Уже рік ми живемо з новою, четвертою за ліком Верховною Радою. Парламент відбиває реальний стан суспільства, концентруючи в собі основні конфлікти й суперечності його розвитку. Верховна Рада пройшла складний шлях еволюції, який, на жаль, не став сходженням до вершин демократії. Навпаки, демократичні здобутки початку 1990-х дедалі більше нівелюються, посилюються авторитарні тенденції.
Верховна Рада не змогла зайняти в політичній системі держави місце, яке займають парламенти в розвинених демократіях. Цьому перешкоджають чинники як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Їх аналізу, а також пошуку шляхів посилення суспільної ролі парламенту було присвячено аналітичну доповідь Центру Разумкова «Парламент в Україні: тенденції та проблеми становлення» («Національна безпека і оборона», №2, 2003) та «круглий стіл», організований Центром Разумкова й Фондом Конрада Аденауера.
У статті аналізуються найактуальніші проблеми: особливості організації системи влади в Україні й характер стосунків Верховної Ради та Президента. Не обділена увагою й проблема політичної реформи, що буде посильним внеском авторів у справу її «всенародного», а точніше — експертного обговорення.
Донизу східцями, що ведуть угору
Саме так можна охарактеризувати еволюцію парламенту за роки незалежності України. Про негативні тенденції, які призвели до цього, ми й поговоримо докладніше.
Перша. Конституційні повноваження й роль парламенту в державно-політичній системі неухильно зменшуються, що негативно позначається на рівні розвитку демократії в Україні.
На початку 1990-х років в Україні сформувалася система влади, яку можна назвати «всевладдям парламенту». В умовах проведення в країні демократичних перетворень частину нехарактерних для парламенту повноважень об’єктивно слід було взагалі скасувати (приміром, керівництво «вертикаллю рад») або передати іншим інститутам влади, приміром Президенту.
Проте цивілізованого перерозподілу повноважень не сталося. По суті, весь процес звівся до боротьби між парламентом і Президентом за владу, у якій ніхто не хотів поступатися (хоча «бракувало повноважень», як правило, Президентові). У боротьбі приймався Конституційний договір 1995 р., у боротьбі — Конституція 1996 р. Відтак разом із водою вихлюпнули й дитину: закладена в Конституції система організації влади виявилася розбалансованою, дуалістичною, політично безвідповідальною.
Президент України одержав надміру широкі владні повноваження. Через систему кадрових призначень глава держави контролює діяльність уряду й вертикаль органів виконавчої влади, не несучи політичної відповідальності за їхню діяльність. Фактично в Україні діють два уряди. Один — на вул. Банковій і справді «править», а другий — на вул. Грушевського й виконує вказівки першого.
А парламент у процесі владних пертурбацій дедалі більше втрачав. Механізми впливу Верховної Ради на формування уряду, за Конституцією 1996 р., істотно обмежено, а можливості здійснення її контрольних функцій значно звужено. Спеціально створені контрольні інститути парламенту — Уповноважений з прав людини й Рахункова палата — часто наштовхуються на нерозуміння, а то й на відверту протидію органів виконавчої влади.
Друга. Стосунки Верховної Ради та Президента України — неконструктивні. Глава держави одержує дедалі більше важелів впливу на парламент, намагаючись перетворити його на цілком підконтрольний орган.
Чому так відбувається? З одного боку, можна говорити про об’єктивні причини — недостатню правову врегульованість відносин між парламентом та Президентом, відсутність у країні стійких традицій парламентаризму й демократії.
Якщо ж говорити про суб’єктивний чинник, то головним тут було прагнення діючого Президента мати справу з «контрольованим» парламентом, який законодавчо оформляв би політичну волю глави держави. Це породжувало постійний конфлікт Л.Кучми з парламентом. Простеживши його історію, можна скласти цілий список засобів впливу глави держави на Верховну Раду, які дедалі більше набирають характеру, з одного боку, системного й комплексного, з другого — нелегітимного й «силового». Ці засоби зводяться переважно до таких.
