-правового, організаційно-методологічного, економічного, судово-проваджувального, інформаційного характеру. Особливо слід відзначити, що приватизація здійснювалася часто тіньовими, а нерідко і кримінальними методами. На найвищому рівні офіційно визнано, що ці процеси фактично не контролюються державою3.
Недоліки процесу приватизації в Україні органічно пов’язані з недоліками функціонування системи державного управління, з поширеною в її середовищі корупцією. У процесі здійснення тіньових операцій корупція є не просто додатковим податком бюрократії на підприємництво, а формою селекції приватного капіталу. Той тип взаємодії бюрократії і приватного капіталу, що склався в Україні, визначив і форми зростання приватного капіталу, а саме — шляхом консолідації навколо регіональних центрів влади: так утворилися тісно пов’язані з владними (політичними) структурами промислово-фінансові групи, що отримали назву олігархічних груп, регіональних кланів.
Факт значної ролі корупції в процесі приватизації також офіційно визнаний на найвищому рівні. На Всеукраїнській нараді з проблем боротьби з організованою злочинністю і корупцією 29 січня 2004 року Президент Л.Кучма заявив, що корупція вразила всі сфери суспільного життя, особливо — такі сфери економічних відносин, як енергетика, агропромисловий комплекс, зовнішньоекономічна діяльність, банківська система, приватизація, бюджетна сфера, підприємництво. Президент зазначив, що приватизація державного майна залишається «солодким шматочком для корупції і злочинності». Лише у 2003 році у цій сфері виявлено 3600 злочинів, державі завдано шкоди на суму понад 200 млн. грн.
Набула усталених форм практика використання державної власності в інтересах окремих осіб або груп. Це досягається за рахунок встановлення, за сприяння держави, прямого чи опосередкованого контролю над фінансовими потоками, що утворюються внаслідок використання державної власності. Тим часом держава фактично не має прибутку від своєї власності. Так, за Фондом державного майна України закріплено корпоративні права на 1603 підприємства; 2002 року дивіденди державі нарахували тільки 58 (3,6% їх кількості), сума дивідендів становила лише 230 млн. грн. — приблизно 0,1% ВВП.
Значна частка власності та капіталів, набутих тіньовим (нелегальним або напівлегальним) способом, не можуть використовуватися повною мірою без ризику для їх власників. Причому ризики виходять як від недовірливого ставлення до них із боку потенційних партнерів, так і від штучного створення державою «гачків» (як їх назвала Ю.Мостова), через які можна впливати на власників, на фінансові потоки їх підприємств. Тобто підтримання напівлегальних відносин «бізнес—бізнес», «держава—бізнес» іде на користь корумпованим чиновникам і значно стримує ділову активність. Така ситуація є головною причиною як низької інвестиційної привабливості України, так і обмеженої її інвестиційної присутності на зовнішніх ринках. За даними Державного комітету статистики України, станом на 1 січня 2004 року в Україну надійшло 6,658 млрд. дол. прямих іноземних інвестицій або близько 140 дол. на душу населення (для порівняння: аналогічний показник у Чехії сягає 4000 дол., Угорщині — 2400, Польщі — 1000, Росії — 370 дол.); сукупний обсяг легальних українських інвестицій на зарубіжні ринки становив лише 163,5 млн. дол.
Усталеною практикою стало надання у непрозорий, економічно необгрунтований спосіб різноманітних пільг окремим суб’єктам господарювання. Це не лише призводить до втрат державного бюджету (за оцінками експертів, тільки податкові пільги становитимуть 2004 року понад 7 млрд. грн.), а й спотворює конкурентні відносини та слугує потужним чинником впливу держави на підприємництво.
Не створено повноцінний фондовий ринок, що унеможливлює перерозподіл власності ринковими методами та, більш того, є чинником підриву стабільності фінансової системи України. За даними Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, станом на 1 січня 2004 року загальний обсяг випусків цінних паперів, зареєстрованих комісією, становив лише 109,2 млрд. грн. (20,5 млрд. дол.), з них акції — 98,1 млрд. грн. (18,4 млрд. дол.).
За даними Першої фондової торговельної системи (ПФТС), капіталізація фондового ринку України, розрахована за середньою ціною між найкращими цінами попиту та пропозиції, 2003 року зросла з 23,28 млрд. грн. до 25,37 млрд. грн. (4,76 млрд. дол.). За даними міжнародного рейтингового агентства Standard&Poor’s, цей показник у січні 2004 року становив 3,93 млрд. дол. При цьому найбільша капіталізація в зоні Frontier, до якої, крім України, належать ще 19 країн, була у фондових ринків Тринідаду і Тобаго (11,45 млрд. дол.), Ямайки (9,38 млрд. дол.) і Хорватії (6,48 млрд. дол.). У лютневий (2004 р.) список 50 найбільших за показником капіталізації компаній зони Frontier агентство Standard&Poor’s включило ВАТ «Укртелеком» (40-е місце). Перші три місця рейтингу посіли RBTT (Тринідад і Тобаго), Pliva (Хорватія) і Hansabank (Естонія).
