У ситуації неспроможності підрахунку голосів на парламентських виборах влада технічно за 10 хвилин виводить Верховну Раду з процедури прийняття нової Конституції України або її нової редакції, врегульовує порядок прийняття, скасування законів України без участі парламенту на всеукраїнському референдумі.
Так, 6 листопада наші законодавці несподівано повернулися до розгляду законопроекту «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. №6278 від 29.04.2010 р., внесений народним депутатом Д.Шпеновим) у редакції першого читання і за 10 хвилин прийняли його в цілому як закон. Відбулося це вже традиційно - без обговорення, без розгляду внесених народними депутатами та іншими суб’єктами законодавчої ініціативи 1026 поправок. Слід зазначити, що востаннє законопроект був розглянутий парламентом 10 червня 2010 року, після чого направлений на повторне друге читання, оскільки частина його норм не відповідає Конституції України. До моменту розгляду законопроекту парламентський комітет його не розглядав і не пропонував розглядати у повторному другому читанні.
Яка причина такого поспіху? Чому 264 народних депутати хутенько прийняли Закон «Про всеукраїнський референдум» (далі - Закон) у невідомо якій редакції, з неконституційними положеннями, вкрай низької законодавчої якості, із внутрішніми неузгодженостями? Чому перед його розглядом В.Литвин залишив зал засідань Верховної Ради і передав повноваження спікера А.Мартинюку? Чи не тому, що за результатами парламентських виборів президент Янукович не отримав конституційної більшості і тепер змушений шукати альтернативні варіанти подальшої узурпації влади та вибудовування тоталітарного режиму, для чого вже необхідно змінювати Конституцію України? І це настільки важливо для влади, що вона навіть не ризикнула залишити це питання на розгляд новообраному складу Верховної Ради.
З огляду на президентську ініціативу щодо конституційної реформи, вкрай цікавим видається врегулювання цим Законом порядку прийняття нової Конституції України (нової редакції) в позапарламентський спосіб, всупереч конституційному порядку зміни Конституції. Незважаючи на чинну Конституцію України, лише цим Законом встановлюється порядок схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, визнання таким, що втратив чинність, чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України. Після зміни Конституції у вересні 2010 року Конституційним судом України правознавці готові до «нових технологій» у сфері «конституціоналізму», але врегулювання порядку зміни Основного Закону звичайним Законом, з ігноруванням розділу XIII Конституції України, досі вважалося неможливим. Це справді неможливо уявити у правовій державі або в державі, яка рухається у бік демократії та побудови правової держави, але це, на жаль, стає реальністю нашого «державотворення» та псевдоконституціоналізму.
Відповідно до положень Закону, схвалювати нову редакцію Конституції України, вносити зміни до Конституції України, скасовувати, визнавати таким, що втратив чинність, або визнавати нечинним закон про внесення змін до Конституції України можна на всеукраїнському референдумі. Причому процедура зміни Конституції або нова, з погляду права, процедура скасування конституційних положень містить лише проведення всеукраїнського референдуму з народної ініціативи. Ігноруючи конституційні положення щодо порядку зміни Конституції, встановлений Законом порядок зміни Основного Закону держави не передбачає участі парламенту і Конституційного суду. В порядку зміни Конституції, встановленому Законом, з’являються зовсім інші владні суб’єкти, а саме - президент України та ЦВК. З’являється і декларативний суб’єкт конституційного права - Український народ, а політичні партії, всеукраїнські громадські організації не визнаються суб’єктами всеукраїнського референдуму.
