Українські державні тендери завжди жили не в законодавчому полі, а скоріше в законодавчих джунглях. З усіма властивими атрибутами: жертвами й хижаками, непрохідними драговинами й стежками, якими за дещицю снували невтомні провідники.
Здавалося, що в серпні 2010-го після ухвалення нового закону про держзакупівлі нарешті показалися простори савани. Але, очевидно, місцевість, що добре прострілюється, виявилася не по нутру нині чинній владі, а тому голоблі повернули назад.
Те, що сталося в серпні 2010-го, віднині можна вважати маленьким дивом. Тоді, після інавгурації лідера, Партія регіонів відчувала потребу в піарі своєї реформаторської сутності перед Заходом. Крім того, нова влада не розуміла, як можна щось ділити з «громадськими організаціями» на кшталт Тендерної палати та її батьками-засновниками.
Завдяки цьому збігу обставин Україна торік і отримала закон про держзакупівлі, без якого жила кілька років.
Закон був хороший. Бодай тим, що він був законом, а не урядовою постановою, яка могла доповнюватися всілякими винятками, щойно в Тимошенко або Турчинова з’являлася потреба в неконкурентній закупівлі чогось. Наприклад автомобілів нібито медичного призначення.
Саме завдяки закону спливла на поверхню історія із закупівлями бурових установок відомством Юрія Бойка. При збереженні кабмінівського «ручника» журналісти ніколи б не довідалися ні про сам факт купівлі, ні назв «фірм-нібито-конкурентів», ні специфікації закуповуваного обладнання, що дало змогу обчислити 40-відсоткову маржу організаторів схеми.
Чи влаштовувала така ситуація правлячий режим? Особливо після того, як Європа закон похвалила, а Тендерна палата зникла як страшний сон. Аж ніяк.
Відразу після прийняття нових правил гри розгорнули кампанію з реформування щойно ухваленого закону. Мовляв, він незручний для великих державних підприємств, які змушені гаяти час на довгограючі процедури закупівель і тому програють конкуренцію приватному бізнесу.
Детективна історія з прийняттям змін тривала рік. І поки їх не підписав Віктор Янукович, а на сайті парламенту не з’явилася їхня остаточна версія, жоден експерт не міг з упевненістю стверджувати, що він знає головні фішки нових правил.
Другого жовтня новий закон де-юре запрацював. Але минали тижні, а зрозуміти, що змінилося, було, як і раніше, неможливо. І тільки через шість тижнів - це середній строк проведення однієї процедури відкритих торгів - стали видимі перші результати. Якщо двома словами, то ми знову в джунглях.
«Усі тварини рівні. Але деякі - рівніші»
Найбільша катастрофа сталася там, де її найбільш очікували, - в наглухо корумпованій процедурі закупівель «в одного учасника». Суть її в тому, що державний покупець сам визначає, в якої фірми він хоче купити щось, а потім купує за тією ціною, яку загне продавець. Приклад.
Ще за життя старої версії закону Чернігівський облцентр зайнятості вирішив, що йому потрібен новий офіс. І придбав його за 44 мільйони гривень у місцевої фірми. Ціна старого й доволі пошарпаного будинку - тисяча доларів за квадрат - виявилася більшою, ніж у місцевих новобудовах, і взагалі порівнянна з київською…
За старого закону такі приємні покупки вдавалися далеко не завжди. По-перше, був потужний обмежувач - Мінекономіки, яке видавало погодження на закупівлі «в одного». Зрозуміло, що часто потрібні папери видавалися тому, що клюєвці не могли ламати схеми рівних чиновників від бізнесу. Також клерки могли за якусь дещицю заплющувати очі на корупційну сутність тих чи інших закупівель. Але вони були природним обмежувачем для регіональної орди любителів корупції, в якої немає ні даху в Києві, ні бажання ділитися на низовому рівні. Тому закупівля «в одного» протягом останнього року була не найбільш затребуваною процедурою.
Нова версія закону докорінно змінила розклад. У міністерства Андрія Клюєва відібрали повноваження з погодження цього виду закупівель. Починаючи з другого жовтня, кожен держзамовник вільний сам вирішувати, яку процедуру торгів йому обрати.
