Ігор Жданов |
Дубль один був у 1994—1995рр., коли Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення вперше розпочала процес ліцензування. Тоді особливих питань не виникло. Проблеми розв’язувалися фактично без участі громадськості, кулуарно, гучних скандалів не було.
Інша річ тепер, коли влада, суспільство й політики усвідомили могутність важелів впливу, які дає володіння телерадіоканалами. Електронні ЗМІ в Україні, за експертними оцінками, становлять лише трохи більше 11% загальної кількості суб’єктів поширення інформації, однак, за показниками охоплення населення та впливу на громадську думку, вони значно переважають решту ЗМІ.
Особливо турбує процес ліцензування ті 78 телерадіокомпаній, термін дії ліцензій яких закінчується в нинішньому році. Виявляють безпосередню зацікавленість ТЕТ, СТБ, «Новий канал», ICTV, які розвивають мережу мовлення у регіонах. 29 березня 2001р. Національна рада ухвалила перші рішення щодо видачі ліцензій кільком компаніям. Зрозуміло, що учасники ринку мають різні корпоративні інтереси, але в стратегічному плані всі зацікавлені у прозорих правилах гри, які б обмежували політичне втручання в цей процес.
Про це заявили керівники телерадіоорганізацій, представники Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Адміністрації Президента, народні депутати під час «круглого столу» «Ліцензування телерадіоорганізацій в Україні: основні принципи і критерії», організованого Центром Разумкова за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» 28 березня 2001р. Однак встановлення прозорих критеріїв ліцензування потребує внесення змін до законодавства, що навряд чи можливо в стислі терміни. Його недосконалість може призвести до масового скасування рішень Національної ради, що ще більше ускладнить ситуацію на ринку електронних мас-медіа. Як же розв’язати ці проблеми?
Ліцензії на свободу слова?
Процес ліцензування на сьогодні в Україні недостатньо відкритий. Основні принципи проведення конкурсу ліцензування мають бути спрямовані на: становлення впливової «четвертої влади»; забезпечення прав електронних мас-медіа, формування громадянського суспільства; залучення (стимулювання) інвестицій у ЗМІ; підвищення якості програм ТРО; дотримання чинного законодавства. Експерти УЦЕПД визначають зазначені принципи таким чином.
Дотримання конституційних прав громадян на свободу слова, недопущення впровадження політичної цензури. У вітчизняних та закордонних ЗМІ неодноразово оприлюднювалися факти, що свідчать про намагання впровадити в Україні політичну цензуру. Загальнонаціональні телеканали або практично монополізовані державою, або належать власникам, які беззастережно підтримують політику чинної влади і визначають політичний курс ЗМІ відповідно до її інтересів. Нерідко досить деструктивним є вплив державних ЗМІ. Приміром, висвітлюючи «справу Г.Гонгадзе», державний телеканал УТ-1 оприлюднює інформацію переважно однобічного спрямування, негативно висвітлює діяльність народних депутатів і загалом дискредитує Верховну Раду як законодавчий орган країни.
Функція інформування зводиться до мінімуму, перетворюється на пропагандистську. ЗМІ монопольно залежать від фінансових спонсорів і практично не залежать від потреб громадян — споживачів їхньої продукції. Вони стають важливим елементом політичного капіталу, доводять «корисність» фінансово-політичних угруповань для влади. Понад дві третини (69,4%) респондентів, опитаних УЦЕПД, вважають, що політична цензура в Україні «існує» або «швидше існує».
Обмеження впливу органів державної влади, суб’єктів політичної діяльності, юридичних та фізичних осіб на рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення щодо видачі ліцензій. Практично розпочалася передвиборна парламентська кампанія 2002 р., розгорнулася боротьба між політичними силами за контроль над окремими електронними ЗМІ. Як засвідчив досвід проведення президентських виборів 1999 р. та референдуму 2000 р., засоби масової інформації, особливо електронні, кардинально впливають на формування суспільної думки виборців. Саме вітчизняні ЗМІ, насамперед телебачення і радіо, для громадян України — основне джерело отримання інформації про актуальні події в житті країни та світу, а отже істотно впливають на політичні уподобання населення та перебіг проведення передвиборних кампаній.
