Нескладно знайти десять відмінностей польської Найвищої ізби контролю (НІК) від українського аналога - Рахункової палати.
НІК має безпрецедентні повноваження, відмова від надання їй документів вважається злочином, як і будь-яке перешкоджання аудиту. Президент НІК абсолютно незалежний у своїх рішеннях, а зняти його з посади складніше, ніж президента Польщі. Так само незалежні й контролери - рядові співробітники НІК. Відомство на рік проводить понад три тисячі перевірок. Знаходячи корупцію, передає матеріали в прокуратуру, знаходячи недбалість, порушує питання про профпридатність чиновника, виявляючи прогалини в законодавстві, змінює закони, завжди через деякий час перевіряючи, як ретельно було виконано його рекомендації. Авторитет аналітиків та аудиторів НІК такий, що з 2014 р. саме вони здійснюють зовнішній аудит Ради Європи та регулярно залучаються в різні комісії Євросоюзу як експерти. Звичайно, послуги такого рівня коштують недешево, але витрачаючи щороку десятки мільйонів євро на утримання НІК, Польща заощаджує сотні мільйонів у результаті її роботи.
DT.UA поспілкувалося із Кшиштофом Квятковським, який останні чотири роки очолює НІК і відвідав Київ на запрошення Національної академії держуправління. Ми спробували дізнатися у польського експерта, що потрібно для того, аби створити подібну до НІК організацію, а заодно й прикинути, чи доросте вітчизняна Рахункова палата до такого рівня.
- Погодилися б ви нині, через чотири роки президентства, очолити Найвищу ізбу контролю?
- Наша організація наступає на багато мозолів. Ніхто не любить, коли до нього приходять додому та розповідають, як працювати. Тут можна було краще, тут - дешевше, а тут - ефективніше. Розповім вам корпоративний анекдот. Контролер НІК каже чиновнику: "Ми прийшли вам допомогти, пане чиновнику!". А чиновник відповідає: "Ми такі раді, пане контролер!". Скільки чоловік брешуть у цьому анекдоті? Обидва? Тільки один? Поки що брешуть обидва. А ми повинні намагатися, щоб обидві фрази з цього анекдоту звучали правдиво, і він перестав бути смішним.
З погляду обивателя, наша організація дуже важлива: якщо люди платять податки, то мають знати, на що витрачаються їхні гроші, чи використовуються вони ефективно та за призначенням. Важлива наша структура й для держави, тому що завдяки НІК видно, які відомства стараються, а які - ні. Які закони працюють добре, а які - ні. НІК дає змогу зробити державу максимально ефективною, забезпечити злагоджену роботу всіх її механізмів і заощаджувати гроші.
- Наприклад...
- В останні роки в Польщі було побудовано велику кількість доріг та автострад. Сотні тисяч українців знають це, тому що часто приїжджають до нас і напевно звертали увагу, що вздовж доріг Польщі величезна кількість акустичних екранів, причому навіть у тих місцях, де немає поселень. Картина дивна - дорога, уздовж дороги екран, а за екраном поле. Навіщо? Ми перейнялися цим питанням, і з'ясувалося, що законодавство передбачає будівництво акустичних екранів не тільки там, де є житлова забудова, а й там, де вона може бути. І лише після нашої перевірки всі звернули увагу на те, що це правило цілком позбавлене сенсу. Нікому навіть на думку не спадало, що це дурість. На цих територіях, можливо, ніколи нічого не побудують, адже всі прагнуть виїхати з сіл у міста. Ці екрани можуть ніколи не знадобитися. Проблему помічали й раніше, але політики та чиновники знаходили стандартну відповідь: усе зроблено за правилами, за законом. У цьому разі навіть корупції ми не знайшли, усе відбувалося відповідно до закону про публічні закупівлі, вибирався переможець за найменшою вартістю, не причепитися. Але дурості самого закону це не скасовувало. Навіть дурість держави часто коштує великих грошей. Після нашої перевірки закон було змінено, і щорічна економія становила 200 млн євро, адже платити доводилося не тільки за установку цих екранів, а й за їхнє утримання.
- Ми знаємо, що НІК сама складає свій бюджет. У яку суму обходиться Польщі утримання вашої структури, і скільки заощаджує Польща завдяки вам?
- У нас дуже цікава статистика: Польща витрачає близько 70 млн євро на рік на утримання НІК, натомість заощаджує в рази більше. НІК щорічно надає парламенту рапорт про виконану роботу, в останні роки суми зекономлених для держави коштів у п'ять-шість разів перевищують витрати на наше утримання.
- Незалежність - основа роботи подібної організації. Хто може впливати на вашу роботу?