(1) вплив на тип виборчої системи. Глава держави п’ять разів застосовував вето до Закону «Про вибори народних депутатів України», наполягаючи на збереженні мажоритарно-пропорційної системи. Головна мета цих дій — збереження важелів адміністративного впливу на процес виборів у мажоритарних округах, а також контролю над діями мажоритарників у майбутньому складі парламенту. Відомо, що більшість мажоритарників 2002 р. вступили у пропрезидентську фракцію «Єдина Україна»;
(2) вплив на процес парламентських виборів. Починаючи з 1998 р., ми були свідками застосування адміністративного ресурсу на парламентських виборах із метою забезпечення проходження в парламент пропрезидентських сил і недопущення в нього небажаних кандидатів чи опозиційних партій. Прогнози Центру Разумкова про ще масштабніше застосування адміністративного ресурсу на виборах 2002 р. цілком підтвердилися. Широко використовувалися методи силового тиску на кандидатів або окремі партії, а також методи клонування політичних сил. Пригадаймо хоча б «Народний рух України за єдність», КПРС (як альтернатива КПУ), спроби створення другого блоку з ім’ям Віктора Ющенка в назві тощо;
(3) вплив на процес обрання керівництва парламенту. Після виборів 2002 р. пропрезидентським силам шляхом тиску на депутатів (зокрема й з допомогою силових структур, проведення податкових перевірок підприємств, якими володіють окремі депутати) вдалося сформувати ситуативну більшість у 226 голосів, а з її допомогою — обрати керівництво парламенту, яке повністю складається з представників пропрезидентських фракцій.
Аналогічну спробу було предприйнято в грудні 2002 р., коли пропрезидентські сили ухвалили рішення про усунення від керівництва комітетами народних депутатів від опозиції. Лише після блокування роботи парламенту опозицією та напружених переговорів усе вдалося повернути «на круги своя»;
(4) вплив на внутрішню парламентську структуру. Відразу після парламентських виборів 2002 р. структура фракцій у принципі відповідала структурі партій (блоків), які подолали
4-відсотковий бар’єр. Проте під впливом, зокрема, й глави держави деякі фракції зникли з політичної карти Верховної Ради, зате з’явилися нові, створені на незрозумілій не лише виборцям, а й багатьом експертам основі. Такі зміни структури Парламенту ставлять під сумнів принцип політичної відповідальності влади. Приміром, провладний блок «За Єдину Україну!» обіцяв своїм виборцям створити 1,5 млн. робочих місць. Тепер, після ліквідації фракції цього блоку, постає закономірне запитання: хто відповідатиме за ці передвиборні зобов’язання?
Під впливом президентських структур формувалась і лояльна до Президента більшість. «ДТ» не раз писало про засоби примусу депутатів до вступу чи виходу з певних фракцій. Використовувалися методи як «пряника» (коли народним обранцям пропонували передати в управління пакети акцій держпідприємств, просто великі гроші), так і «батога» (використання компромату, можливостей силових структур, податкової адміністрації тощо);
(5) обмеження діяльності опозиції, зокрема й парламентської. Глава держави розглядає опозиційні сили не як політичних опонентів, а як політичних ворогів. Звідси — і засоби тиску на них відповідні. Права опозиції постійно порушуються, її акції блокуються, а провладні й лояльні до влади ЗМІ вдають, що цих акцій просто немає. Досить згадати, як під Києвом зупиняли автобуси з людьми, що їхали на мітинг опозиційних сил 16 вересня 2002 р., і як телебачення «висвітлювало» цю акцію;
(6) неадекватне висвітлення діяльності парламенту. Виконавча влада послідовно ігнорує вимоги чинного законодавства про відновлення прямих теле- й радіотрансляцій засідань Верховної Ради. При цьому пропрезидентські фракції та групи, що представляють потужні фінансово-політичні структури, користуються як державними, так і власними електронними ЗМІ. Опозиція ж не має доступу ні до тих, ні до інших.
