17 листопада 2010 року під головуванням президента Віктора Януковича відбулося засідання Ради національної безпеки і оборони України, на якому було започатковано дискусію щодо основних безпекових ризиків та загроз, які стоять перед Україною у контексті підготовки нової Стратегії національної безпеки України. Цей важливий документ готує Національний інститут стратегічних досліджень. Очікується, що найближчим часом проект Стратегії буде винесено на громадські слухання, а остаточну її редакцію — опубліковано до кінця року. З огляду на важливість зазначеного документа, цією статтею ми б хотіли долучитися до процесу його обговорення.
Останній рік приніс значні зміни у зовнішню та внутрішню політику України. Закон «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» зняв з порядку денного безпекової політики інтеграцію в НАТО і встановив позаблоковий статус України. У зв’язку з цим команда президента Януковича взялася переглянути і привести у відповідність до цього закону всі наявні стратегічні документи у безпековій сфері. Чинна Стратегія національної безпеки України, затверджена указом президента Ющенка 12 лютого 2007 року, буде переглянута. На наш погляд, цей перегляд є хорошим приводом не просто відредагувати старий документ (додавши чи вилучивши відповідні слова), а й провести дискусію по суті Стратегії національної безпеки України. Якщо такої дискусії не відбудеться, нова Стратегія нічим не відрізнятиметься від попередньої, залишившись збірником нереалізованих фантазій нової влади.
Для чого потрібна Україні Стратегія національної безпеки?
Щоб нова Стратегія стала значущим, а не ще одним формальним політичним документом, слід дати відповідь на запитання: а для чого потрібна така Стратегія взагалі? Стратегія національної безпеки України — офіційний законодавчий акт, але водночас і насамперед — важливий елемент процесу стратегічного планування в уряді.
Для порівняння звернімося до сучасного розуміння стратегічного планування у бізнесі. Сучасне стратегічне планування для організації — це процес, який охоплює визначення її місії, цінностей, цілей діяльності та виділення ресурсів для реалізації таких цілей. Важливим етапом розробки стратегії організації є аналіз стану та тенденцій її довкілля (ринку). Загалом, стратегічний план дає відповідь на запитання: з якою метою створена й існує організація, яке її місце у довкіллі, які стратегічні компетенції та переваги має організація. Зазвичай стратегія для бізнесової організації розробляється на п’ять років, а стратегічні цілі мають бути максимально конкретними, реальними для досягнення й такими, які можна виміряти.
У міжнародній практиці державного управління стратегічне планування набуло поширення саме в царині національної безпеки, особливо у США. На нашу думку, так склалося тому, що національну безпеку, яку традиційно вважають станом відсутності загроз для держави-нації, супроводжує стан конкуренції між державами, конфліктів, можливих війн тощо. Класична реалістична школа у безпековій науці вважає, що основні безпекові загрози — воєнні і йдуть від інших держав. Тому стратегічне управління у безпековій сфері дає змогу правильно «позиціювати» державу й забезпечити їй найбільший успіх у світі в реалізації національних інтересів. Звісно, сучасне розуміння поняття національної безпеки — набагато ширше, безпекові загрози — не тільки воєнні, а багато в чому — глобальні і транснаціональні, а міжнародні відносини держав не можна сьогодні звести до анархічної конкуренції та конфліктності. Але в таких змінених умовах стратегічне планування безпекового сектору набуло ще більшого поширення у світі, зокрема останніми роками — в Європі. Стратегічні плани з національної безпеки виходять у Голландії у 2007 році, Великій Британії — у 2008 та 2010 роках, у Німеччині — 2008 року (документ підготовлений блоком ХДС-ХСС), у Росії 2009 року.