- Працювати було б неможливо, якби хтось міг на нас впливати. Наша організація зобов'язана бути настільки сильною, щоб ставити інтереси держави вище за інтереси олігархів або політиків. Наприклад, зовсім нещодавно виникла підозра, що держава завищувала суми, які компенсувала власникам платних доріг за безплатний проїзд вантажівок. Суми компенсацій перевищували податкові внески, які дають перевізникам право безплатного проїзду платною дорогою. Розпочався спір між урядом і власником дороги - одним із найбільших польських підприємців. Ціна питання - близько 400 млн дол. Вони звернулися в НІК, і ми підтвердили, що виплати було завищено. Наш висновок підтвердила й спеціальна європейська комісія, зазначивши, що в цьому спорі ми не приймали чиєїсь сторони, а обстоювали виключно інтереси держави.
Також, приміром, НІК помітила, що в Польщі є порушення зі сплатою ПДВ. За останні два роки збори ПДВ істотно зросли, тому що уряд реалізував усі наші зауваження, перекрив схеми ухилення від сплати ПДВ і посилив адміністративну відповідальність за порушення. Ми забезпечили донарахування за цим податком на суму в 20 млрд злотих, це близько 5 млрд євро.
- Це великі гроші. Для того, щоб втручатися в такі схеми, необхідні авторитет та імунітет.
- Незалежність робить нас авторитетною структурою. Усі знають, якщо ми щось перевіряли та відобразили у своїх звітах, це відповідає дійсності. Як ми цього домоглися?
По-перше, президента НІК вибирають на шість років, і зняти його з посади практично неможливо. По-друге, ми фінансово незалежні, самі складаємо та затверджуємо свій бюджет, Міністерство фінансів не може нам диктувати умови, а уряд нами маніпулювати. По-третє, у контролерів є особливий імунітет, за великим рахунком, ніхто не може вплинути на їхні рішення. Вони можуть перевіряти спецслужби, прокуратуру, ніхто не має права їм відмовляти. Ненадання документів або часткове їхнє подання - серйозне порушення.
І ще одна дуже важлива деталь. У нас законом визначено, що абсолютно вся зібрана нами інформація є публічною, розміщується у відкритому доступі на нашому сайті та доступна кожному. Звичайно, парламент має відчувати, що все-таки якось керує процесами в НІК і що нас можна контролювати, нехай і частково. Ми перед ним раз на рік звітуємо про виконану роботу. І парламент може нас попросити щось проконтролювати, якусь норму закону або будь-який держорган, і цей контроль ми зобов'язані здійснити. Але парламент не може заборонити нам щось контролювати, тут ми незалежні.
- Яку кількість справ ви вибираєте самостійно?
- Приблизно чверть наших перевірок - це на прохання парламенту, а решта - власна ініціатива НІК.
- Як ви визначаєте пріоритетність? Що слід перевіряти в першу чергу?
- У нас є спеціальний аналітичний відділ, який аналізує держфінанси та визначає пріоритети. Як правило, йдеться або про сфери, в яких очевидна неефективність використання коштів, або про корупційні ризики. Крім того, ми розглядаємо й аналізуємо скарги звичайних людей і на них теж реагуємо. Якщо ми бачимо корупційну складову або нераціональне використання бюджетних коштів, це завжди пріоритет, і ми розпочинаємо перевірку.
Проте є аудити, які ми проводимо завжди, щороку, незалежно від інших пріоритетів, - це контроль виконання держбюджету центральними держорганами. Кожне міністерство, держпідприємство та відомство щорічно проходить нашу перевірку. Ми пишаємося результатами, отриманими за останні 20 років. У 1989 р. ВВП на душу населення в Польщі був набагато нижчим, ніж в Україні. Тепер ми щиро бажаємо Україні, щоб ви нас наздогнали за цим показником. Наша ефективність і стрімке економічне зростання були б неможливі без контролю НІК. Кожен наш держорган знає, що ми обов'язково перевіримо, наскільки раціонально він витрачав державні гроші, і попросимо звіт про кожну отриману з держбюджету копійку. І ця перевірка буде якісною, а висновки - аргументованими та публічними.
- Ви кажете про позитивну динаміку, проте порушення однаково щорічно фіксуєте?
- Звичайно. Завжди є якісь зауваження. Наприклад, перевірка минулого року показала крайню неефективність державного космічного агентства. За рік до цього ми знайшли порушення в роботі польського агентства з будівництва доріг і вимагали зняти з посад дирекцію агентства.
- Якими є наслідки для чиновників тих відомств, що ви перевіряєте?