Узагальнюючи наведене, можна стверджувати, що в результаті процесу приватизації в Україні не відбулося головне — відокремлення бізнесу від влади. Бізнес, власність залишаються переважно залежними від держави, діючої влади, окремих посадових осіб. Симптомами цього є високий рівень корупції, переплетіння інтересів представників владних і бізнесових структур. Наслідками — гальмування становлення цивілізованих ринкових відносин, відчутного піднесення добробуту населення, формування середнього класу та громадянського суспільства в Україні. Тому перехід української економіки на розвиток за європейською ринковою моделлю, вирішення проблем легалізації власності та капіталів значною мірою лежать у політичній площині та потребують докорінної зміни політико-економічних відносин, що склалися в Україні.
Привид перерозподілу
Отже, приватизація в Україні мала неоднозначні результати. З одного боку, вона стимулювала приватну ініціативу і була одним із важливих чинників виходу країни з глибокої системної кризи 1990-х років. З іншого — приватизація не виправдала сподівань, у численних випадках не мала результатом появу ефективного власника, а подекуди створила серйозний дисбаланс приватних і суспільних інтересів, зумовлений невиконанням інвесторами взятих на себе зобов’язань, концентрацією майна в руках олігархічних структур. Серйозною проблемою залишається недостатня легітимність створеного приватного капіталу, що формувався в умовах численних порушень чинного законодавства.
Таким чином, постає питання про те, що держава, не порушуючи курсу на приватизацію як базового принципу економічної політики, має вжити заходів із виправлення, наскільки це можливо, істотних недоліків приватизаційного процесу та усунення їх негативних наслідків. І головне питання тут полягає в тому, яким має бути зміст таких коригуючих дій держави.
При цьому слід виходити з можливості двох принципово різних процесів:
— процеси ринкового перерозподілу власності як механізм нормального ринкового перерозподілу активів від менш ефективних до більш ефективних власників у процесі ринкової конкуренції;
— перерозподіл власності як організовані державою політико-економічні та правові заходи.
Перший із названих процесів відбувається там, де є нормальна ринкова конкуренція, що зумовлює селекцію суб’єктів господарювання. Він є тим інтенсивнішим, чим більшим є захист від тенденцій монополізації і недобросовісної конкуренції. Держава в такому перерозподілі відіграє опосередковану роль — як гарант забезпечення конкурентного середовища.
Другий процес передбачає пряме втручання держави у формування власності. При цьому конкретними методами теоретично можуть бути: націоналізація (повний перехід певного об’єкта приватної власності у державну власність), деприватизація (часткове відновлення чи посилення державного контролю над приватизованими підприємствами) та реприватизація — повторна приватизація підприємств, попередні власники яких не виконали інвестиційні програми (по суті, це зміна приватного власника). Реприватизація може здійснюватися, зокрема, шляхом скасування підсумків раніше проведених інвестиційних конкурсів.
Про що сьогодні йдеться в Україні? Висловлювання політиків і фахівців з цього питання свідчать про неоднозначне, а іноді і взаємовиключне трактування зазначених процесів і понять.
Так само неоднозначно можна зрозуміти і положення урядового законопроекту «Про повернення приватизованого майна у державну і комунальну власність», що перебуває нині на розгляді Верховної Ради України. Аналіз змісту законопроекту дає змогу стверджувати, що в його основі закладено термінологічну плутанину, адже відновлення майнових прав держави — це націоналізація (деприватизація), але у жодному разі не реприватизація. Реприватизація (від лат. re — повтор + privatus — приватний) — передача у приватну власність державного майна, що раніше належало приватному капіталу і було свого часу націоналізоване. Причому повернути (хоча б тимчасово) у державну власність можна лише підприємства, приватизовані через конкурсний продаж, а не під час «паперової» приватизації, оскільки на той момент їх повернення у державну власність юридично передбачене не було.
До підстав позбавлення прав власності законопроект відносить, зокрема, її «неефективне використання» (реприватизації підлягають «неефективно працюючі підприємства»). У нормальній ринковій економіці розв’язання проблеми неефективного використання власності може бути реалізоване лише через процедури банкрутства, реструктуризації, вільного продажу. І механізм перерозподілу власності через процедури санації та банкрутства в Україні вже існує — треба лише задіяти цей механізм повною мірою.
Реприватизація з мотивів «неефективного використання власності» є неприпустимою, адже, по-перше, при цьому було б грубо порушене право приватної власності. По-друге, законодавчо невизначеним залишається саме поняття «неефективне використання власності», що відкриває широкий простір для зловживань, можливо, ще більшого масштабу, ніж були допущені у процесі приватизації.
Більш того, можна сказати, що сам факт винесення на порядок денний необхідності прийняття спеціального закону про реприватизацію завдає шкоди іміджу України на світовій арені, створюючи враження нестабільності умов діяльності приватного капіталу в Україні. Отже, перерозподіл власності супроводжуватиметься зниженням інвестиційного рейтингу країни. А це, у свою чергу, означає не лише блокування припливу іноземного капіталу в економіку України, а й значне зростання інвестиційних ризиків загалом і, як наслідок, — падіння ринкової вартості всіх активів.