Влада може використати переліцензування як привід для закриття незалежних (опозиційних) телерадіоорганізацій. Наприклад, на початку 2001 р. виникли проблеми з переліцензуванням радіо «Континент», яке ретранслювало передачі радіо «Свобода», тощо. Головною причиною виникнення цієї проблеми називали саме політичну.
Забезпечення однакових умов для всіх учасників конкурсу. Визначення якихось переваг можливе, але не окремим ТРО, а суспільно визнаним видам та напрямам діяльності ТРО, спрямованим на забезпечення культурних, інформаційних, мовних та інших потреб суспільства. Переваги на право отримання ліцензій можуть мати також ТРО, які проводили мовлення на цьому каналі (за умови дотримання вимог чинного законодавства в попередній період).
У пояснювальній записці до парламентської постанови про звіт Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення прямо говориться, що окремі «члени Нацради не цураються використовувати своє посадове становище в особистих цілях і для задоволення власних політичних інтересів». З другого боку, Верховна Рада запропонувала провести до 1 травня 2001 р. ротацію двох членів Національної ради, які призначені народними депутатами, що теж можна розцінити як спробу політичного тиску на цей орган влади.
Забезпечення максимальної прозорості, гласності процесу проведення конкурсу та ухвалення рішень щодо видачі ліцензій, яке здійснюється шляхом публікації всіх даних щодо конкурсу, в т.ч. даних заявок, мотивів рішень експертного комітету щодо визначення переможців і т.ін. Член Національної ради Ю.Покальчук у листі до її голови Б.Холода відверто заявив, що «на нього чиниться тиск, який має політичне забарвлення». Непрозора процедура ліцензування викликає занепокоєння міжнародної спільноти. Посли США, Великої Британії та ФРН мали спеціальну зустріч із керівництвом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення саме з цього приводу. Відома заява Європейського союзу про необхідність прозорого ліцензування.
Законодавча деталізація процедури проведення конкурсу та визначення критеріїв, за якими приймаються рішення про видачу ліцензій. Визначені в Законі України «Про телебачення і радіомовлення» вимоги та принципи ліцензування не деталізовані, окремі критерії взагалі не враховані (зокрема фінансові), немає визначення їх пріоритетності (ієрархії), що не сприяє прозорості процесу ліцензування, не виключає можливості ухвалення
суб’єктивних рішень, у т.ч. з політичних причин.
Дотримання принципу конкурентності під час проведення конкурсу та ухвалення рішень Національною радою. Національна рада Україна затвердила положення «Про умови конкурсу на отримання ліцензій» та положення «Про порядок ліцензування каналів мовлення». За експертними оцінками, в першому документі допущено до семи невідповідностей нормам чинного законодавства, а в другому – до шести порушень. Вони не були погоджені з Комітетом з питань свободи слова та інформації Верховної Ради України, як велить закон.
Постановою парламенту про звіт Національної ради їй доручено привести ці положення у відповідність до чинного законодавства. Такий стан речей може стати причиною для подання численних позовів до суду з метою скасування рішень Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, що ще більше ускладнить ситуацію навколо процесу ліцензування ТРО.
Залучення неурядових організацій та професійних об’єднань журналістів для надання експертних висновків. Дотримання зазначеного принципу дозволило б враховувати думку громадськості, професійних організацій.