Ми порівняли кількість закупівель «в одного учасника» у вкрай грошеємному розділі - «будівництво» - у чотирьох тендерно активних регіонах, пов’язаних темою Євро-2012: Донецькій, Харківській, Львівській областях і Києві. Результат дослідження публікацій у «Віснику державних закупівель» з 7 по 20 листопада (тобто під час чинності нового закону) такий. У Донеччині проведено 19 неконкурентних закупівель на загальну суму 205 млн. грн. При цьому відкритих торгів у будівельній сфері практично не залишилося. У Харківській - три закупівлі «в одного» на суму 4 млн. грн. У Львівській - три на 7 млн. грн., у Києві - п’ять на 38 млн. грн.
Звичайно, статистика може свідчити й про банальний збіг. Але так уже вийшло, що саме в Донецькій області після набрання чинності новою версією закону про держзакупівлі швидше за всіх зорієнтувалися в нових можливостях.
Чомусь здається, що невдовзі град «однозакупівельних» контрактів сипоне не тільки на будівництво. Тим більше що новий закон істотно розширив перелік приводів для застосування цієї процедури.
Деякі з них не викликають запитань. Поки що незвіданою на предмет корупції є норма про те, що закупівлю «в одного» можна використовувати у разі банкрутства за узгодженням із кредиторами. З погляду здорового глузду, можна зрозуміти й додаткову закупівлю в одного й того самого учасника з метою уніфікації та сумісності з наявними товарами. Якщо вже одна фірма будує будинок, то додаткові роботи краще замовити в неї також. Хоча на цю тему є маса прикладів із душком.
Наприклад, багатьом відомо, що в Києві будують лінію швидкісного трамвая. І що слідчі виявили на цьому будівництві розкрадання 23 мільйонів гривень - як із боку тих, хто проводив тендер, так і з боку тих, хто його виграв. Причому для деяких фігурантів історії справа дійшла навіть до СІЗО. Але мало хто знає, що вже після переможних реляцій про викриття корупціонерів «Київпастранс», який проводив перший тендер, вибрав той самий трест «Київміськбуд-2» за тією ж самою процедурою підрядником на виконання додаткових робіт на суму 48 млн. грн. Ось така вона - правда життя…
Мало того. Якщо раніше «закупівлю в одного» можна було проводити «для оперативної негайної ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру» і тому подібних речей, то тепер нову версію закону прикрасила приголомшливо елегантна фраза. Звучить вона так: «Виникнення особливих економічних і соціальних обставин».
Нинішні трактування особливих економічних і соціальних обставин піднялися до рівня епістолярного мистецтва.
Наприклад, Керченська міськрада ще в 2009 році затурбувалася створенням нового цвинтаря. Місцеві клерки аж два роки оформляли дозволи/узгодження та проводили археологічні дослідження. А тим часом на діючих цвинтарях закінчилися місця для нових могил. Звідси - особливі соціальні обставини ціною 12 млн. грн.
Або новація від головного управління ЖКГ Харківської облдержадміністрації. Там дуже хотіли відремонтувати установку очищення води для школи №62 у районі «П’ятихаток». І зрозуміли, що на відкритих торгах вибиратимуть підрядника 9-10 тижнів. А якщо закуповуватимуть «в одного», часу витратять удвічі менше. Звідси особливі економічні обставини ціною 3 млн. грн.
Сплавом вищеописаних випадків є сумний приклад із київським медуніверситетом ім. О.Богомольця. Там ще в травні вибрали фірму «Рембудфасад» для ремонту однієї аудиторії за ціною 3,7 млн. грн. Однак директор компанії загинув. Цієї «обставини» вистачило, щоб університет вибрав підрядником уже іншу фірму, віддавши їй неосвоєних 2 млн. грн. Тобто уніфікація інколи буває не дуже потрібна. Головне, що є нагальна потреба продовжувати навчальний процес. Навіть коли ремонт однієї аудиторії й коштує що хороший особняк під Києвом.