За цих умов не можна не погодитися з думкою, що реприватизація — це новий грабіж, що стосуватиметься кожного, насамперед — бідних. Крім того, на думку експертів, є всі підстави для впевненості в тому, що реприватизація буде здійснюватися за диференційованого підходу. Новий закон матиме вибіркову дію і стане, як такий, позаекономічним інструментом перерозподілу капіталу. Легко передбачити, що масова де- і реприватизація буде такою ж, як і масова приватизація: несправедливою, непрозорою, нечесною. На ці обставини слід звернути особливу увагу, адже серед аргументів за реприватизацію висувається саме «відновлення справедливості», втім, — без достатньо чіткого визначення того, що слід розуміти під цими словами.
Отже, висування на перший план проблем реприватизації (фактично, переділу власності) є суспільно невиправданим, більш того — потенційно дуже небезпечним явищем. Воно загрожує Україні неконтрольованими процесами зіткнення приватних інтересів, загальним знеціненням ринкової вартості нагромадженого капіталу, що може підірвати загальні умови економічного відновлення, яке почалося в країні. За відсутності нормального конкурентного середовища реприватизація у жодному разі не приведе до появи більш ефективнішого власника, а буде зведена лише до банального «грабування награбованого». Тобто як політична мета така постановка питання є абсолютно неприйнятною.
Власність
в Україні:
сила права
і право сили
Юридично право власності в Україні гарантує Конституція України та внормовує Цивільний кодекс України (ЦКУ), що набув чинності 1 січня 2004 року. Аналіз відповідних положень цих та інших нормативно-правових актів свідчить, що теоретично можна розглядати такі випадки можливих змін статусу власності, набутої під час приватизації.
(1) Якщо є обгрунтовані аргументи вважати, що приватизація призвела до таких катастрофічних соціально-економічних наслідків, що виникає необхідність запровадження у країні надзвичайного стану; при цьому примусове відчуження таких об’єктів та їх повернення у державну власність (з подальшою новою приватизацією чи без неї) має здійснюватися винятково на умовах повного відшкодування вартості цих об’єктів власності.
(2) Якщо виникає так званий мотив суспільної необхідності (у світовій практиці такі мотиви виникають, наприклад, при будівництві суспільно необхідних об’єктів інфраструктури через територію, де розміщене майно, що перебуває у приватній власності, але у жодному разі це не стосується «неефективності використання об’єктів» їх приватними власниками).
(3) Якщо приватизація здійснена з порушенням законодавства України, чинного на момент приватизації, що може бути підставою для прийняття судового рішення про недійсність відповідного акту приватизації.
Очевидно, що перший із наведених випадків надзвичайно важко підвести під базу аргументації деприватизації — реприватизації — націоналізації. Адже довести в нинішніх умовах України «катастрофічний вплив приватизації на розвиток економіки та соціальної сфери» практично неможливо, оскільки реальні тенденції розвитку останніх років не дають підстав для такого висновку.
Другий із наведених аргументів — мотив суспільної необхідності — виключити не можна, хоча його використання було б переважно політичним, а не цивільно-правовим актом — рішенням, що змінює інституційні засади функціонування суспільства, наприклад, обмежуючи сферу функціонування приватної власності. Звичайно, суверенна держава Україна має повне право прийняти рішення про націоналізацію того або іншого сектора економіки, наприклад, енергорозподільчих компаній чи стратегічно важливого виробництва глинозему. Але таке рішення має цивільно-правові наслідки у вигляді необхідності відшкодування майна, що націоналізується (реквізується). А відтак — конституційна вимога попереднього і повного відшкодування вартості об’єктів, що відчужуються, має бути фінансово забезпеченою. Для цього у державному бюджеті (місцевих бюджетах) потрібно виділити відповідні кошти, оскільки в іншому разі попереднє і повне відшкодування вартості відчужених у власників об’єктів неможливе.
Нарешті, залишається начебто найреальніший мотив — порушення законодавства. Проте в цьому випадку необхідно буде довести, що набуття права приватної власності порушувало чинні на момент приватизації закони. Тим часом Закон України «Про приватизацію державного майна» дає змогу ставити питання про анулювання відповідних договорів купівлі-продажу фактично лише у разі несплати за приватизований об’єкт або невиконання встановлених договором інвестиційних зобов’язань. Закон не передбачає такої можливості на підставі «неправильної (несправедливої) ціни», сплаченої за приватизований об’єкт, так само, як і на підставі неналежних господарських результатів приватизованих компаній чи навіть за недотримання зобов’язань збереження протягом визначеного періоду профілю діяльності приватизованого об’єкта. А будь-які доповнення до цього переліку підстав припинення дії актів купівлі-продажу приватизованих об’єктів ex post, відповідно до чинних в Україні принципів права, — неприпустимі: закон не може мати зворотної сили.
Таким чином, можна дійти висновку, що право власності в Україні є гарантованим і захищеним. Але такий висновок був би поспішним.