Стимулювання формування та розвитку ринку електронних мас-медіа (в т.ч. ринку реклами), з урахуванням інтересів суспільства та обмеженості радіочастотного ресурсу держави. На думку більшості (52,6%) громадян, опитаних УЦЕПД, саме фінансова незалежність ЗМІ та журналістів найбільшою мірою сприяла б забезпеченню свободи слова в Україні. За експертними оцінками, ринок телевізійної реклами становить $35 млн. на рік, що в 10 разів менше обсягів російського ринку і в 15 разів – польського. За цих умов навіть провідні телекомпанії можуть покрити лише поточні витрати. Для їх сталого розвитку необхідно, щоб обсяг рекламного ринку сягав мінімум $110 млн.
Вичерпуються технічні можливості розвитку телебачення на наявній технічній базі: в країні залишилося не більше 15—20% вільного частотного ресурсу, а, наприклад, у Києві граничні нормативи вже перевищені.
Забезпечення професіоналізму, належного рівня діяльності телерадіорганізацій. Моніторинг діяльності із висвітлення гострих політичних подій (президентської кампанії 1999 р., проведення всеукраїнського референдуму 2000 р., діяльності учасників акції «Україна без Кучми», Форуму національного порятунку), проведений УЦЕПД, засвідчив, що більш неупереджену, об’єктивну, інформативну позицію займають телеканали саме зі значною часткою іноземного капіталу в статутному фонді (безпосередньо чи опосередковано) — Студія «1+1», СТБ, «Новий канал». Присутність іноземного капіталу дозволяє знизити можливості впливу органів державної влади на редакційну політику ТРО. Тому потрібно розглянути пропозицію щодо підвищення частки іноземного капіталу у статутному фонді ТРО до 49% та зробити перший крок до легалізації присутності іноземного капіталу в інформаційному просторі України.
На думку експертів УЦЕПД, запропоновані вище принципи (та визначені на їхній основі критерії ліцензування ТРО) дозволять зробити цей процес більш відкритим та прозорим для громадського контролю, забезпечать однакові права й можливості всіх учасників ринку електронних мас-медіа.
Відсутність чітких і прозорих критеріїв ліцензування може призвести до закриття незалежних (опозиційних) електронних ЗМІ або до їх використання у політичній боротьбі. Це мало б негативні внутрішні та зовнішні політичні наслідки для України.
Критерії прозорості
Як вважала більшість учасників «круглого столу», сформувати універсальну систему оцінювання заявок ТРО досить важко. Діяльність телерадіорганізацій має свою специфіку: за регіоном мовлення (національний, мережевий, регіональний канал телебачення); за способом передачі сигналу: кабельне, супутникове телебачення; є певні відмінності між діяльністю телеорганізацій та радіоорганізацій; вперше претендент отримує ліцензію чи продовжує термін її дії тощо. Тому зроблена спроба визначити основні критерії ліцензування ТРО (значком * помічені критерії, впровадження яких потребує внесення змін до законодавства).
Фінансово-економічні критерії
Зазначена група критеріїв дозволить з’ясувати, наскільки претендент може фінансово забезпечити діяльність ТРО протягом терміну дії ліцензії.
У цьому аспекті важливе надання відомостей про зобов’язання ТРО щодо інвестування коштів у придбання програмного продукту, розвиток технічної бази тощо*. Також необхідно подавати документи про зобов’язання інших осіб щодо надання телерадіокомпанії кредитних чи інвестиційних коштів*. Вони мають бути підтверджені гарантією першокласного українського або іноземного банку*. Дані про розмір обігу коштів ТРО за останній фінансовий рік, засвідчений банківською установою*, теж допоможе з’ясувати серйозність намірів компанії.
Професійні та технічні критерії
Ці відомості покликані з’ясувати можливість претендента забезпечити виробництво власної продукції, її належний професійний та творчий рівень, технічне забезпечення якісного мовлення.