Ще одна важлива новела, яка дозволяє держзамовникам почуватися ще привільніше, - це зникнення норми закону, котра вимагала хоч так-сяк обґрунтовувати вибір структури, якій хочеться заплатити гроші. У багатьох після цього «відразу карта й пішла».
Наприклад, Донецька міськрада вирішила відремонтувати сквер поблизу обладміністрації, західну набережну Кальміуса та парк Щербакова. Нічого серйозного - клумби, пішохідні доріжки, світильники, крамнички. Здавалося б, у Донецьку знайдеться маса бажаючих поборотися за такий ласий підряд. Однак мерія все закупила «в одного учасника», щоб тільки без варіантів перемогла «БК «Інтербуд». Ця фірма прикметна лише одним - створена 30 вересня, тобто за кілька днів до тендера, проведеного за новими правилами. Має право. Адже це раніше треба було обґрунтовувати вибір довідками про кількість співробітників, унікальність її досвіду і т.ін. і т.п. А тепер просто - прийди й отримай 82 млн. грн.
400 місць, де можна освоїти вдалий тендер
У новому законі з’явилася ще одна унікальна можливість домовитися про «тендер на двох». Мабуть, красу новації фахівці оцінять уже найближчими місяцями. Маємо на увазі держзакупівлі через товарні біржі. Практика тут поки що незначна, але потенціал - величезний.
Спеціалісти Мінекономрозвитку, які виписували цю норму закону, закладали в неї такий смисл. Дозволити без зволікань закуповувати на біржі товари, які в цивілізованій Європі називають commodity. Тобто зерно, нафту і тому подібне, що великими партіями реально торгується на біржах і має свої поточні ціни. Адже за час тендерних процедур ціни, скажімо на бензин, запросто можуть змінитися. Для повноцінного функціонування цієї норми мала бути видана окрема постанова Кабінету міністрів із переліком таких біржових товарів. Однак в остаточній версії закону уряд уже ні до чого не зобов’язують, а біржова закупівля як легальний виняток залишилася. І це відкриває широкі горизонти. Адже коли не простежити за торгами всіх бірж та біржочок України, то будь-який торг може легко перетворитися на «закупівлю в одного». І стосуватися це буде зовсім не зерна-бензину.
Наприклад, на сайті «Вісника державних закупівель» майже місяць висіло рекламне оголошення про проведення семінару саме на тему правильного застосування закупівлі «в одного» у випадку з біржею. На семінар можна було потрапити за гроші чи безплатно, пред’явивши передплату на журнал «Редукцион». Річ у тому, що семінар проводила харківська «Універсальна міжрегіональна біржа» під егідою Геннадія Островерха, одного з керівників того ж таки «Редукциона». У свою чергу, головного редактора «Редукциона» Владислава Зубара ще рік тому було призначено заступником директора департаменту держзакупівель у Міністерстві економіки.
Що державний «Вісник державних закупівель» був використаний як рекламний майданчик для приватної біржі, не так і важливо. Істотніше інше. За словами джерела DT.UA, саме в Харкові відбулася перша закупівля «в одного» під приводом біржі. І саме ця закупівля показала, чим загрожує зазначений виняток у законі. Клерки Кернеса вирішили купити на біржі… дитячі гральні майданчики (публікація у «Віснику…» очікується днями).
Отож, слід гадати, незабаром керівники українських бірж непогано піднімуться «на темі». Тим більше що багато їм і не треба: абсолютна більшість цих структур із 90-х років - просто печатки у сейфах підприємливих бізнесменів….
Пов’язка на око государеве
Така велика кількість нових можливостей для бізнесменів не могла не привести у стан збудження держконтролерів. Поки що вони обіцяють покласти край усім порушенням. Але є нюанси…
По суті, єдиним каральним органом для тих, хто проводить торги, є Держфінінспекція (раніше - ГоловКРУ).
Автору статті вдалося побувати на круглому столі, де під егідою видавців «Вісника державних закупівель» обговорювалися проблеми нового закону. Представниця Держфінінспекції, що виступила там, у дохідливій формі пояснила, в яких нових випадках організаторам тендерів слід турбуватися.