По-перше, чинне законодавство має ряд прогалин. Відсутні певні законодавчі акти, які б відповідали сучасному стану розвитку відносин власності. До головних можна віднести такі.
На рівні громадянина — відсутність, наприклад, нового Житлового кодексу, оскільки чинний уже застарів.
На рівні підприємця — неузгодженість Цивільного та Господарського кодексів; відсутність закону, який би регулював державну реєстрацію прав власності; відсутність нової редакції Закону України «Про власність»; відсутність закону про управління об’єктами права державної власності та закону про націоналізацію.
На рівні акціонера — відсутність закону «Про акціонерні товариства», оскільки у частині, що не суперечить Цивільному кодексу України, продовжують діяти відповідні положення законів України «Про господарські товариства» і «Про цінні папери та фондову біржу».
Крім того, існує практика прийняття законів «на користь» одного із суб’єктів ринку. Наприклад, Законом України «Про іпотечне кредитування, операції з консолідованим іпотечним боргом та іпотечні сертифікати» на користь комерційних банків встановлений максимальний розмір кредиту щодо оціночної вартості предмета іпотеки (70%). Це обмеження не лише суперечить принципу свободи договору, закріпленому у статті 3 ЦКУ (умови кредитування повинні бути визначені за взаємною згодою банку та позичальника), а й створює суттєві труднощі та невиправдані обмеження в системі іпотечного кредитування, стримує розвиток ринку нерухомості та негативно впливає на розвиток системи житлового будівництва. Тим часом жодних економічних або юридичних передумов для запровадження зазначеного обмеження не існує.
По-друге, практика правозастосування свідчить, що чинне законодавство дає змогу відчужувати власність за рішенням суду. Враховуючи рівень залежності судів від органів виконавчої влади та рівень корумпованості судової системи, можливе прийняття упереджених судових рішень в інтересах окремих суб’єктів.
По-третє, як зазначалося вище, значна частина власності набута (або використовується, контролюється) з порушенням чинного законодавства, на основі неформальних угод між власниками та представниками влади, а отже, крім того, що прибутки від неї відходять у тінь, така власність не захищається і не може бути захищена правовими засобами.
Тіньові капітали
і доходи
Україна є не єдиною країною у світі, що стикається з проблемами тіньових капіталів і доходів. За оцінками ОЕСР, тінізація економіки у світі за останні п’ять років збільшувалася щороку на 6,2%, тоді як загальне економічне зростання становило в середньому 3,5%. Сьогодні FATF оцінює реальні обсяги тіньової економіки у високорозвинених країнах на рівні 17% ВВП, у країнах, що розвиваються, — 40% ВВП, у країнах з перехідною економікою — понад 20% ВВП. Так само глобальною проблемою, що періодично загострюється, є втеча капіталів (capital flight) за кордон.
За висновками зарубіжних експертів, Україна належить до країн із найбільш тінізованою економікою. Рівень її тінізації, за їх розрахунками, становить близько 50%. Для порівняння: серед країн колишнього СРСР найвищий рівень тінізації мали Грузія — 63% ВВП та Азербайджан — 59%, Росія — 41%. За оцінкою Державного комітету статистики України, рівень «тіньової» діяльності, врахованої у складі ВВП України, становить близько 20%. Вітчизняними фахівцями рівень тіньової економіки в Україні оцінюється у діапазоні 40—50% ВВП. В останньому за часом Посланні Президента України парламенту (березень 2004 р.) стверджується, що «рівень тіньового сектора економіки до загального ВВП зріс з 23% у 1992 р. до свого максимуму 40% у 1997 р.» За оцінками глави держави, «починаючи з 1997—1998 рр., масштаби тіньової економіки дещо знизилися. Нині вони становлять 35%».4
Загалом, за будь-якими даними, обсяг тіньового сектора економіки України перевищує критичний — таким вважають рівень у 25—30% від ВВП; «нормальний» рівень — 10—15%. Причому до цього сектора належать, як правило, заборонені (нелегальні) види діяльності. Особливістю тіньового сектора економіки України є те, що він охоплює і легальні види діяльності, доходи від яких виводяться з-під оподаткування, а утворюються, наприклад, за рахунок приписок, оплати зайвих обсягів робіт, завищення вартості використаних матеріалів та їх кількості, привласнення бюджетних коштів, державного та колективного майна, внаслідок прихованої зайнятості.
Головними причинами тінізації економіки у 1990-х роках були: загальна економічна криза; відсутність або недосконалість правового врегулювання питань зміни форм власності (приватизації) та господарської діяльності в нових умовах становлення ринкової економіки; відсутність розвинутої ринкової інфраструктури (зокрема, ринку цінних паперів); відсутність належного рівня довіри підприємців до держави, банківських та інших фінансових інститутів (трасти, страхові компанії тощо); високий податковий тиск, поєднаний із несталістю податкового законодавства; значний рівень криміналізації процесу становлення нових відносин власності і корупції органів державної влади.
