У першій частині інтерв'ю з міністром розвитку громад та територій ми говорили про виклики і проблеми децентралізації, другу — присвятили реформі містобудівної сфери, яку сьогодні на всіх рівнях презентує влада.
Чому українські міста забудовуються хаотично й неякісно, приносячи надприбутки забудовникам і маржу корумпованим чиновникам? Як так вийшло, що покупці стали тараном для узаконення будівництва об'єктів із порушеннями? До чого тут місцева влада, і чому без важелів контролю над її рішеннями на рівні рад (земля, ДПТ) будь-яка реформа будівельної сфери — блеф? Як державі утримати в розумних межах лібералізацію дозвільної системи? Чи врятують її від корупції повна діджиталізація та кримінальна відповідальність гравців ринку? Чим Державна інспекція архітектури та містобудування (ДІАМ) відрізнятиметься від Державної архітектурно-будівельної інспекції (ДАБІ)? І чому тільки вхід банків і страховиків на будівельний ринок може дати гарантії покупцям і стати маркером успіху реформи?
Про те, наскільки відверто міністр розвитку громад і територій розповів про якість основних антикорупційних кейсів реформи, ви дізнаєтеся з другої частини інтерв'ю з Олексієм Чернишовим.
Про декларування будівництва, перехід у цифру та кримінальну відповідальність фізичних осіб
— Олексію Михайловичу, Україна друге десятиліття поспіль активно реформує й дерегулює будівельну сферу. Але, судячи з вигляду наших міст, кількості корупційних скандалів на ринку, недобудов, інвесторів, які втратили заощадження, а також протестних акцій, — пазли якщо й складаються, то лише в монополістів-забудовників та їхніх покровителів у владі. Очікувано, що й ваша команда вирішила внести свою лепту в реформу. Готовий пакет законопроєктів, два останні, щодо реформи ДАБІ, зареєстровані в парламенті буквально тиждень тому. У чому полягає стратегія вашої команди, і чому ви такі впевнені, що цього разу все неодмінно запрацює?
— Система архітектурно-будівельного контролю давно потребувала тотальної реорганізації, і вона відбудеться. Нагадаю, Мінрегіон під моїм керівництвом узяв відповідальність за реформу в IV кварталі 2020 року. Робоча група, створена на платформі міністерства, до якої увійшли народні депутати профільного комітету ВР, представники Асоціації міст України, «Офісу простих рішень», Конфедерації будівельників України та великі забудовники, розробила концепцію законопроєкту реформи.
Я радий, що ключовий законопроєкт №5655 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності» був зареєстрований у парламенті 11 червня 2021 року й заручився підтримкою близько 150 народних депутатів.
Про що йдеться? З одного боку, очікується істотна лібералізація процесу дозволів та оформлення будівництва. З іншого — повний перехід у цифру в рамках взаємодії забудовника з дозвільними процесами. Йдеться про посилення відповідальності за підготовку проєктної документації та її експертизи. Буде розширено повноваження органів місцевого самоврядування в питанні контролю над процесом будівництва. Плюс — упроваджено адміністративну та кримінальну відповідальність — зокрема й фізичних осіб — за правопорушення в цій сфері. Законопроєкт стосовно цього теж готується.
— Щоб не потонути в законах та їхніх численних нормах, розділімо весь кейс реформи на блоки за інтересами. Забудовник (інвестує в громади), покупець (купує житло, інвестуючи в будівництво), місцева влада (дає дозволи) й держава (контролює дотримання правил гри). Вся історія на нашому ринку розгортається в цьому квадраті, де в кожного власний інтерес, мета, права та гарантії. Тож яку модель ви пропонуєте забудовникові?
— Певна річ, головне завдання держави — створювати можливості для залучення інвестицій, зокрема і в будівельну сферу. Бо за будівництвом підтягуються десятки інших галузей та робочі місця. Завдання-мінімум на сьогодні: подвоїти обсяг інвестицій.
Що при цьому турбує забудовника? Забудовник скаржиться на непрозорість процедур під час отримання дозволів на будівництво та введення об'єкта в експлуатацію. Простіше кажучи, на корупцію, що традиційно існує в цій сфері. Як ми боротимемося з цим? Двома способами. По-перше, реєстрація права на початок будівництва. Звичний формат дозволу на будівництво від органу державної влади більше не знадобиться. Адже забудовник, у якого є документи на землю та відповідна проєктна документація, має безумовне право розпочинати будівництво. Про це він інформує державу, вносячи відповідний декларативний запис до Єдиної державної системи у сфері будівництва (ЄДССБ).
