Методика формування спроможних територіальних громад визначає норми, згідно з якими можливе утворення спроможної громади. Та якщо "спроможність" - термін переважно економічний, у самій методиці більше уваги присвячено географічним і, в найкращому разі, інфраструктурним засадам існування майбутньої ОТГ. Хоча, як показує це дослідження, громади в Україні створюються та функціонують і без дотримання вимог зазначеної методики.
Під час ініціювання формування нових об'єднаних територіальних громад завжди порушується питання їх спроможності. Українське законодавство визначає спроможність громади як "здатність самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці".
Поняття "спроможність" використовували від самого початку реформи децентралізації 2014 року в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Визначення терміна в ній не надавали, проте відштовхувалися від зворотного: причиною для реформи стала неспроможність громад здійснювати власні і делеговані повноваження у сферах надання публічних послуг.
Яким чином визначається спроможність громади?
Повноваження з визнання громад спроможними мають обласні державні адміністрації, Кабінет міністрів і власне громади, які добровільно вирішили об'єднатися. ОДА розробляє та ухвалює проєкт перспективного плану області, який пізніше затверджується Кабінетом міністрів. Громади можуть бути залученими до формування перспективного плану, паспортів спроможних громад, в їх компетенції вирішення питань добровільного об'єднання або добровільного приєднання до вже існуючої громади, а також створення органів місцевого самоврядування. Процес формування спроможних громад наведено у Методиці формування спроможних територіальних громад. І, здавалося б, це являє собою певний алгоритм: спочатку розробляється та ухвалюється проєкт перспективного плану, потім він затверджується Кабінетом міністрів, далі громади добровільно об'єднуються та створюють свої органи місцевого самоврядування.
Однак, як виявляється, непоодинокими є випадки створення громад поза перспективним планом. Наприклад, на Харківщині наприкінці 2019 року пройшли перші місцеві вибори до чотирьох громад, жодної з яких не існувало як окремих суб'єктів у перспективному плані області на момент оголошення виборів. За чотири дні до виборів три з них з'являються у плані, четвертої ж немає донині. Хоча саме на основі перспективного плану формують бюджет на наступний рік.
Нерозривність території як вимога спроможної територіальної громади
Важливим фактором при визначенні спроможності громади є окреслення зони доступності її потенційного адміністративного центру. Методика формування спроможних територіальних громад стверджує таке: відстань від потенційного центру до громади з населенням понад 10% від усього населення ОТГ має становити не більш як 20 км (або у разі невідкладних випадків час прибуття швидкої чи пожежної допомоги не повинен перевищувати 30 хвилин). Територія громади має бути нерозривною, створюватися в межах однієї області та одного району. Якщо створюється громада в рамках суміжних районів, то зміщуються і межі районів на користь того району, де розташований центр майбутньої ОТГ.
Щоправда, вимога до відстані від потенційного центру до віддалених населених пунктів не відповідає критеріям попередньої оцінки рівня спроможності територіальних громад. За шкалою, де 1,5 - це низький рівень спроможності, а 5 - високий рівень спроможності, більша площа, яку займатиме майбутня громада, має більше числове значення під час підрахунку. Тобто згідно з методикою для досягнення вищого рівня спроможності громада має бути більшою за 400 кв. км, але разом із тим нікуди не зникають вимоги до 20-кілометрової зони доступності її центру.
У складі об'єднаної територіальної громади не може існувати інша територіальна громада, яка має свій орган місцевого самоврядування. Цей пункт, як доведено на практиці, можна трактувати як мінімум двома різними шляхами.
Перше трактування: ОТГ не може включати до свого складу іншу громаду, яка має (і матиме після включення її до складу) свій орган місцевого самоврядування. Саме по собі таке трактування обмежується неможливістю одночасного існування двох влад одного рівня на одній території.
Друге трактування може полягати у неможливості "оточення" однією громадою іншої. Тоді частина вже створених ОТГ грубо порушують норми законодавства. Подібний кейс подвійного трактування існував перед виборами до Сухополов'янської ОТГ на Чернігівщині, хоча новостворена громада оточила місто Прилуки не з усіх боків. Але, вочевидь, заборона "взяття в облогу" однією громадою іншої могла б поширюватися на подібні кейси лише у разі юридичного закріплення самоврядної громади у складі іншої.
Якщо оминути друге трактування цієї норми, розташування однієї громади всередині іншої, по суті, може порушувати норму нерозривності територій громад. Щоправда, можливо це лише за умови, якщо внутрішня громада є об'єднаною або планує об'єднуватися з іншими громадами за межами тієї, що "оточила" її.
На рисунках 1 і 2 ми бачимо, що умови формування спроможної ОТГ часто порушуються на практиці. І це недивно, адже кількісні показники не пристосовано до реалій України. Громади в деяких західних областях не відповідають умовам лише через ускладнені гірськими масивами шляхи сполучення. Миколаївська та Дніпропетровська області є лідерами серед порушників через неякісні дороги, які унеможливлюють транспортні перевезення від центру ОТГ до віддалених селищ, менші за 30 хвилин. Населені пункти не розташовані щільно один до одного, отже, виникає потреба у формуванні спроможної громади на значних територіях, що ускладнює дотримання стандартів. Виходить, що з об'єктивних причин дотримуються засад формування громад лише найменші або інфраструктурно найрозвиненіші області.