Примітно, що оцінки експертів фактично збігаються з громадською думкою про причини того, що у 1990-х роках значну частину капіталів було переведено в тіньовий сектор економіки та/або вивезено за кордон. Слід звернути увагу на те, що 68,7% опитаних зазначили, що і зараз не можна вести бізнес, не порушуючи законів, тоді як лише 13,2% дотримуються протилежної думки.
У результаті дії названих чинників, за різними експертними оцінками, за останні десять років з України вивезено від 20 до 50 млрд. дол., які здебільшого осіли в офшорних зонах. Водночас протягом останніх років в Україні значна частка грошей перебуває поза банківським контролем, що створює передумови їх тінізації. Зокрема, на початок 2004 року в позабанковому обігу було понад 33 млрд. грн., або 34,8% усієї грошової маси (для порівняння: в розвинених країнах частка готівки в обігу становить 5—10%). За окремими експертними оцінками, щороку «в тіні» виплачується понад 25 млрд. грн.
Таким чином, сьогодні, з одного боку, в тіньовому секторі економіки України, а з другого — за межами України, перебувають значні капітали та доходи, які в принципі здатні істотно наростити рівень легальної капіталізації економіки України, а отже — стати фінансовим забезпеченням подальших якісних змін в економіці країни, її структурі та в забезпеченні стабільних темпів зростання на тривалу перспективу. Звідси випливає важливе завдання — максимально залучити капітали і доходи некримінального походження до легального сектора економіки.
Легалізація
та амністія:
«за» і «проти»
Зрозуміло, що вирішення цього завдання потребує комплексних заходів, спрямованих на запобігання відходові капіталів і доходів «у тінь» та/або втечі за межі країни, а також створення умов для їх повернення до легального (офіційного) сектора економіки. При цьому не можна покладатися винятково на адміністративні заходи, котрі, як доводить практика багатьох країн світу, в цьому випадку є малоефективними; лише забезпечення політичної, економічної, фінансової, нормативно-правової стабільності, інвестиційної привабливості країни здатне кардинально вплинути на вирішення цього завдання.
Слід також особливо наголосити на тому, що завдання залучення в офіційний сектор економіки тіньових доходів і капіталів у жодному разі не повинно означати створення можливостей для легалізації кримінальних капіталів і доходів, отриманих від заборонених законом видів діяльності. Останнє суперечило б зобов’язанням країни з боротьби з «відмиванням» «брудних» грошей, прийнятим відповідно до стандартів FATF.
У зазначеному комплексі можливих заходів пропонується і здійснення одноразової легалізації — економічної (податкової, фінансової) амністії капіталів і доходів. До такого заходу вдавалися в різних країнах світу — втім, із різною мірою успіху.
Прихильники амністії аргументують доцільність її здійснення тим, що вона дасть змогу легалізувати капітали, повернути їх до країни, стимулювати амністованих бізнесменів працювати з повним дотриманням податкового, валютного, кримінального законодавства.
Її противники вважають, що, по-перше, не можна амністувати капітали, нажиті злочинним шляхом, оскільки держава, йдучи на такий крок, визнає своє безсилля у боротьбі з тіньовою економікою правовими засобами, а по-друге, амністія буде кроком очевидно несправедливим стосовно законослухняних громадян.
Нарешті, на думку скептиків, вивезені раніше капітали і так без жодної амністії мають змогу повертатися в країну під виглядом іноземних інвестицій, що здійснюються, як правило, офшорними компаніями. Причому повернення їх у такий спосіб вважається більш доцільним, оскільки такі інвестиції отримують гарантії згідно з чинним законодавством і міжнародними угодами про уникнення подвійного оподаткування та захист інвестицій.
У цьому контексті амністія може давати значно кращий ефект у країнах із сталим законодавством, до яких Україна поки що не належить: і сьогодні залишаються чимало відносно «легальних» схем ухилення від оподаткування та високий рівень корупції, що неабияк знижують імперативність здійснення в Україні амністії капіталу.
Крім того, успіх амністії капіталів значною мірою залежить від громадської підтримки такого кроку влади. Саме тому О.Пасхавер вважає, що Україні необхідна не легалізація, а легітимація капіталу, тобто його суспільне виправдання з позиції базових суспільних інтересів.
Виходячи з міжнародного досвіду, економісти під амністією розуміють сукупність адміністративних та економічних заходів держави, спрямованих на повну чи часткову легалізацію фінансових ресурсів тіньового ринку та господарських процесів, що раніше вважалися незаконними, а також помилування осіб, які здійснили правопорушення з метою зменшення оподатковуваної бази чи відмови від сплати податків.
Водночас слід розрізняти повну і часткову легалізацію тіньових капіталів і враховувати потенційні наслідки їх здійснення.
Повна легалізація тіньових капіталів має дуже значний недолік: світове співтовариство і суспільна думка не схвалюють «помилування» капіталів, отриманих у сфері наркобізнесу, проституції, від торгівлі зброєю і нелегальної трансплантації людських органів. Тому, щоб не викликати негативного суспільного резонансу, треба здійснювати часткову легалізацію. Однак завдання відокремлення у ході амністії капіталів «сірих» від капіталів «кримінальних» надзвичайно складне, якщо взагалі можливе. Більш того, на думку окремих експертів, вибіркова амністія (амністія з перевіркою походження коштів) є неприйнятною, оскільки буде породжувати серйозні корупційні проблеми. А відтак — правильним рішенням було б усунути чиновника зі схеми з легалізації коштів.