Що це означає? А те, що забудовник фактично не контактує з чиновником. Після цього орган, який здійснює контроль, моніторить дотримання забудовником задекларованих параметрів об'єкта. Хтось резонно зазначить: «Таж він може зареєструвати все що завгодно!» Не може. Система просто не прийме неправомірних документів, якщо інформація в них не відповідатиме інформації в реєстрах. Фактично, ми прийдемо до декларативного способу початку будівництва.
По-друге, введення об'єкта в експлуатацію. Це можна буде зробити лише за наявності кваліфікованих електронних підписів усіх учасників будівництва. Ідеться про головного архітектора проєкту, підрядника, замовника, представника контрольного органу та інших, хто тим самим підтверджує, що об'єкт побудовано відповідно до погодженої проєктної документації. Зв'язок між ДАБІ й забудовником взагалі припиняється. Реєстрація відбуватиметься автоматично.
— Припустімо, забудовник задекларував дев'ятиповерховий будинок, а побудував 15 поверхів.
— А ось тут і запускається механізм адміністративної та кримінальної відповідальності для суб'єктів будівельного процесу. Якщо раніше претензії до якогось забудовника, незрозуміло де і як зареєстрованого, можна було пред'явити лише в суді, то тепер відповідальність нестимуть конкретні фізичні особи — учасники процесу. Це, знову-таки, головний архітектор, генеральний підрядник, представник служби технічного нагляду. Щойно дев'ятиповерхівка «полізла» вище, це автоматично фіксують органи контролю.
— Які?
— У цьому випадку йдеться про місцеву владу, яка зобов'язана буде контролювати всі об'єкти, що будуються на території, і реагувати на ті, котрі будуються з порушеннями. Реагувати аж до знесення! Якщо цього не сталося, відповідатиме конкретний чиновник. На сьогодні такого механізму немає, і це ключова проблема: отримують дозвіл на одне, а будують геть інше. Потім, коли об'єкт побудований, куди вже подітися — щось із цим треба робити і вводити в експлуатацію. Тут спрацьовує корупційний зв'язок між ДАБІ та забудовником і, зрештою, питання закривається.
— Тобто громадянин, який проінвестував будівництво власної квартири, виступає тараном узаконення будь-якого будівництва.
— Саме так. Несумлінні забудовники дуже якісно навчилися використовувати покупців квартир. Люди купують житло на рівні навіть не фундаменту, а паркану. І коли вже об'єкт побудований, то покупцеві неважливо, скільки там і кому пообіцяв поверхів забудовник, йому треба отримати документи й ключі. І ось саме тут у хід ідуть протестні акції під стінами органів місцевої влади. Все давно обкатано й відпрацьовано. Насправді більшість забудовників скандальних проєктів уже на старті не приховують, що їхні об'єкти ніколи не будуть побудовані і введені в експлуатацію. Один із ключових показників — коли запропонована ціна занижена відносно ринкової. Але, на жаль, це відбувалося й відбувається. Якщо ми говоримо про недобудови.
Про колективну «відповідальність» місцевої влади, важелі контролю та мотивацію прийняти Генплан
— Ви самі неодноразово казали, що ДАБІ — це верхівка корупції, яка обслуговує піраміду, а в її основі лежить змова між місцевою владою та забудовниками. Чи не здається вам, що навіть якщо ви впровадите свою суперпрозору систему ЄДССБ, все буде вирішено на місцях іще до декларації про намір будівництва? Місцева рада — колективний орган відповідальності — не лише виділить потрібну земельну ділянку, а й ухвалить детальний план території (ДПТ) в інтересах конкретного проєкту конкретного забудовника. Як, власне, нині й відбувається. У чому тоді реформа? Чи впроваджуються якісь дійові інструменти контролю над місцевою владою?
— Справді, ДАБІ багато років перебуває в кінці ланцюжка «доданої корупційної вартості». Основна корупція росте з конкретної земельної ділянки та виданих умов будівництва в конкретній громаді. Причому породжує її не лише місцева влада, а й низка центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), які відповідно до закону причетні до узгодження дозволів.