Можливо, комусь може видатися, що це - нормальний крок у бік народовладдя. Якраз ні. Референдум як інструмент народовладдя відрізняється від референдуму як інструменту узурпації влади тоталітарними диктаторами двома питаннями: як і що виноситься на референдум та яка процедура проведення референдуму. Якби Закон передбачав порядок підготовки проекту Конституції незалежним компетентним органом, наприклад установчими зборами чи конституційною асамблеєю, а потім - затвердження її референдумом, це було б народовладдя. А коли проект Конституції з’явиться невідомо звідки, не буде попередньо схвалений компетентними органами чи установами і буде, за рішенням президента, винесений для остаточного затвердження на референдум, організований і проведений органами влади та місцевого самоврядування, - це яскравий приклад встановлення влади узурпатора-диктатора.
Розглянемо порядок зміни Конституції відповідно до Закону. Так, всеукраїнський референдум щодо прийняття нової Конституції України (нової редакції), внесення змін до Конституції України, скасування, втрати чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України проголошується президентом України за народною ініціативою.
Далі Закон розширює конституційні повноваження глави держави і наділяє президента України повноваженням здійснювати перевірку відповідності Конституції України, законам України питань, які пропонується винести на всеукраїнський референдум, зокрема за народною ініціативою. Нагадаємо, що, відповідно до пункту 31 частини 1 статті 106 Конституції України, повноваження глави держави вичерпно встановлюються Основним Законом. На цю обставину неодноразово звертав увагу Конституційний суд України. При цьому Закон не дає відповіді на запитання, як здійснюватиметься перевірка президентом конституційності та законності питань, котрі пропонується винести на всеукраїнський референдум. Закон не встановлює жодних критеріїв такої перевірки, з чого можна зробити висновок, що президент керуватиметься лише власним розсудом чи навіть власним політичним інтересом.
У разі ініціювання прийняття нової Конституції України (нової редакції) президент України, після отримання рішення Центральної виборчої комісії про загальні підсумки збору підписів громадян України під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму (а це не менше трьох мільйонів підписів громадян не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області), видає указ про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою із зазначенням дати його проведення та сформульованим проектом Конституції, що виноситься на всеукраїнський референдум. Зрозуміло, такий порядок прийняття нової Конституції України не передбачає обговорення, дискусій, доопрацювання проекту нової Конституції, тобто відкритого процесу досягнення суспільного консенсусу щодо укладення нового суспільного договору.
Хочеться відзначити вкрай стислі терміни, які встановлюються Законом для процесу реалізації народної ініціативи. Так, ЦВК у п’ятиденний строк після отримання документів проводить їх аналіз на відповідність вимогам законодавства і за результатами ухвалює постанову про реєстрацію ініціативної групи з проведення всеукраїнського референдуму або про відмову у реєстрації ініціативної групи з проведення всеукраїнського референдуму. При цьому не зрозуміло, як за такий період і на відповідність чОму саме ЦВК аналізуватиме текст проекту нової Конституції України або конституційних змін чи, наприклад, пропозицію скасувати чинну Конституцію України. Чи мають враховуватися ЦВК чинні конституційні положення (ст. 157), що Конституція не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України? Якщо - так, то ЦВК даються повноваження на 5 днів підмінити Конституційний суд і реалізувати його повноваження, встановлені ст. 159 Конституції України.
Привертає увагу недемократичний порядок формування персонального складу окружних та дільничних комісій референдуму. Нинішні парламентські вибори наочно продемонстрували важливість персонального складу окружних та дільничних комісій для встановлення достовірних результатів. Відповідно до Закону, склад окружної комісії формує ЦВК за поданням голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, голів обласних рад, Київського міського голови та голови Севастопольської міської ради. Склад дільничної комісії формується окружною комісією «за поданням виконавчих комітетів сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, а в разі відсутності таких органів - за пропозицією відповідно сільських, селищних, міських голів, голів районних у містах рад або посадових осіб, які відповідно до закону здійснюють їх повноваження». Порядок формування нового складу комісії референдуму (якщо виникне така потреба) Законом не встановлено взагалі. Натомість ЦВК наділяється правом самостійно встановити такий порядок, хоча це ключове питання має регламентуватися виключно законом. Отже, Закон не передбачає у процесі формування комісій референдуму участі політичних партій і навіть можливості для них мати власних офіційних спостерігачів. Як ми зазначали, згідно з цим Законом політичні партії взагалі не є суб’єктами процесу референдуму. Це не відповідає положенням статті 36 Конституції України, відповідно до якої політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян. Участь у процесі формування комісій беруть лише представники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що дає їм широкі можливості впливу на процес референдуму. Відповідно до визнаних демократичних стандартів, «політичні партії або прихильники та опоненти питання, винесеного на голосування, повинні бути на рівних умовах представлені у комісіях референдуму або повинні мати можливість спостерігати за діяльністю безстороннього органу» (Європейський кодекс належної практики щодо референдумів).