Розривність території громади та оточення однієї громади іншою, навпаки, полегшує співпрацю між ними в рамках дії відповідного закону. В цілому ж, як показало зіставлення даних, розірвана територія громади або оточення однієї громади іншою лише в поодиноких випадках корелює з порушенням норми про віддаленість населених пунктів від адміністративного центру понад 20 км. А отже, це не є сутнісною проблемою для створення ОТГ.
Про що нам каже досвід Польщі?
Польща зробила перші кроки децентралізації ще в 1990-х роках. Алгоритм створення гмін у Польщі (аналог наших об'єднаних територіальних громад) схожий на український: рада майбутньої гміни повинна подати запит міністру, відповідальному за державне управління; також проводяться консультації з місцевими жителями. Можливим є створення гмін у двох сусідніх воєводствах (на відміну від України, де об'єднання можливе лише в рамках однієї області) з єдиною умовою - зміна меж воєводств і повятов згідно із новими межами гмін.
Рада міністрів Польщі має більше важелів при створенні гміни, ніж виконавча гілка влади в Україні. З власної ініціативи Рада міністрів може утворити новий підрозділ місцевого самоврядування. Взагалі в Європі існує дуже мало прикладів об'єднання "знизу". Можливо, у цьому криється специфічна відмінність між контурами громад у Польщі, які є майже ідентичними від гміни до гміни, та контурами українських громад, що візуально схожі на новий вид застосування джеррімендерингу.
Також в законодавстві Польщі не стоїть гостро питання спроможності гмін. Більше уваги приділяється культурній та етнографічній одноманітності, аніж фінансовій ефективності.
Спроможність чи залежність?
Як ви вже здогадалися, сама Методика формування спроможних територіальних громад не має нічого спільного зі спроможністю громади у загальноприйнятому значенні. Досить дивно, що в документі, в якому, здавалося б, має йтися лише про економічні засади створення ОТГ, згадуються здебільшого географічні та, в найкращому разі, інфраструктурні особливості, яких повинна дотримуватися майбутня громада. Але, як ми з'ясували, багато громад існують і без дотримання цих вимог.
Єдині економічні фактори, які було покладено в основу критеріїв, - індекс податкоспроможності та частка місцевих податків і зборів у доходах бюджету громади - не адмініструються владою громади. Отже, громада не може цілеспрямовано впливати на зростання цих показників.
Головне запитання, яке має стояти перед створенням нової громади: чи може вона себе забезпечити на більш гідному рівні після об'єднання, ніж до нього?
Якщо відстань між центром і великою громадою у складі ОТГ перевищує 20 км, але ресурсів у неї достатньо, аби відкрити ще кілька станцій швидкої допомоги та пожежної безпеки у найвіддаленіших куточках, то яка різниця, яка між ними відстань? Якщо дітей дошкільного віку на території адміністративного центру ОТГ менше за 250, але коштів достатньо, аби утримувати школи та дитячі садочки в усіх населених пунктах громади, які цього потребують, то хіба має значення кількість дітей у центрі? Усі ці питання може вирішити лише досягнення фінансової спроможності. Такі умови можуть створюватися за рахунок нових каналів фінансування, серед яких, зокрема, підприємницька діяльність на території ОТГ.
Портал "Децентралізація" надає загальні відомості про показники виконання бюджетів ОТГ кожної області кілька разів на рік. Ми ж вирішили перевірити ефективність створених ОТГ, а саме - темпи зростання бюджетів тих ОТГ, які увійшли в першу хвилю реформи децентралізації. Будемо враховувати відомості виконання бюджету однакового місяця до створення ОТГ, за рік і станом на вересень 2019 року (див. рис. 3).
Як виявляється, за три роки існування в переважній більшості громад розмір дотацій лише збільшився, а доходи загального фонду ОТГ 14 із 23 областей значно зменшилися.
Лише громади Чернігівської, Дніпропетровської та Полтавської областей мають реверсну дотацію, яка спрямована у зворотному напрямку - від місцевого бюджету до державного. Найбільша складова дотацій у доходах ОТГ Івано-Франківської області - 46%. Такий високий рівень дотацій у більшості громад наштовхує на запитання: "Чи справді громади є спроможними або ж, радше, залежними від державних дотацій?".
Серед поданих громад першої хвилі також є порушники закладених у законодавстві норм: таких громад налічується 15,4%. Але немає жодної кореляції між рівнем дотаційності бюджетів громад і дотриманням правил формування спроможної об'єднаної територіальної громади. А отже, це ще раз доводить, що норми, закладені в методиці, можуть впливати на реальний потенціал громади лише незначним чином.
Стаття надана VoxUkraine