Які важелі впливу на цю проблему? По-перше, ми маємо визнати її існування. По-друге, громади зобов'язані розробити комплексні плани просторового розвитку, генеральні плани. Ці документи визначають ті обмеження та системні правила, які існуватимуть у громадах. Адже чому виникають ті чи інші зловживання? Тому що немає містобудівної документації.
І ви маєте рацію щодо якості системи колективної відповідальності, в якій ми живемо. Бо мер міста підписує рішення, які приймають ради. І крайнього не знайти. Звідси — пряма вимога держави мати генеральні плани.
— Річ у тому, що ви зараз не відкриваєте Америку. Епопея з обов'язковою розробкою генеральних планів триває вже не перше десятиліття. Якщо десь і відкрили вічний двигун, то це тут. Цього разу в держави є якісь конкретні важелі, що реально зобов'язують місцеву владу це зробити? Поставлено конкретні терміни? Які методи контролю та притягнення до відповідальності?
— Тут усе-таки йдеться про органи місцевого самоврядування. Ось у чому проблема. Розумієте?
— Не розумію. Йдеться про те, як зупинити корупцію в конкретній сфері.
— Однак питання покарання досить складне. Основну оцінку діяльності органів місцевого самоврядування (ОМС) дають виборці на виборах.
— Велика річ, не оберуть мера Іванова, а оберуть Іваненка, який точно так само зволікатиме з ухваленням генерального плану. Або прийме його на умовах монополістів міського ринку. За добрий відкіт, частина якого піде депутатам ради.
— Ми знову з вами вперлися в персональну відповідальність, без якої тут ніяк. Немає інших механізмів. Хоч би про що ми говорили, прийдемо в цю точку.
— Отже, ви зараз, презентуючи реформу, будуєте чергові замки на піску?
— Не змішуймо все-таки реформу ДАБІ і генеральні плани. Ці речі сусідять але безпосередньо одна з одною не пов'язані. Забезпечення розробки містобудівної документації, безумовно, — у сфері компетенції й відповідальності органів місцевого самоврядування. Але тут я б навіть говорив не так про важелі контролю з боку держави, як про мотивацію для ОМС її розробити й ухвалити.
Сьогодні держава досить активно співінвестує в розвиток інфраструктури громад і міст. Ви це бачите на прикладі проєкту «Велике будівництво», а також роботи Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР). У цих проєктах ми з мерами партнери. І тут, звісно, ми, зі свого боку, можемо застосувати принцип вибірковості. Державі важко інвестувати в місто без генерального плану, бо це створює ризики. Корупційні насамперед.
У міністерства є досить ресурсні проєкти підтримки громад. Серед них — програми термомодернізації будівель, реконструкції систем водопостачання, освітлення вулиць, а також кредитні програми Європейського інвестиційного банку та Світового банку. Плюс підтримка соціальної інфраструктури. Використовуючи ці ресурси, можна зробити потужний якісний ривок, і деякі міста дуже активно ним уже користуються.
Про роль держави, «всесильне» громадянське суспільство та банки, які не бажають ризикувати
— І все-таки уточнімо функції, які залишаться у ДАБІ/ДІАМ і держави. Місцева влада виділяє землю, дає дозволи та контролює процес будівництва. Забудовник, маючи на руках усі документи, декларує свій намір, будує об'єкт і здає його в експлуатацію. Де в цьому ланцюжку ви?
— Не забуваймо, що наша держава взяла курс на децентралізацію й дерегуляцію. І, як ми вже вияснили, органи місцевого самоврядування здійснюватимуть контроль над усіма об'єктами, що будуються на їхній території, і виявлятимуть незаконні. Міністерство ж здійснюватиме нагляд за тим, як, зокрема, ці органи виконують свої функції. Насправді саме місто — найбільш зацікавлена сторона в питанні контролю над якістю будівництва. І тут ми якраз враховуємо пропозиції Асоціації міст України (АМУ).
Ми багато говоримо про питання контролю з боку місцевої та державної влади, але є й інші важливі важелі. Зростає рівень відповідальності та вимогливості до забудовників із боку громадянського суспільства. Тому мери міст перебувають під досить сильним тиском громадськості, що теж є одним із важливих аспектів впливу на місцеву владу. Сьогодні я не дуже вірю в можливість будівництва об'єктів, які виникли в тому-таки Києві 5–10 років тому. Всі вже зрозуміли, що такий підхід — це колапс, втрата коштів і репутації.