Для цього необхідно враховувати дані про кількість працівників, які мають професійну (журналістську) освіту або мають досвід роботи за фахом (відомості про їх відсоткове співвідношення до загальної кількості працівників)*; попередній досвід діяльності ТРО (якщо такий є) на ринку електронних ЗМІ, професійний рівень окремих програм, передач*; прогнозну частку власної телерадіопродукції в загальному обсязі мовлення ТРО. Важлива наявність професійного обладнання у власності чи користуванні, яке б гарантувало технічну якість мовлення: (1) для виробництва власної телерадіопродукції; (2) для поширення теле- радіосигналу (передавач, супутниковий канал, кабельна мережа тощо); (3) для забезпечення безперервної роботи ТРО (автономне джерело енергії)*. Для повноцінної діяльності компанії необхідна наявність технічного персоналу*. Важливий показник, який визначає періодичність, час та обсяг мовлення.
Творчі та соціально-культурні критерії
Впровадження зазначеної групи критеріїв спрямоване на визначення того, наскільки мовлення ТРО задовольнятиме суспільно значущі потреби, в т.ч. культурні, інформаційні тощо.
У наданій телерадіоорганізацією Програмній концепцій мовлення мають враховуватися: дані про передбачувану аудиторію; основні напрями діяльності та вид ТРО: культурний, інформаційний, розважальний канал тощо; наявність спеціальних програм, спрямованих на задоволення культурних, просвітницьких та інших потреб глядачів. Йдеться про навчальні програми (мова, історія тощо), культурні програми (показ історичних або видатних місць України, планети, вистав, класики кінематографу та інше). При цьому перевага має надаватися продукції власного виробництва. Сценарний план двох-чотирьох випусків пілотної програми* дозволив би визначити творчий рівень працівників телерадіоорганізації.
Якщо діяльність ТРО спрямована на задоволення потреб національних меншин у районах компактного проживання, то необхідно подавати дані про мову мовлення. При вирішенні питань ліцензування слід враховувати частку продукції національного виробництва в загальному обсязі мовлення телерадіоорганізації.
Антимонопольні та інші обмеження
Для запобігання створенню монополій на володіння засобами масової інформації та з метою дотримання чинного законодавства необхідно з’ясувати дані про розподіл акцій (прав власності) між засновниками ТРО*. Кількість голосів одного власника у керівному органі компанії не може перевищувати 30%, а сумарна кількість голосів іноземних громадян (осіб без громадянства) – 49%*. Юридична (фізична) особа не може бути засновником (співзасновником) більше двох каналів телебачення і трьох каналів радіо. Це також сприятиме недопущенню монополізації телерадіопростору.
Необхідно надавати дані про розмір частки іноземного капіталу у статутному капіталі ТРО, який не повинен перевищувати 49%, замість теперішніх 30%*.
Національна рада повинна провести ретельний аналіз виконання претендентом вимог чинного законодавства щодо діяльності у сфері ЗМІ (якщо він до того діяв у цій сфері). Зокрема встановити, чи відбувався показ заборонених передач та стрічок (порнографії), чи надавалися явно неправдиві дані, чи здійснювався показ неліцензованої продукції, чи були порушення вимог щодо мови ТРО тощо.
При проведенні ліцензування виключну перевагу на вже використовуваний канал мовлення отримують ТРО, які продовжують термін дії ліцензії, за умови: дотримання норм чинного законодавства; виконання фінансових зобов’язань; реалізації програмної концепції мовлення; інвестування коштів у розбудову мережі мовлення.
З-поміж ТРО, які претендують на отримання ліцензій на право мовлення на каналі, який раніше не використовувався або використовувався іншою ТРО, переваги мають:
· ТРО, розмір інвестиційних зобов’язань яких вищий, ніж в інших претендентів. Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення разом з відповідними органами виконавчої влади має здійснювати перевірку легальності джерел фінансування;
· ТРО, які реалізують соціально значущі проекти, спрямовані на задоволення культурних, інформаційних, навчальних потреб суспільства;
· в разі рівності основних критеріїв двох-трьох претендентів, доцільно віддавати перевагу тій компанії, яка може запропонувати більшу, ніж заявлена, ціну за право отримання ліцензії.