У періоди «особливо неконструктивних» відносин парламенту з Президентом у пропрезидентських ЗМІ починають масово з’являтися публікації про те, що Верховна Рада недієздатна, депутати борються за владу або займаються реалізацією «шкурних» інтересів, а на проблеми громадян їм, за великим рахунком, начхати. Охочі переконатися можуть погортати підшивки газет за 1996—1997 рр. або 1999—2000 рр., пригадати «викривальні» програми В.Долганова. Як наслідок, у суспільстві вже є 16,2% громадян, упевнених, що парламент Україні не потрібен;
(7) вплив на законодавчу діяльність Верховної Ради, зокрема спрямований на обмеження можливостей парламентського контролю. Неодноразово глава держави, порушуючи Конституцію, не підписував у належний термін закони тоді, коли Верховна Рада долала накладене на них вето (пригадаймо бодай багатостраждальний Закон «Про Кабінет міністрів України»). Чинився вплив на позицію депутатів під час голосування, зокрема із залученням «силових» структур та контролюючих органів.
Заветовано Закон «Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради» і конституційні зміни, які розширюють контрольні функції Рахункової палати. Органам влади даються прямі вказівки не співробітничати зі спеціальними комісіями парламенту, а вимоги останніх ігноруються. До речі, минулого тижня глава держави втретє наклав вето на закон, що встановлює адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог народних депутатів, Уповноваженого з прав людини, Рахункової палати або надання їм неправдивої інформації;
(8) порушення порядку формування органів, що створюються з участю Верховної Ради, або призначення посадових осіб тоді, коли в цій процедурі передбачено участь парламенту. Пригадаймо ситуацію з Національною радою з питань телебачення й радіомовлення, коли близько року Президент не призначав свою частину ради й це призвело до паралічу її діяльності;
(9) прагнення оминути парламент і применшити його роль через спроби проведення сумнівних референдумів. Такий засіб тиску на Верховну Раду застосовувався в 1995, 1996, 2000 роках (спробу було реалізовано), коли громадянам пропонувалося визначитися з питань, незрозумілих навіть експертам.
«Приводним ременем», що забезпечує виконання вказаних «завдань», часто виявлялися адміністрація Президента України, центральні й місцеві органи виконавчої влади. Роль провідників інтересів глави держави, не продиктованих турботою про суспільне благо, нерідко доводилося відігравати й постійним представникам Президента в парламенті.
Проте, попри всі спроби перетворити парламент на контрольований орган і власні недоліки, Верховна Рада на сьогодні залишається «останнім бастіоном» демократії в Україні. Цей орган за своєю природою — характером обрання й діяльності, способом прийняття рішень (попри всі спроби контролювати ці процеси) — є все-таки найбільш прозорим і демократичним. Парламент — єдина трибуна, з якої опозиційні сили ще можуть озвучувати свою позицію і певною мірою впливати на державну політику. У Верховній Раді поступово формується «політичне ядро» парламентських партій — як провладних, так і опозиційних, що входили в парламенти попередніх скликань, а це сприяє стабільності Верховної Ради та спадкоємності її діяльності.
Для українського суспільства вкрай важливо, щоб Верховна Рада стала гарантом демократичності процесу виборів нового Президента, — оскільки від результатів цих виборів залежить: стане Україна на шлях повноцінного демократичного розвитку чи продовжить еволюцію в напрямку «адміністративної демократії».
Напевно, це розуміють і глава держави, і його найближче оточення, які недавно ініціювали свій план конституційних змін, що ще більше обмежують повноваження парламенту.