Не вдаючись у деталі, зазначимо, що передбачений Законом порядок здійснення агітації референдуму не відповідає визнаним демократичним стандартам, не гарантує право доступу до засобів масової інформації на рівних умовах усім зацікавленим групам. ЦВК наділяється повноваженнями проводити агітацію за питання референдуму за рахунок коштів Державного бюджету України, виділених на організацію та проведення всеукраїнського референдуму.
Нарешті, встановлення результатів референдуму. Так, нова редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, визнання таким, що втратив чинність, чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України буде прийнятим (затвердженим), якщо за це проголосує більше половини учасників референдуму, які взяли участь у голосуванні. Результати народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою є остаточними, не потребують затвердження або схвалення будь-якими органами державної влади і обов’язкові для виконання громадянами України, органами державної влади України, яких вони стосуються та до повноважень яких віднесені.
Далі Закон встановлює неконституційний порядок набрання чинності новою Конституцією (новою редакцією) та законами України. Так, нова Конституція України (нова редакція) набуває чинності з дня оголошення Центральною виборчою комісією результатів всеукраїнського референдуму про прийняття Конституції України (нової редакції) на всеукраїнському референдумі. Аналогічне положення встановлюється і для законів України, чим повністю ігноруються конституційні приписи статті 57 та частини 5 статті 94 Конституції України про заборону введення в дію неопублікованих або недоведених до відома населення законів.
Цікавий, з погляду права, встановлений Законом порядок автоматичного поновлення дії положень Конституції та законів України. Так, Закон встановлює, що «положення Конституції та законів України, які були змінені законом України, що втратив чинність або скасований… за рішенням, прийнятим на всеукраїнському референдумі, поновлюють свою дію з дня оголошення Центральною виборчою комісією відповідних результатів всеукраїнського референдуму». Мабуть, законодавець узяв до уваги практику Конституційного суду щодо автоматичного відновлення дії конституційних положень і вирішив наділити цим правом ще й ЦВК.
Викладене вище дає підстави стверджувати, що Закон закріплює таку систему проведення всеукраїнського референдуму, в якій органи державної влади зможуть безпосередньо впливати на його кінцевий результат практично на всіх етапах його проведення. Це відбувається через неконституційне та недемократичне визначення предмета референдуму, порядок реєстрації ініціативних груп, терміни збору підписів на підтримку референдуму за народною ініціативою, недемократичний порядок створення комісій референдуму, проведення агітації та врахування результатів народного волевиявлення. Загалом, встановлений Законом порядок проведення всеукраїнського референдуму не спрямований на отримання результату, який відбиватиме реальне волевиявлення Українського народу.
Отже, відповідно до встановленого цим Законом неконституційного порядку схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, визнання таким, що втратив чинність, чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України, президенту України за умови, що ЦВК до нього лояльна, дається можливість схвалити нову Конституцію Україну, змінити чинну Конституцію або взагалі скасувати Конституцію в України через проведення маніпулятивного референдуму.
Чи варто сподіватися, що президент України застосує до цього Закону право вето? Звісно, ми закликаємо його це зробити. Але, судячи з того, як і в який період ухвалювався зазначений Закон, мабуть, шансів на вето небагато.