Переважне право на ліцензування має також канал Суспільного телебачення України (в разі його створення).
У разі відмови в отриманні ліцензії, експертний висновок та рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення мають містити конкретну мотивацію відмови з посиланням на критерії отримання ліцензій, через які переваги надані іншому претендентові.
Пропонується здійснювати перевірки Національною радою діяльності та виконання ТРО задекларованих ними зобов’язань через шість та 12 місяців після надання ліцензії. Значне порушення інвестиційних зобов’язань має бути підставою позбавлення ліцензії за позовом Національної ради будь-якої телерадіоорганізації або інших зацікавлених осіб.
Запропоновані критерії ліцензування ТРО охоплюють практично всі аспекти їхньої діяльності: фінансово-економічні, технічні й професійні, творчі та соціально-культурні, враховують антимонопольні та інші обмеження. Їх впровадження дозволить зробити процес ліцензування більш прозорим та відкритим, знизить ймовірність ухвалення суб’єктивних та помилкових рішень.
Можливі варіанти розвитку подій
Впровадження практично всіх визначених критеріїв ліцензування потребує внесення змін до законодавства. Експерти Центру Разумкова проаналізували такі варіанти їх впровадження.
Внесення змін і доповнень до чинного законодавства. На жаль, з політичних причин – проведення парламентських виборів у 2002 р., наявність протилежних політичних інтересів у Верховній Раді та серед учасників ринку електронних ЗМІ – розраховувати на внесення зазначених змін та доповнень до законодавства найближчим часом дуже важко. За оптимістичними оцінками, відповідний законопроект може бути ухвалений Верховною Радою лише через вісім-десять місяців, коли процес ліцензування вже набере повних обертів. Такий розвиток подій неприйнятний, з огляду на його невизначеність і тривалість у часі.
Припинення процесу ліцензування. Окремі експерти пропонують тимчасово припинити процес видачі ліцензій на право мовлення для ТРО, до внесення відповідних змін і доповнень до законодавства. Термін дії виданих ліцензії, який уже закінчився, пропонується автоматично продовжити на два роки, а видачі нових ліцензій взагалі не проводити. Зазначений варіант, по суті, суперечить чинному законодавству України; будь-коли таке рішення може бути оскаржене у судовому порядку, що вносить елемент нестабільності у формування ринку електронних ЗМІ.
Встановлення факультативних (додаткових) критеріїв. На основі суспільного договору між Національною радою України та учасниками ринку електронних мас-медіа, можуть встановлюватися додаткові (необов’язкові) для подання документи для розкриття визначених вище критеріїв. Це скидатиметься на ситуацію з одержанням візи, коли в анкеті є графа «додаткові відомості», яка заповнюється за бажанням претендента. Зрозуміло, що шанси на отримання візи підвищуються за умови надання відомостей, які характеризують особу повніше, та ще й з позитивного боку.
Фактично, цей варіант уже реалізується. Зроблено перші кроки до встановлення прозорих і зрозумілих правил гри. Ініціатива виходила як від самої Національної ради, так і з боку основних учасників ринку електронних ЗМІ. 29 березня 2001р. пройшло обговорення меморандуму між Національною радою та провідними телерадіоорганізаціями, в якому будуть зафіксовані додаткові критерії. Але в будь-якому разі, це має бути добровільна згода учасників ринку; і якщо якась сторона або компанія не пристала на ці правила гри, то така угода не має законної сили, оскільки вона суперечитиме чинному законодавству.
Якщо буде знайдено консенсус між Національною радою та телерадіоорганізаціями, з’явиться можливість встановлення додаткових (необов’язкових) критеріїв ліцензування. Таким чином, не порушуючи законодавства, можна зробити процес ліцензування більш прозорим і відкритим, встановити нормальні правила гри на цьому ринку. В кінцевому підсумку виграють громадяни та суспільство – це сприятиме становленню «четвертої» влади, забезпеченню права на свободу слова в Україні.