«Троянський кінь» Президента
5 березня 2003 р. Президент виніс на всенародне обговорення проект закону «Про внесення змін у Конституцію України». До речі, член конституційної комісії, створеної Президентом, народний депутат Р.Зварич на «круглому столі» заявив, що на засіданнях цієї комісії проект не обговорювався. Цілковитою несподіванкою став факт його внесення і для пропрезидентських фракцій. Так, член фракції НДП Л.Супрун заявила, що з фракцією з приводу конституційних новацій Президента ніхто не радився і фракція поки що не сформувала свого ставлення до цього проекту.
Аналіз проекту свідчить, що по суті його спрямовано на досягнення мети, протилежної декларованій главою держави. Тобто — на посилення повноважень аж ніяк не парламенту, а самого Президента.
Навіть дуже близькі до влади експерти (М.Погребінський та В.Малинкович) підготували власний законопроект змін до Конституції, який мало спільного має з офіційним проектом.
Відразу зробимо застереження. У президентському проекті є окремі положення, що формально відповідають моделі парламентсько-президентської республіки: вибори нижньої палати парламенту на пропорційній основі; призначення прем’єра й інших членів Кабінету міністрів (крім окремих винятків) і їх звільнення парламентом; припинення повноважень народного депутата, обраного за списком партії, у разі його виходу (виключення) з партійної фракції.
Проте в загальному контексті проекту ці пропозиції повністю нівелюються, що пов’язано передусім з обсягом повноважень Президента щодо призначення посадових осіб і запровадженням моделі двопалатного парламенту.
За Президентом залишається право призначати «силових» міністрів, керівників «силових» та контролюючих структур, місцевих державних адміністрацій. Останнє особливо важливо, оскільки обрання лояльних до глави держави депутатів верхньої палати і стане головним завданням місцевих державних адміністрацій під час виборів.
А права верхньої палати виписано так, що за місце в ній є сенс поборотися. Верхня палата одержує всі контрольні повноваження парламенту, повноваження щодо призначення всіх посадових осіб (крім членів уряду). До того ж вона матиме право вето на закони, ухвалені нижньою палатою. Проте верхня палата ні за що не відповідає, тож її не може розпустити Президент.
Нижня палата не має інших повноважень, крім ухвалення законів (і то за винятком найважливіших, які приймаються двома палатами спільно), формування частини уряду, затвердження загальнонаціональних програм і призначення виборів Президента. Нижню палату може розпустити Президент, якщо вона своєчасно не сформувала постійно діючу більшість, Кабінет міністрів або не ухвалила Державного бюджету.
У відносинах із Президентом нижня палата парламенту не матиме ніяких механізмів стримувань та противаг. Процедура імпічменту значно ускладниться, оскільки рішення про імпічмент прийматиметься двома третинами депутатів кожної з палат. Так і не передбачено механізму введення парламентом у дію законів, якщо Президент не підписує їх у визначений термін. Отже, у трикутнику «Президент — верхня палата парламенту — нижня палата парламенту» останній, по суті, відведено місце «невістки» з відомого народного прислів’я.
Якщо до цього додати ще й можливість ухвалення законів усеукраїнським референдумом, то без парламенту взагалі можна обійтися. Інші нововведення (зменшення кількості депутатів; нові терміни повноважень та виборів; підвищення пенсійного віку суддів Конституційного суду й відмова від обов’язкової процедури ротації його голови тощо) оцінені багатьма як погано завуальовані механізми продовження повноважень Президента.
На нашу думку, у такому вигляді президентський проект не має шансів на підтримку конституційною більшістю парламенту, тому винесення проекту на всенародне обговорення може означати спробу відкласти політичну реформу на невизначений термін.
Можливий інший варіант — «трансформація» процесу «всенародного обговорення», що, за даними з деяких регіонів, перетворився на процес «всенародного збирання протоколів зборів з обговорення», у референдум про внесення змін до Конституції.