Якщо так,
то в який спосіб?
Сьогодні в Україні дискутуються різні пропозиції стосовно легалізації капіталів і доходів.
Зокрема, для залучення в економічний оборот доларів, що зберігаються у «панчохах», деякі експерти пропонують так звану систему пилососа, що передбачає, по-перше, дозвіл оплачувати коштовні покупки доларами, не декларуючи їх походження; по-друге, відкриття всім громадянам валютних рахунків і дозвіл вивозити лише зняту з них валюту (за банківською довідкою). Валюту з «панчохи» можна продати з допомогою обмінних пунктів, а купівлю валюти в них пропонується заборонити. Це і є, на думку прихильників запропонованої моделі, «система пилососа»: валюта «відсмоктується», інкасується — і починає працювати на економіку.
Для призупинення втечі капіталу пропонується, зокрема, створити систему гарантій на банківські вклади на зразок тих, що існують у розвинених країнах світу. Це стимулювало б внески у вітчизняну банківську систему замість вивезення коштів за кордон.
Серед шляхів легалізації «сірого» капіталу пропонується також відкриття на території країни філіалів великих зарубіжних банків із визнаною репутацією. Існують також пропозиції про створення за кордоном, за підтримки транснаціональних фінансових структур та країн «великої сімки», цільового гарантійного фонду під умовною назвою «Інвестиції в Україну», участь в якому була б анонімною для іноземних суб’єктів. Відповідальність за «колір» залучених у такий спосіб грошей перекладається на західні банки, які у будь-якому разі мали б перевіряти їх походження.
На думку російських експертів, амністія буде реальною лише на умовах, прийнятних для самих власників капіталу. В умовах, коли ввезення коштів у країну практично ніяк не ускладнене, амністія, що загрожує власникам навіть мінімальним дискомфортом, на практиці не відбудеться. Так, пропонована урядом РФ схема «сплати 13% і можеш ввозити скільки бажаєш» — у дійсності вже давно працює без жодної амністії.
Міжнародний досвід доводить, що для ефективного здійснення економічної амністії необхідне виконання принаймні таких умов:
— одноразове проведення амністії;
— неконфіскаційний характер амністії;
— достатні гарантії звільнення від відповідальності за задекларовані об’єкти;
— гарантії конфіденційності інформації;
— широка роз’яснювальна робота;
— поєднання амністії з більш жорсткими умовами відповідальності у разі подальшого приховування доходів, що передбачає наявність законодавчих механізмів та організаційних, науково-методичних, фінансових, матеріальних, кадрових й інших ресурсів для того, щоб розпочати активний пошук прихованих капіталів і кримінальне переслідування осіб, винних в ухиленні від сплати податків, які не захотіли скористатися можливостями амністії.
Для значимої амністії знадобляться, швидше за все, не лише умови ввезення капіталу «без питань», а й безстрокові законодавчі гарантії на відсутність «питань» у майбутньому.
Амністія як засіб залучення інвестицій без посилення гарантій власності і поліпшення економічного клімату може залишитися черговою кампанією на кшталт «дебюрократизації» чи «боротьби з ліцензуванням», що мало вплинули на реальні умови господарювання. Як відомо, згідно з так званою пірамідою Маслоу, пріоритети індивіда впорядковані так, що без забезпечення гарантій безпеки решта мотивів — такі, як отримання порівняно вищого прибутку — будуть ігноруватися.
Наміри
і передумови
У 1996 році була прийнята урядова програма, що проголошувала головною метою реанімацію інвестиційного процесу та вперше передбачала здійснення амністії репатрійованих капіталів, зокрема, планувалося «законодавчо визначити умови податкової і валютної амністії за добровільне декларування прихованих від оподаткування доходів і повернення в Україну валютних цінностей з-за кордону».
Протягом 1999—2003 рр. на розгляд Верховної Ради України було подано 12 проектів законів, спрямованих на вирішення цієї проблеми, але жоден із них не був прийнятий. 19 березня 2004 року до Верховної Ради надійшов законопроект «Про легалізацію доходів фізичних осіб, з яких не сплачено податки (обов’язкові платежі) до бюджетів та державних цільових фондів», внесений Президентом України як невідкладний.