Україна не стоїть осторонь світових тенденцій: ще з 90-х років питання стратегічного планування поступово впроваджуються у державне управління. Проте для України до останнього часу процес стратегічного планування у безпековому секторі переважно зводився до стратегічного аналізу (в деяких підсистемах безпекового сектору, зокрема в Міністерстві оборони, стратегічне планування трохи більш розвинене, ніж у секторі національної безпеки взагалі). Розглянемо для прикладу чинну Стратегію національної безпеки України 2007 року. Незважаючи на позитивні моменти — опис бачення України як демократичної, правової європейської держави, яка «на початку XXI століття розвивається в існуючих кордонах на основі здійснення Українським народом свого невід’ємного права на самовизначення», аналіз пріоритетів, безпекових загроз та політичні рекомендації, стратегія не містить жодних часових вимірів її реалізації, не має реалістичного аналізу та принципів розподілу бюджетних ресурсів, механізмів реалізації стратегічних цілей. Тому вона є не політичним документом, а пам’ятником бюрократичній літературній творчості.
Стратегія національної безпеки нової президентської адміністрації, щоб вирізнитися на тлі своєї попередниці і не стати ще одним «модним» бюрократичним документом, має передусім вирішити два ключових питання: 1) правдиво проаналізувати ситуацію безпекового довкілля, включно з аналізом глобальних тенденцій, ризиків та загроз, окресливши місце і роль України у сфері безпеки та 2) мати конкретні цілі, розподіл ресурсів і механізми виконання.
Зовнішній контекст
Упродовж кількох останніх років нагромадилася маса змін, спричинених регіональними та світовими безпековими тенденціями, які прямо впливають на ситуацію в Україні. Світовий і регіональний контексти для національної безпеки України змінюються сьогодні швидше, ніж будь-коли (до речі, саме глобальні зміни безпекової ситуації та зростання непередбачуваності й невизначеності сприяли підвищенню інтересу до процесів стратегічного планування в Європі). І хоч би скільки ми повторювали, що більшість глобальних загроз для України — екзотичні й неактуальні, поступово це перестає бути правдою.
Найгострішим викликом для безпеки України сьогодні є впливи світових фінансово-економічних криз. 2009 року ВВП України скоротився на 15%, за обсягом промислового виробництва країна відкотилася на рівень 2003 року. Ця криза показала, що нинішня сировинна експортно-орієнтована модель української економіки — надзвичайно вразлива до зовнішнього попиту. Іноземні фінансові потоки в Україну миттєво змінили напрямок, щойно проблеми на світових фінансових ринках стали набирати загрозливих масштабів. У результаті українська валюта девальвувала на 60%, а компанії та громадяни виявилися неспроможними сплачувати за кредитами в доларах, знецінилися заощадження громадян у гривнях, українська банківська система опинилася на межі краху.
У найближчому майбутньому криза в українській економіці може розвинутися й за іншим сценарієм. Значними негативними наслідками Україні загрожують можливі «валютні війни» найбільших світових економік, якщо вони вдаватимуться до стримування зростання обмінного курсу та девальвування своїх валют для створення сприятливої ситуації для власного експорту. Для України це означатиме зменшення реальних доходів компаній та держави від експорту і приплив «гарячих грошей», які призведуть до надмірної переоцінки гривні. Така ситуація може знову вдарити по українському експорту і знизити конкурентоспроможність української економіки.
Ще одна надзвичайно актуальна для України глобальна тенденція — виснаження традиційних енергетичних ресурсів, посилення конкуренції за доступ до них та контроль над маршрутами їх транспортування. Насамперед зростає конкуренція за енергетичні ресурси Казахстану, Туркменистану, Азербайджану та Ірану, оскільки вони географічно наближені до основних споживачів — Китаю, Індії, ЄС.
Для України на цій ділянці серйозний виклик містить реалізація Росією масштабних інфраструктурних проектів у сфері транспортування вуглеводневих енергоресурсів. Здійснення проекту «Південний потік» можна вважати безпековою загрозою для України не лише через фінансові збитки, а й через втрату стратегічної ролі країни — транзитера енергоресурсів.
Україна сьогодні виробляє лише близько 25% нафти та природного газу, які споживає національна економіка; існує надмірна залежність від імпорту енергетичних ресурсів з одного джерела.
Тому для України надзвичайно багато важить реалізація комплексної енергетичної реформи, яка б передбачала передусім програми енергозаощадження, диверсифікації джерел постачання енергоресурсів, розширення використання нових джерел енергії та захист наявних.