— Ви розпочали реформу державного архітектурно-будівельного контролю під неіснуючу законодавчу базу. Профільного закону ще немає, а реформа практично відбулася. Створюються органи, яких немає у старому законі, а нового під них ще не ухвалили. Отже, системи державного контролю над законністю розробки і затвердження містобудівної документації (МД) наразі немає. На місцях утворився цілком безконтрольний люфт. І це видно з кількості скандалів у тій-таки столиці — Пуща-Водиця, Мінський масив тощо.
На жаль, громадянське суспільство ще не настільки сильне, щоби передавити апетити монополістів і чиновників без допомоги держави та справедливого суду.
— Відтоді, як Мінрегіон і міністр узяли на себе відповідальність за реалізацію містобудівної й архітектурної реформи (а це був жовтень 2020 року), перше, що ми зробили, — відновили постанову № 553 про повернення містобудівного контролю на місця. Якщо я не помиляюся, 101 орган місцевого самоврядування вже отримав це право. Друге — ДАБІ перебуває на завершальній стадії ліквідації. Зараз — продовжуючи роботу до повного старту ДІАМ. Новий орган уже створений, зареєстрований і в результаті конкурсу отримав керівника. Нині триває процес набору співробітників. І щойно він сягне 30% штатної чисельності, ця організація автоматично запрацює, а ДАБІ буде ліквідована.
Минулого тижня в Раді зареєстровано два ключових законопроєкти, №5655 і №5656, концепцію яких розробляло наше міністерство. Я впевнений, що законопроєкти наберуть необхідну кількість голосів у залі.
— Як випливає з постанови №553, яку ви повернули в дію, контроль упродовж цих півроку лежить виключно на місцевій владі, яка, за вашими ж словами, — в основі корупційної піраміди. Гадаю, що геть недаремно у своєму указі щодо рішення РНБО в частині децентралізації президент доручив вашому міністерству перевірити всю містобудівну документацію на місцях. Ви отримали важіль, від якого раніше добровільно відмовилися. До речі, які проміжні результати перевірки?
— Уточню момент щодо функції контролю над самим будівництвом та перевірки містобудівної документації: це різні процеси. Тим часом у частині реалізації реформи ми спираємося на місцеву владу і правоохоронну систему. Але, повірте, місцева влада тепер чудово розуміє, до чого призводить незаконне будівництво, і прагне ухвалювати рішення в рамках закону.
— Боюся, ми ходимо колами. За всю історію незалежності лише один раз мер Львова Андрій Садовий зніс незаконно побудований багатоповерховий будинок. А недавно він зазіхнув на незаконно засклений балкон, і ЗМІ повідомили про це як про велику сенсацію для України. Тож стосовно прагнення місцевої влади — спірна теза. До речі, наприклад, ви самі підписали договір про добудову кейса «Аркади», хоча там спочатку Київрада проголосувала за незаконний ДПТ. Тим самим міністерство легітимувало незаконне рішення місцевої влади.
— Ну, по-перше, Міністерство не може виступати стороною будь-якого договору між будь-якими суб'єктами господарювання в цій частині. Тому формулювання трохи некоректне. Якщо ж ідеться про Меморандум про вирішення проблем недобудов «Аркади», то Міністерство — одна з численних підписантів, поряд з іншими ЦОВВ, і в межах своїх функцій, звісно ж, сприятиме реалізації положень Меморандуму. «Аркада» — це саме той кейс, де люди вже постраждали. Як і в історії з «Укрбудом». Тому в такій ситуації традиційно шукаємо рішення, що захистило б покупців квартир, які вклали в будівництво свої нерідко останні заощадження.
— Це саме класичні приклади, коли інвестор стає тараном для узаконення незаконного будівництва.
— На жаль, це так.
— Які функції нової структури ДІАМ? Якщо вже ми все тотально діджиталізуємо, навіщо її створювати?
— Ми діджиталізували низку процесів взаємодії між ринком і державою, аби прибрати прямий контакт між учасниками й виключити корупцію. У нас є три категорії складності об'єктів — СС1, СС2 і СС3. Держава зацікавлена залишити контроль над категоріями СС3, ідеться про стратегічну інфраструктуру, яка потребує підвищеної уваги держави.
Такий підхід дасть можливість максимально лібералізувати будівельний ринок, залучити інвестиції у громади. І водночас примусити міста рухатися у фарватері генеральних планів та закону.