Обіцяно, що закупівля «в одного учасника» у зв’язку з її демократизацією стане об’єктом більш пильної уваги ревізорів. І вони акцентують свою увагу на кожному з семи видів приводів до застосування цієї процедури.
Якщо взяти пункт про «авторське право» - перевірятимуть наявність свідоцтв. Хоча суворість у цій темі досить напускна. Фонди соцстрахування це ніколи не зупиняло. Останніми роками там сотні мільйонів пройшли за цим пунктом, а авторські права оформлялися буквально за день до тендера.
Якщо «відсутність конкуренції» - то перевірятимуть на предмет субпідрядників. Якщо в генпідрядника такі знайдуться, то це буде ознакою наявності конкуренції, отже, і можливістю для проведення відкритих торгів. Хоча й тут будуть свої винятки.
Наприклад, місяць тому міністерство ЖКГ проводило у Києві конференцію європейських міністрів, профільних колег Анатолія Близнюка. На організацію заходу виділили 5 млн. грн., які, за закупівлею «в одного», віддали державному «Українському дому». Але той після свого обрання раптом відмовився від контракту з МінЖКГ. Міністерство, опинившись у цейтноті, відразу провело нову закупівлю «в одного», вибравши одержувачем п’яти мільйонів уже цілком приватну фірму «Конференс Хауз», яка раніше надавала послуги Донецькій обладміністрації, коли донецьким губернатором був Близнюк. Тобто можливість конкуренції з самого початку очевидна, але відкритих торгів не проводили, а даних ревізорів про перевірку чомусь немає.
Ще ДФІ обіцяє дивитися, а чи насправді була така нагальна потреба в закупівлі, якщо організатори тендера посилаються на «особливі економічні та соціальні обставини». Якщо це кінець року, то вас можуть зрозуміти. Адже неосвоєні бюджетні гроші під бій новорічних курантів офіційно згоряють. Однак усе-таки перевірять наявність незалежних експертиз, які обґрунтовують терміновість і необхідність. Хоча й тут можливі варіанти. Приклад.
Фінуправління Донецької облдержадміністрації вирішило завершити будівництво спального корпусу своєї бази відпочинку «Нова Ялта» (селище Ялта Донецької області). Заплативши за це 1,3 млн. грн. фірмі «Степ». Чому саме їй - залишилося невідомим. Оскільки в обґрунтуванні закупівлі клерки Донецької ОДА взагалі не згадали причин обрання цієї процедури. Скромно написали, що з приводу додаткової інформації потрібно телефонувати на номер 338-08-88 Гаршиній Людмилі Віталіївні. Відтворюємо ці контактні дані для ревізорів - раптом зацікавляться настільки явним порушенням закону. Раптом…
Якщо закупівля «в одного» проводиться через те, що на відкритих торгах не було достатньої кількості заявок (потрібно мінімум два учасники), то перевірятимуть, скільки заявок насправді надійшло. Якщо заявки подавали двоє учасників, але одного з них зняли з конкурсу навіть з дуже законних причин, то це буде приводом для великих проблем. Однак і тут є свої винятки.
Наприклад, харківська ТЕЦ-2 «Есхар» дуже хотіла купити BMW X5. Машина дорога, у результаті її купили за 800 тисяч гривень. В Україні повно автодилерів, тому дивно, що жоден з них не прийшов на двічі оголошені енергетиками відкриті торги. Ще більш дивно те, що коли ТЕЦ-2 вирішила купити «бумер» уже за закупівлею «в одного», то продавець одразу знайшовся. Причому в самому Харкові. Нагадаємо: Микола Азаров після хвилі публікацій у ЗМІ повідомив, що звільнив директора цього підприємства. Щоправда, не до кінця зрозуміло, як він це зробив через голову Юрія Бойка - прямого керівника держменеджера-невдахи.
Проте повернімося до ревізорів. Іще вони обіцяють дуже прискіпливо перевіряти закупівлі «в одного» додаткових товарів/робіт у попереднього постачальника. Але й тут різне може трапитися.