Ще одна регіональна тенденція, котра має надзвичайну вагу для нашої країни, — демографічна криза. Україна, як і інші країни Європи, демонструє стійку тенденцію до зменшення частки працездатного населення, яка для України поєднується з процесом зменшення чисельності населення. З 2001 року по 2010 рік чисельність населення України зменшилася на 5%. За офіційними статистичними даними, частка працездатного населення України становить сьогодні близько 60% від загальної кількості населення, а міжнародні безпекові дослідження прогнозують прискорене зменшення кількості населення України у віці до 30 років із сьогоднішнього рівня — 30% у складі всього населення — до приблизно 10% у 2025 році.
Цей виклик уже набрав невідворотного характеру, хоч би як ми ховалися від нього під гаслами політики збільшення народжуваності. Найближчим часом демографічні зміни стануть джерелом економічних викликів для нашої безпеки у таких питаннях як зайнятість та пенсійне забезпечення, а також соціальних викликів, оскільки вони неминуче ведуть до збільшення чисельності іноземних мігрантів, змін в етнічному, мовному, релігійному складі населення.
Ще одна глобальна проблема, від якої нам уже несила ховатися, — кліматичні зміни. Хоч атмосферні викиди діоксиду вуглецю та інших шкідливих газів для України нижчі рівня 1990 року, наша країна, за даними деяких незалежних досліджень, посідає двадцять перше місце серед країн—забруднювачів атмосфери, причому основна причина викидів парникових газів — надзвичайно високий рівень енергоємності української економіки. У нас, фактично, немає національної стратегії зменшення атмосферних викидів шкідливих газів. Хоча ця проблема тісно пов’язана з енергетичними викликами: за даними Національного екологічного центру України, витрати на втілення програми з енергозбереження до 2030 року коштуватимуть нашій державі 20 мільярдів доларів США, але матимуть у декілька разів більший ефект у енергозабезпеченні і будуть удвічі нижчими, порівняно з витратами на розвиток «вугільної» енергетики.
Кліматична проблема має для України й інший вимір — збільшення кількості стихійних лих, які носять уже відверто сезонний характер і завдають значних збитків економіці деяких регіонів.
Чим далі тим більше українське суспільство стає інформаційним та інтегрованим у світовий інформаційних простір. Це глобальна тенденція. Уже сьогодні стратегія національної безпеки Великобританії розглядає «кібербезпеку» як царину особливої уваги, з погляду можливих ризиків «кібератак» на важливі для держави інформаційні системи.
Хоч за темпами розвитку сфери високих технологій Україна значно відстає від провідних країн, для розробки Стратегії національної безпеки України необхідно проаналізувати сучасні тенденції та загрози у сфері інформаційної безпеки, що стосуються державних систем телекомунікацій, серверів, інтернет-комунікацій, баз даних та таких важливих галузей, як фінансовий ринок (біржі, банки), транспорт, зокрема системи контролю повітряного руху.
Розвиток високих технологій впливає і на традиційні сфери воєнної безпеки. Одна з актуальних тенденцій — удосконалення та розповсюдження зброї масового знищення, передусім ядерної, біологічної та хімічної зброї. З огляду на це зростають загрози міжнародного тероризму і появи нових видів воєнних конфліктів.
Хоча для держави України сьогодні немає джерел загрози міжнародного тероризму, наші громадяни вже тепер є об’єктами терористичних загроз за кордоном (згадаймо, наприклад, випадки морського піратства в Аденській затоці). Навіть прийняття фінальної частини чемпіонату Європи з футболу 2012 року містить ризики більшої відкритості нашої країни до впливу загроз міжнародного тероризму. Наша держава сьогодні бере активну участь у міжнародних зусиллях, спрямованих на нерозповсюдження зброї масового знищення, та контртерористичних програмах, співпрацюючи з НАТО, Росією і країнами СНД, ООН, ЄС. Але на даний час ми не маємо власного стратегічного бачення та плану дій на наступні три-п’ять років у контексті цих загрозливих глобальних викликів.