Альтернативна безальтернативність
Проведенню політичної реформи на сьогодні альтернативи немає. Проте існують альтернативні бачення, якою має бути ця реформа. Свій варіант пропонуємо й ми. На нашу думку, політична й конституційна реформи повинні передбачати такі моменти.
Перший. Законодавче закріплення пропорційної системи виборів до парламенту з регіональними списками з преференціями. Це дозволить з’єднати принцип партійних виборів із можливістю обрання найпопулярніших у регіонах політиків, зміцнить вплив місцевих партійних структур. Передбачити в Конституції, що вихід народного депутата із фракції партії, за списком якої його було обрано, веде до припинення його повноважень.
Другий. Закріплення в Конституції права на формування Кабінету міністрів партіями, котрі одержали більшість на парламентських виборах. Уряд складає свої повноваження перед новообраним парламентом. Пріоритетне право на формування уряду має партія, котра здобула найбільшу кількість голосів на виборах за партійними списками; якщо вона виявиться неспроможною протягом 15 днів це зробити — таке право надається наступній за нею за кількістю голосів партії; якщо й ця спроба виявиться невдалою — Президент зобов’язаний призначити «технічний уряд», розпустити парламент і оголосити дострокові вибори.
Третій. Запровадження в Конституції поняття «конструктивного вотуму недовіри», коли відставка діючого уряду пов’язана з можливістю призначення парламентом нового прем’єра та складу Кабінету.
Четвертий. Закріплення в Конституції права парламенту простою більшістю голосів висловлювати недовіру всім посадовим особам, яких він призначає або на чиє призначення дає згоду, що веде до їх відставки.
П’ятий. Ухвалення законів «Про Кабінет міністрів України» і «Про Президента України», які передбачають порядок здійснення цими інститутами своїх владних повноважень, їхньої взаємодії з Верховної Радою.
Шостий. Спрощення конституційної процедури імпічменту Президента, тобто зменшення кількості депутатів, необхідної для усунення Президента з посади, до 300. Необхідно ухвалити Закон «Про порядок здійснення і процедуру імпічменту Президента України», в якому деталізувати конституційні норми й визначити необхідні процедури.
Сьомий. Зменшення кількості депутатів, необхідної для подолання президентського вето, до 250. У Конституції передбачити: якщо Президент у визначений термін не підписує закон, вето на який було подолано, то в десятиденний термін закон підписує й опубліковує голова Верховної Ради. До переліку підстав для початку процедури імпічменту Президента включити порушення главою держави норми про своєчасне підписання й опублікування законів, вето на які подолано.
Восьмий. Підвищення ефективності здійснення парламентського контролю. Для цього необхідно внести до Конституції зміни, які надають комітетам Верховної Ради право здійснювати контроль над виконанням центральними й місцевими органами виконавчої влади Конституції та законів у відповідних сферах. Має набрати чинності Закон «Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради».
Сьогодні є реальна можливість розпочати реалізацію пропозицій, які не потребують внесення змін до Конституції, зокрема ухвалення пропорційної системи виборів. За основу для здійснення конституційних змін можна взяти законопроект «Про внесення змін до Конституції України», запропонований народними депутатами А.Матвієнком, О.Морозом, П.Симоненком та ін., зосередивши зусилля на його вдосконаленні.
Вирішення таких масштабних завдань потребує зусиль і часу. Проте ще більшою мірою воно потребує політичної волі представлених у парламенті сил. Від проблем політичної реформи увагу основних політичних гравців, зокрема представників опозиції, може відвернути президентська кампанія 2004 р. Частина пропрезидентських сил може так «перейнятися» ідеями президентського проекту, що вдасться до блокування будь-яких альтернатив.
Якщо це станеться, сподівання на проведення політичної реформи виявляться марними ілюзіями. У такому разі громадянам доведеться задовольнятися спогляданням псевдопарламенту в умовах псевдодемократії. Доти, доки ситуація не примусить громадян замислитися про непарламентські методи реалізації своїх прав.