- У всьому демократичному світі органи контролю не є органами влади та не видають остаточних рішень. Ми лише робимо експертні висновки та надаємо свої рекомендації. Але вони публічні. І якщо політики на них не реагують, то, з одного боку, громадськість та опоненти в них завжди можуть запитати, чому дане питання залишилося без уваги, а з іншого - ми можемо провести перевірку виконання наших рекомендацій і, знову ж публічно, заявити про те, що наші зауваження не враховані, а рекомендації не реалізовані. На перший погляд, цього недостатньо, але щороку реалізується понад три тисячі таких зауважень НІК. Понад те, якщо ми підозрюємо, що йдеться не тільки про неефективність, а про злочин, свідомі махінації або корупцію, ми обов'язково передаємо всі отримані нами результати в прокуратуру. Ми не виносимо підозр або обвинувачень, ми не слідство та не суд, але ми надаємо якісний аналіз ситуації правоохоронній системі.
- Ви відслідковуєте долю таких справ? Чи починає прокуратура слідство, яке рішення в результаті виносить суд?
- Якщо прокуратура з нами не погоджується або не хоче брати до уваги надану нами інформацію, то можемо поскаржитися на прокуратуру в суд. Що тут важливо - ми користуємося величезною довірою громадськості. Довіра до нас - результат нашої багаторічної якісної та незалежної роботи. І правоохоронні органи про це пам'ятають повсякчас. Треба сказати, що далеко не всі аналогічні нам структури в інших країнах публікують усі свої звіти, як правило, інформація надається тільки стороні, яку перевіряють, та іншим органам влади. Але наша публічність безпрецедентна, і за популярністю наш сайт може конкурувати зі ЗМІ.
- У яких сферах порушення фіксуються найчастіше?
- У сфері державних закупівель. Але в нас специфіка самих порушень відрізняється від української. У нас правила частіше порушують не замовники, а підрядники. В останні роки ми часто фіксуємо цінові змови учасників торгів та інші махінації на торгах. Друга за ризикованістю сфера - фіскальна. Як і весь світ, поляки шукають способи ухиляння від сплати податків. А ми шукаємо таких порушників.
- Як забезпечити незалежність і чесність рядових співробітників НІК?
- Це надзвичайно важливо, тому що саме грамотні та чесні рядові контролери роблять НІК такою сильною інституцією. І якщо ми хочемо залучати та утримувати таких фахівців, то маємо їм добре платити. Зарплати в НІК набагато вищі, ніж у держадміністрації, і вищі за середні в країні. Це свідоме рішення було прийнято 20 років тому, оскільки ми розуміли, що контролери НІК - це не звичайні чиновники, і дуже важливо, щоб вони не піддавалися на будь-які спокуси. Але водночас із цим їхня діяльність обмежена - вони не можуть мати власний бізнес або якісь відносини з підприємцями. Ми виключаємо в роботі контролерів конфлікт інтересів як такий.
- Хто може вплинути на контролерів, якщо, наприклад, вони припустяться помилки або не встоять перед спокусою? Ви, ми знаємо, не можете впливати на їхню роботу.
- Ті, кого перевіряє НІК, завжди можуть поскаржитися на контролера, не погодитися з його висновками, надати свої аргументи, виправдати свої рішення якимись власними міркуваннями. Подібні скарги розглядає незалежна комісія. Якщо скарга стосується проведення перевірки в центральних органах влади, то її виносять на колегію НІК, яку очолює голова, заступники голови та спеціально відібрані незалежні експерти. Колегія таємним голосуванням приймає рішення щодо спірних ситуацій. Але рішення колегії, на відміну від голосування, - публічні, як і всі аргументи за і проти. Винятком можуть бути питання, які стосуються оборони та державної таємниці, але це поодинокі випадки в практиці НІК. Я чотири роки керую НІК і не вагаючись підпишуся під кожним рішенням колегії, тому що вважаю їх абсолютно неупередженими та обґрунтованими. У суді оскаржити рішення НІК не можна. Ці питання розглядає лише спеціальна колегія.
- І багато незгодних?
- Небагато. Ми на рік проводимо близько трьох тисяч аудитів, скарг одержуємо з десяток. Наша організація має такий авторитет у суспільстві, що для того, щоб оскаржити наше рішення, треба бути дуже добре підготовленим.
Ми постійно проводимо курси підвищення кваліфікації для співробітників. Щороку наші контролери проходять перепідготовку та тренінги, беруть участь у семінарах. Багато з них мають наукові ступені з економіки та юриспруденції. У НІК накращі фахівці з контролю, це не заперечується. Але не найкращі фахівці в тих сферах, які ми контролюємо, і це теж не заперечується. Під час аудитів ми часто використовуємо запрошених експертів, радимося з ними та, звичайно, платимо їм за надані консультації.