Варто зазначити, що, незалежно від якості законопроектів (закону, якщо один із проектів буде прийнятий), його реалізація буде неможливою або малорезультативною за відсутності певних передумов. Сформулювати ці передумови можна, аналізуючи дискусії навколо проблем амністії капіталів і доходів в Україні. Серед головних називають, як правило, такі:
— наявність політичної волі до вирішення цієї проблеми;
— наявність чіткої зрозумілої державної стратегії розвитку бізнесу в Україні;
— проголошення відмови від перегляду результатів приватизації, оскільки за легалізацією грошей стоїть значно важливіша проблема — необхідність легітимації власника в Україні;
— вироблення життєздатної концепції підходу до вирішення згаданої проблеми і чіткого роз’яснення її положень суспільству;
— прийняття відповідного закону, що гарантував би власникам капіталу їх особисту безпеку, безпеку і пільги для легалізованого капіталу і доходів, та розробка чіткого механізму його реалізації. При цьому статус закону має бути максимально високим (наприклад, конституційним), а для посилення механізмів його реалізації доцільним є залучення, хоча б на першій стадії, третьої сторони, наприклад, першокласних зарубіжних банків;
— забезпечення можливості для власників, за їх бажанням, вкладати кошти у будь-який сегмент вітчизняної економіки або державні цінні папери, номіновані в іноземній валюті;
— відмова від апріорі звинувачувального ухилу стосовно власників капіталу;
— знищення декларацій про доходи за роки, що передували амністії;
— недискримінаційний підхід до податкового адміністрування;
— лібералізація валютного і експортного контролю;
— гарантування використання легалізованих капіталів у реальному секторі вітчизняної економіки. Капітали, легалізовані (амністовані) та/або повернуті з-за кордону, повинні мати реальну можливість «працювати» в Україні.
Важливими передумовами мають бути й певні загальні економічні та соціальні процеси, насамперед: підвищення ефективності державного управління, зокрема, використання бюджетних коштів, поліпшення судової практики, підвищення стійкості вітчизняної банківської системи, зниження рівнів корупції та злочинності, нарешті, формування реальної зацікавленості вітчизняних бізнесменів у поверненні капіталів зі сфери тіньової економіки та із-за кордону, а також їх довіри до дій влади.
За відсутності будь-якої з важливих передумов, а особливо — довіри, кампанія зі здійснення економічної амністії може закінчитися безрезультатно. Як це сталося в 1993 році, коли перед запровадженням процедури декларування валютних коштів суб’єктам економічної діяльності було запропоновано «безкарно» заявити про свої заощадження за кордоном. Проте такою пропозицією ніхто не скористався — тим самим власники вивезених капіталів висловили недовіру намірам влади.
Чи станеться легітимація легалізації?
Якщо легітимацію розуміти як громадське визнання, то можна зазначити, що в українському суспільстві, за всієї неоднозначності ставлення до результатів приватизації, прихильники ідеї амністії тіньових капіталів переважають.
Дослідження, проведені соціологічною службою Центру Разумкова, свідчать, що необхідною легалізацію тіньових капіталів в Україні вважають майже дві третини (61,4%) громадян і лише 15,9% дотримуються протилежної думки. Майже чверть респондентів не визначилися зі своїм ставленням до цієї проблеми.
Більшість (57,6%) громадян упевнені в тому, що необхідно створювати умови, за яких капітали, вивезені за кордон, могли б бути легально повернуті до України і вкладені в розвиток українських підприємств. Протилежної думки дотримуються 23,4% опитаних.
Майже половина (45,9%) громадян вважають, що потрібно пробачити минулі порушення законів тим підприємцям, які готові вивести свої капітали «з тіні» та/або повернути їх з-за кордону і вкласти в економіку України. Лише третина (33,8%) опитаних вважають, що всіх підприємців, які свого часу працювали в «тіньовому секторі», порушували закони, вивозили капітали за кордон, потрібно судити за чинним законодавством.
При цьому значна частина опитаних вважають, що для легалізації тіньових капіталів необхідно насамперед прийняти відповідні закони і сформувати прийнятний інвестиційний клімат (див. таблицю).
Отже, за умови здійснення легалізації (амністії) тіньових капіталів і доходів, можна розраховувати на розуміння та підтримку такого кроку влади з боку громадськості України.
Висновки
Незважаючи на численні недоліки процесів приватизації, в Україні не повинна відбутися тотальна або великомасштабна ревізія підсумків приватизації з новим перерозподілом власності.
Перегляд результатів приватизації може відбуватися лише в окремих випадках, передбачених чинним законодавством, тобто в разі порушення умов набуття власності через приватизацію та очевидного невиконання новими власниками умов угод купівлі-продажу об’єктів — винятково в судовому порядку. Для цього недоцільно приймати нові законодавчі акти про реприватизацію чи деприватизацію, самий факт прийняття яких міг би істотно підірвати довіру до уряду України з боку українських підприємців, а також довіру до України загалом із боку іноземних бізнесменів.
Україна сьогодні потребує не перерозподілу власності, а нормальних ринкових умов її захисту та функціонування. Зокрема — перерозподілу власності від неефективно господарюючих суб’єктів до ефективних, який би здійснювався не через політичні кампанії чи навіть юридичні процедури, а шляхом забезпечення нормальної ринкової конкуренції. Саме посилення механізмів конкуренції на ринку України є головним напрямом ліквідації негативних наслідків недосконалостей процесу приватизації.