Наприклад, податковий університет в Ірпені обрано як одну з баз підготовки до Євро-2012. Спочатку реконструкція його спортивної бази оцінювалася в 90 мільйонів, але тільки цієї осені, коли до Євро залишилося менше ніж рік, там зрозуміли, що врахували не всі вимоги УЄФА, а тому потрібно ще закупити роботи на 180 мільйонів гривень. І злили їх дочірньому підприємству університету. Тобто у схемі - тільки ті учасники, які підконтрольні керівникові університету Петру Мельнику, народному депутату від Партії регіонів і просто товаришу Миколи Яновича.
Чи є сенс ревізорам Петра Андреєва цікавитися провалами пам’яті ціною в сотні мільйонів? Причин повно, а сенсу немає…
Що ж до «біржової» або «банкрутної» причини, то наразі ревізори й самі не надто в темі. Їхні спікери на круглому столі чесно призналася, що норми - нові, практики немає, тому самі ще консультуватимуться з Мінекономрозвитку, що робити із цим щастям. Тонкий момент. Практики ще немає, а ходоки від товарних бірж у Держфінінспекцію з приводу консультацій уже пішли. У цьому призналася сама доповідачка.
Чекаючи вибуху головної бомби
Розквіт найкорупційнішої процедури закупівель - «в одного» - лише квіточки порівняно з тим, що може початися, коли влада розбереться з головною бомбою в законі. Яку вона сама ж і заклала, але досі не знає, як її правильно підірвати.
Йдеться про уточнення переліку замовників, які зобов’язані проводити тендери за законом, а отже, публікувати дані про свої торги. Раніше це були всі держоргани та підприємства, в яких частка держави перевищувала 50%. Нині ж є важливе доповнення. Держпідприємство може не проводити тендерів згідно із законом, якщо воно не користується податковими і митними пільгами, а також не має бюджетної підтримки.
Потенційно ця норма загрожує повним крахом державного та громадського контролю за держзакупівлями. Адже саме через підприємства з часткою державної участі (вуглепром, «Нафтогаз») проходить більш як половина всього тендерного потоку державних коштів.
Якщо ця норма запрацює на повну силу, то будь-яка ТЕЦ, якій заманулося купити «бумер» за сто тисяч доларів, більше не морочитиметься такими неприємними процедурними моментами, як вимога публікувати інформацію, що спричиняє скандали, які щодня б’ють по рейтингу влади.
Поки що рятує тотальна некомпетентність чиновницького апарату. На згаданому вище круглому столі «Вісника» один з представників Мінекономрозвитку признався, що норма про пільгові підприємства «писалася на коліні в адміністрації президента». Крім того, вона викликала обурення Євросоюзу та Світового банку, які деяким членам оточення Януковича ще трохи потрібні.
Після набрання чинності новою версією закупівельного закону виявилося, що нормативна база, необхідна для набрання чинності нормою про «пільгові» держпідприємства, банально відсутня. І немає навіть сміливих тлумачів, які могли б точно сказати, чи є бюджетною підтримкою або пільгою, скажімо, ставка при експорті в розмірі нуль відсотків. Один з учасників круглого столу повідомив, що саме від відповіді на це запитання залежить, чи проводити його держпідприємству тендери за законом. Із цим запитанням він звернувся у Мінфін, ДПАУ, Митницю і Мінекономрозвитку. Точної відповіді не дав жоден орган!
Але колись відповідь таки визріє. І, здається, не одна. Адже жоден чиновник не відмовить собі в задоволенні уникнути пильної уваги громадськості.
Адже в новому законі вже без жодних подвійних тлумачень з-під закону вивели Аграрний фонд і Держрезерв, перельоти президента і прем’єра, послуги юркомпаній при представництві України за кордоном, товари з «військовою таємницею» та багато іншого…
Крім того, за останні кілька тижнів у Раді зареєстрували ще кілька законопроектів про збільшення цього «списку Шиндлера». Шанси у них цілком перспективні.
Тож після того як держава визначиться ще й із виведенням з-під контролю закупівель держпідприємств, винятків накопичиться стільки, що хоч скасовуй увесь закон.
І в цьому, до речі, є своя логіка. Адже в джунглях, приміром, є свій закон, усі його знають, за ним живуть. Хоча він ніде офіційно й не писаний.