- Яка доля чиновників, яких у результаті ревізії НІК запідозрили у корупції або нераціональному використанні держкоштів?
- Кілька десятків подібних справ за рік потрапляє в прокуратуру, частина з них закінчується обвинувальними вироками. Наприклад, минулого тижня ми виявили новий спосіб ухиляння від сплати ПДВ з допомогою ланцюжка підставних фірм і фіктивних угод про продаж нерухомості. Ми проінформували прокуратуру негайно, і трьох чоловік одразу ж заарештували. Інший приклад: кілька років тому перевірка показала, що в Жешуві приватизували поліграфічне підприємство за заниженою вартістю, і після нашого звіту двох осіб було засуджено за цю махінацію.
Документи, які ми готуємо, наш аналіз і звіти настільки якісні та аргументовані, що на їхній підставі можна відразу ж, не проводячи додаткового розслідування, висувати обвинувачення. Прокурори та судді завжди кажуть нам, що раді вести справи на підставі наших аудитів, тому що НІК одразу надає всі докази та аргументи, необхідні при підготовці обвинувачення. У прокуратурі навіть є група спеціальних координаторів, які займаються вивченням та опрацюванням виключно наших заяв. Це дуже кваліфіковані співробітники, адже ми повідомляємо не про крадіжки велосипедів, а про зловживання на величезні суми з бюджету. Крім того, оцінка діяльності чиновників - це завжди дуже делікатне питання.
- Чи часто ви передаєте в прокуратуру обвинувачення відносно вищих чиновників держави?
- В останні роки фігурантів рангу міністра в нас не було, але чиновники рангом нижче - голови департаментів і служб - часто згадуються в наших аудитах. Але це ще не означає, що ми підозрюємо чиновників у скоєнні злочину. Закон про акустичні екрани був недолугим, але ми не знайшли підтвердження того, що хтось із його авторів або місцевих чиновників був у змові з виробниками цих екранів та одержав неправомірну вигоду. Це була просто дурість. І часто, і це правда, після подібних аудитів ми відправляємо чиновників, у тому числі й вищих, наприклад міністрів, на спеціальну комісію, яка визначає їхню професійну придатність, уміння розпоряджатися публічними фінансами. Ця комісія може відсторонити людину від посади, заборонити роботу в держапараті на п'ять років, направити на підвищення кваліфікації та перепідготовку.
- Ви або ваші співробітники будь-коли відчували тиск із боку парламенту, уряду, бізнесменів?
- За чотири роки роботи з прямим тиском я не зіштовхувався жодного разу. Але я буваю в парламенті, зустрічаюся з урядовцями. Звичайно, я чую претензії, що ми перебільшуємо, чіпляємося, упереджені, що з нами не згодні. Я завжди відповідаю, якщо люди не згодні з НІК, вони можуть скаржитися, це їхнє право.
- Як складаються відносини НІК і силових відомств Польщі?
- Це складні аудити, не буду приховувати. Складні не стільки для нас, скільки для них. Після однієї з таких перевірок, у якій йшлося про доступ до білінгової інформації та прослуховування телефонів, ми дійшли висновку, що спецслужби Польщі, як і її суди, порушують законодавство та перевищують повноваження. Ми надали рекомендації й вимагали зміни законодавства. Минуло вже кілька років, але жодної з наших поправок досі не враховано. Це унікальний для нас випадок, але він добре показує, як складаються відносини НІК із силовими структурами. Якщо їм зручно порушувати закон, вони продовжать його порушувати навіть після нашого аудиту. Але ми не здаємося та готуємося до нового аудиту.
- А чи може міністерство або інше відомство звернутися в НІК самостійно?
- Дуже часто. Особливо після виборів. Польські політики нічим не відрізняються від політиків інших країн, і всі біди хочуть звалити на колишню владу. Як у нас жартують, у найгіршому становищі був перший польський король Мешко I, тому що йому не було на кого зіпхнути провину.
- Тобто все-таки вас можуть використати для тиску на політичних опонентів. Як часто ви відмовляєте в перевірці?
- Звичайно. За рік до нас надходить близько 8–10 тисяч скарг і звернень. Ми фізично не можемо провести таку кількість аудитів, хоча в нашому штаті понад півтори тисячі співробітників. Але що важливо, нас не можуть змусити когось контролювати, навіть через суд.
- Ваших повноважень достатньо для того, щоб диктувати правила місцевому самоврядуванню в Польщі?