Водночас для посилення позитивних ефектів від приватизації та запобігання виникненню негативних виявів при зміні форм власності необхідно, зокрема:
прийняти Закон України «Про акціонерні товариства», де чітко визначити поняття «закрите акціонерне товариство» і правила торгівлі його акціями; впровадити ефективні механізми дотримання інтересів акціонерів, урегулювання взаємовідносин між дрібними власниками і керуючими власністю;
запровадити процедуру приватизації, згідно з якою на першому етапі потенційний покупець сплачує існуючі борги підприємства, за що отримує певну частку (можливо, неконтрольний пакет) запропонованого пакета акцій; на другому — збільшуючи статутний капітал нового підприємства, викуповує решту акцій;
створити правовий механізм, що унеможливить використання правоохоронних структур у боротьбі за перерозподіл власності;
забезпечити якісно вищі стандарти прозорості діяльності акціонерних товариств;
запровадити ефективні механізми стимулювання топ-менеджерів компаній до підвищення ефективності діяльності, в т.ч. через зростання винагороди за працю та розміру дивідендів на частку власності, можливість збільшення своєї частки шляхом придбання опціонів на акції, тобто права протягом певного періоду купити ці акції за заздалегідь встановленою ціною — залежно від показників зростання компанії;
створити так званий емісійний фонд: у державному бюджеті та місцевих бюджетах передбачати кошти на викуп додатково емітованих акцій на підприємствах з державною часткою майна — з метою недопущення розмивання контрольного пакета акцій держави або місцевих органів влади.
Україна має вирішити нарешті питання про залучення в легальний (офіційний) обіг тіньових капіталів і доходів, що не мають кримінального походження. Це потребує вжиття комплексу заходів, спрямованих на радикальне поліпшення підприємницького та інвестиційного клімату у країні, зміцнення довіри до влади. Важливим напрямом дій має стати забезпечення легітимації приватного капіталу в очах суспільства. Можливим напрямом у цьому комплексі заходів може, за певних умов, стати й легалізація (амністія) тіньових капіталів і доходів.
Існує кілька варіантів проектів законів, спрямованих на здійснення такої легалізації (амністії), але жоден із них не позбавлений суттєвих недоліків. Головний недолік — те, що ці проекти не містять чи майже не містять належних стимулів заохочення до легалізації (амністії), а також правових гарантій.
Слід мати на увазі й те, що проблема легалізації (амністії) тіньових капіталів і доходів породжує цілу низку суперечностей, які важко подолати, — суперечностей між необхідністю повної анонімності джерел походження тіньових капіталів і доходів, з одного боку, і необхідністю не допускати легалізації кримінального капіталу (що потребує чіткого знання джерел його походження), а також забезпечення можливості правового переслідування тих, хто ухиляється від легалізації — з іншого.
В умовах пануючої в суспільстві недовіри до влади, навіть 10-відсоткова ставка податку (мита) на легалізовані кошти може багатьом видаватися завеликою і блокувати формальний процес легалізації. Повне ж позбавлення необхідності сплачувати податки було б очевидним актом соціальної несправедливості стосовно тих, хто сплачує податки.
Для багатьох в Україні, де великий бізнес представлений особами, які обіймають важливі державні посади, легалізувати тіньові капітали та доходи означало б розписатися у тому, що вони є корупціонерами. Тому вони не зацікавлені в здійсненні такої легалізації (амністії).
Не можна відкидати і політичний аспект проблеми перегляду результатів приватизації і легалізації власності та капіталів. Дамоклів меч потенційного політично мотивованого перерозділу власності спричиняє суттєву нестабільність у суспільстві. Це перешкоджає поступальному соціально-економічному розвитку країни. Не маючи чітких гарантій власності у довгостроковому періоді, їх власники намагаються (і намагатимуться) отримувати короткострокові вигоди. А це зумовлює несплату податків (оскільки переваги законослухняної легальної поведінки виявляються лише у тривалій перспективі) і «висмоктування» ресурсів з підконтрольних підприємств. Усе це повною мірою стосується й інвестиційної діяльності: власники вкладають капітал переважно у короткострокові надефективні проекти, що неминуче стримує можливості реструктуризації підприємств і обмежує потенціал економічного зростання.
Небезпека гостроконфліктних форм перерозподілу власності стає тим серйознішою, чим більшою мірою великі фінансово-промислові групи, що отримали режим найбільшого сприяння, об’єднуючись із представниками вищого державного керівництва, блокують механізм природної ринкової конкуренції.
Зважаючи на наведені міркування, здійснення сьогодні широкомасштабної легалізації (амністії) тіньових капіталів і доходів видається хоча й необхідним, але досить проблематичним.
Українські капітали за кордоном здебільшого вже легалізовані у вигляді нерухомого і рухомого майна, внесків у капітал підприємств, акції та інші цінні папери: значну їх частину повернути неможливо чи майже неможливо. Крім того, власники капіталу мають у своєму розпорядженні численні механізми повернення схованих у тінь та вивезених за кордон капіталів і без проходження процедури формальної легалізації. Вони можуть активно використовувати такі механізми лише в разі впевненості в довгострокових сприятливих тенденціях розвитку політичної ситуації і підприємницького середовища в Україні.