— І все-таки фіналізуймо питання гарантій для покупця. У цивілізованих країнах фінансують/інвестують у будівництво не прості громадяни, а банки. Банк прораховує ризики, оскільки він компетентний. Банк ніколи не матиме справ із тіньовою корупційною схемою від забудовника. Громадянин же — некомпетентний і задля здешевлення покупки готовий підписати будь-який договір.
— У країні є багато законодавчих механізмів, які регулюють процеси залучення коштів у будівництво житла. Окремі з них фінансуються банками, створеними фондами фінансування будівництва. Ці процеси регулюються законодавчо, але, як бачимо, вони справді потребують глибокого коригування.
— Але якщо подивитися на реформу галузі глобально, то основним індикатором її успіху може бути саме масове заходження на ринок банків. У результаті, банки фінансують біле будівництво «від паркану», а український громадянин купує вже готове житло. Такий happy end планується?
— Ми сьогодні говоримо про один із етапів глобальної реформи, який стосується організації структури відповідальності між учасниками будівельного ринку. Тому реформа системи містобудівного та архітектурного контролю стоїть окремо від означеної вами банківської теми. Але й не виключає її важливості. Справді, чому в країнах Західної Європи ми не бачимо проблем у стилі «Укрбуду»? Чому немає новин про акції протесту ошуканих покупців квартир? Та тому, що в їхньому будівельному процесі беруть участь забудовник-девелопер, страхова компанія, банк і лише потім — покупець.
Що робить банк? Незалежно від кредитування забудовника (це їхня індивідуальна комерційна історія), банк зобов'язаний оформити банківську гарантію на покриття зобов'язань, які виникають у забудовника перед іншими суб'єктами. Страхова компанія, зі свого боку, страхує зобов'язання забудовника на користь покупця і громади. Бо від його діяльності можуть постраждати не лише фізичні особи — покупці квартир. У громадах будуються не лише житлові будинки, а й інші об'єкти. А недобудови створюють колосальні проблеми для життєдіяльності будь-якого міста.
Такий механізм реально виводить ринок на цивілізовані й прозорі рейки. І я впевнений, що Україна теж мусить прийти до законодавчого врегулювання цього питання. Тобто зрештою ми маємо створити систему, коли забудовник не зможе продавати квартири покупцеві без гарантій банку та страхової компанії. Не забезпечена фінансовими і страховими гарантіями угода має стати неможливою в Україні. Стратегічна мета міністерства — саме в тому, щоб привести ринок до цього формату правил гри.
— Чому тоді Кабмін не вносить до парламенту законопроєкт, що забезпечував би механізм, про який ми з вами говоримо?
— Тому що це різні блоки реформи, які по-різному реалізуються.
— Навіщо тоді народна депутатка, заступниця голови профільного парламентського комітету Олена Шуляк на всіх рівнях презентує в тому числі і суперечливий законопроєкт №5091 про гарантії громадянину/інвестору? Очевидно ж, що це імітація турботи держави про людей без включення реальних механізмів, які ви самі щойно окреслили.
— На сьогодні будівництво житла в Україні — справді в зоні великого ризику для громадян. Саме тому, що капітал, за рахунок якого будуються квартири, збирають із покупців. І всі ризики лежать на покупцях. Ми не перший рік спостерігаємо за реальними трагічними історіями, коли люди вкладають останні гроші й залишаються ні з чим. Утворилася ціла ніша з колосальними зловживаннями та безконтрольним використанням грошей, буцім на будівництво. В основі всіх історій із недобудами лежить нецільове використання залучених від громадян коштів.
Держава більше не може не помічати цього. Тому обов'язкове введення банків і страховиків ввімкне механізми реального контролю. На ринку залишаться реальні досвідчені будівельні компанії з реальним статутним капіталом, здатні фінансово відповідати за свої проєкти і свої зобов'язання.
— Коли ви приступите до наступного блоку глобальної реформи і подасте до парламенту законопроект, що стосується страховиків і банків? Хто або що вам може перешкодити?
— Ця тема, безумовно, на порядку денному. Проблема є, і вона потребує вирішення, — і спільно з експертною спільнотою ми це питання обговорюємо, щоб його врегулювати. А також активно взаємодіємо з депутатами, чия роль — і внести відповідний законопроєкт до парламенту.
Інші статті Інни Ведернікової читайте за посиланням.