- Ми дуже акуратно проводимо аудити на місцевому рівні та завжди стежимо за тим, щоб вони не збігалися з передвиборними кампаніями на місцях. У нас є таке неписане правило: ми не проводимо перевірок напередодні виборів. Але загальні підходи до перевірок не відрізняються. Навіть якщо ми не знаходимо порушень закону, але бачимо нераціональність, неефективність рішень місцевої влади, то обов'язково публікуємо підсумки аудиту, щоб люди на місцях бачили, якої якості владу вони обрали, і краще контролювали дії місцевих керівників. Ну а якщо бачимо злочин або злочинну недбалість, звертаємося в прокуратуру. Наприклад, два тижні тому ми направили в прокуратуру заяву проти президента одного з великих польських міст, тому що його бездіяльність відносно стягнення податкових боргів призвела до того, що строки стягнення заборгованості закінчилися. Звичайно, провина за це лежить на чиновниках рангом нижче, але відповідальність поніс президент міста, тому що він же є головою податкової служби міста.
З вітряками була дуже цікава історія. У якийсь момент вони розпочали дуже широко розповсюджуватися в Польщі, а люди почали скаржитися, що немає жодних правил їхнього встановлення. Це був контроль на місцевому рівні, у гмінах. І передусім ми перевірили місця встановлення вітряків, виявивши, що дуже часто, підозріло часто, їх установлювали на земельних ділянках представників місцевого самоврядування. А це великі гроші. За розміщення на ділянці вітряка хазяїн землі одержує 30–40 тис. євро на рік. І дивним чином виходило, що в кожній гміні вітер найкраще віяв на земельній ділянці війта, не інакше. Після нашого контролю закон було змінено, з'явилися чіткі правила розміщення вітряків.
- Чого більше в результатах НІК - законодавчих поправок чи справ, переданих у прокуратуру?
- Найголовніше, розслідування НІК, завдяки їхній публічності, дуже часто започатковують громадські дискусії на теми, про які раніше ніхто не замислювався. Наприклад, після аудиту встановлення вітряків люди почали перейматися запитаннями, а як впливає постійний шум від них на здоров'я? А чи не нашкодить окремим чутливим людям тінь від лопаті, яка з періодичністю в п'ять хвилин пробігає двором?
- По суті, ви знаходите уразливі місця держави та розповідаєте про них.
- Саме так. У Польщі не було правил установлення вітряків, тому що не було вітряків, але потім вітряки з'явилися, а правила їхнього встановлення написати забули. Ми вже кілька аудитів присвятили перевірці інформаційної безпеки та з'ясували, що державні бази інформації не захищено належним чином, сучасним викликам вони не можуть протистояти. Понад те, ми виявили сліди зовнішнього втручання в телекомунікаційні системи Польщі. Ми підняли суспільну дискусію про те, що в сучасному світі безпека інформаційних систем дуже важлива, а держава не приділяє цьому питанню належної уваги. Дуже часто саме аудити НІК є сигналом того, що в якійсь сфері з'являються проблеми, і вони посилюватимуться в майбутньому. Робота в НІК дає можливість бачити повну картину функціонування держави, з усіма успіхами та проблемами. На наших співробітників буквально полюють кадровики інших держвідомств і держпідприємств.
- Фахівці часто йдуть із НІК?
- Не назавжди. Часто йдуть на якийсь час, беруть неоплачувану відпустку, щоб попрацювати в інших сферах, але потім завжди повертаються. І ми вітаємо такий підхід, тому що повертаються вони до нас із новими знаннями та думками. Нині у нас 60 співробітників у таких відпустках. Пішли попрацювати міністрами, їхніми заступниками, головами департаментів у Держказначействі та іншими видними чиновниками. Ми - своєрідний кадровий резерв для Польщі. Дуже кваліфікований резерв.
- Не тільки для Польщі. НІК проводить тренінги для аналогічних відомств інших країн.
- Так, це частина нашої роботи. Ми ділимося досвідом, у нас є навчальні курси, так звані твінінги для країн, які ще не є членами ЄС, але потенційно хотіли б у нього вступити. Рішення про твінінг приймає спеціальна європейська комісія, ми не єдина країна, яка їх проводить, але ми їх робимо більше за всіх. Ми вже проводили твінінги для Грузії, Албанії, Азербайджану, Косово.
- Однак не для України.
- Україна хотіла б, але є одна проблема. Прохання про проведення твінінгу має підписати шеф українського органу контролю, тобто вашої Рахункової палати. Але у вас ніяк не знайдуть часу, щоб призначити нового керівника, а повноваження чинного давно закінчилися.