Окремо слід сказати про глобальну тенденцію зростання активності та експансіонізму регіональних центрів сили в умовах багатополярного світу. Для України, в умовах сусідства з Росією й Туреччиною, ця тенденція несе в собі безпекові виклики передусім геоекономічного характеру. Протягом останнього року певні кроки у двосторонній політиці зняли напругу у відносинах між Україною та Росією. Однак, незважаючи на окремі позитивні тенденції, такі як зростання зовнішньоторговельного обороту, досягнення домовленості з транзиту нафти і розвиток співпраці в атомній енергетиці та авіабудуванні, вже тепер можна констатувати наявність тиску з боку Росії в питаннях економічної інтеграції; тактика російської сторони полягає в тому, аби здобувати контроль у ряді важливих секторів. Нова безпекова стратегія України повинна чітко відповісти, яким є арсенал наших політичних та економічних засобів у діалозі з Росією і якими будуть наші кроки у разі раптового охолодження політичних відносин.
Неефективна держава
Хоча межа між внутрішніми та зовнішніми загрозами — розмита й хитка, гірка правда полягає в тому, що для громадян України велика частина з наведеного вище переліку потенційних загроз відступає на другий план. Найбільші й найочевидніші загрози для їхньої безпеки йдуть не ззовні, а зсередини країни. І пов’язані вони є з неефективністю держави: з корумпованістю чиновників та правоохоронців, неефективністю судів; непередбачуваністю економічної ситуації, недоступністю ефективної медичної допомоги, освіти.
Цей вимір проблеми у безпекових дискусіях традиційно применшується. Але правда полягає в тому, що неефективність системи державного управління та нереформованість окремих його сфер стають чи не найбільшим джерелом загроз для безпеки громадян України, випереджаючи описані вище зовнішні чинники, разом узяті.
Україна переживає потрійний виклик: для неї дедалі актуальнішими стають глобальні та регіональні загрози, про які раніше ми лише теоретизували; водночас залишаються вельми актуальними проблеми корупції, недовіри до правоохоронних органів, заполітизованої судової системи, що породжує відчуття небезпеки у громадян та українського бізнесу; тим часом вона не має ефективного державного апарату, аби виправити цю ситуацію.
Тому питання ефективності та спроможності державного управління, яке зазвичай є далеким від безпекових дискусій у розвинених країнах, має стати ключовим у процесі обговоренні змісту майбутньої Стратегії національної безпеки. Рецепт ефективності стратегії національної безпеки та відповіді на зовнішні і внутрішні безпекові ризики полягає у проведенні системних внутрішніх реформ, які мають бути спрямованими на створення гнучкої, дієздатної й демократичної системи державного управління.
Ця теза може звучати нецікаво і банально: значно цікавіше обговорювати стратегії утвердження України як ключової регіональної сили, тактику протистояння в інформаційних війнах або економічної експансії у високотехнологічних галузях. Однак якщо державна машина — неефективна, не здатна проводити системні зміни і їй не довіряють громадяни, — ці розмови залишатимуться порожніми й нікчемними. Написана на високому експертному рівні, Стратегія національної безпеки України не зможе бути реалізованою в нинішніх умовах.
Для ефективного здійснення будь-якої політики, зокрема політики безпеки, необхідні відповідні інструменти. Важливе значення має професійний корпус державних службовців та ефективно організована система управління ними. Украй нагальна потреба проведення загальної адміністративної реформи в Україні. До того ж великі проблеми криються в нерівномірній реформованості органів сектору безпеки, системній корупції, яка спотворює мотивації чиновників всередині системи державного управління, значно знижує ефективність та збільшує затратність діяльності органів влади.
Доки насущні зміні не будуть реалізовані, а адміністративна реформа, боротьба з корупцією та продовження політичної реформи існуватимуть лише на папері, — ми залишатимемося слабким і малопередбачуваним суб’єктом зовнішньої та безпекової політики. Без ефективної державної машини та функціонуючої демократії нам не впоратися з регіональними і глобальними безпековими викликами в руслі наших власних національних інтересів. Тому, попри наявність амбіційних стратегій і програм, ми просто вдовольняємося тим місцем у світі та регіоні, яке відводять нам наші зовнішні партнери.