9 жовтня 2014 р. президент України підписав Закон України "Про очищення влади" (далі - Закон), яким визначено правові та організаційні засади очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.
При цьому в частині другій статті 1 Закону записано, що процедура очищення влади грунтуватиметься на принципах: 1) верховенства права та законності; 2) відкритості, прозорості та публічності; 3) презумпції невинуватості; 4) індивідуальної відповідальності; 5) гapaнтування права на захист.
Однак ретельне вивчення тексту Закону дає підстави для серйозних сумнівів у додержанні його авторами зазначених принципів. Але про все по черзі...
Нагадаю, принцип верховенства права (rule of law) полягає у:
- підпорядкуванні діяльності всіх без винятку державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини;
- пріоритетності прав людини перед усіма іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави.
Цей принцип знайшов своє законодавче закріплення у статті 8 Конституції України, якою проголошено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, а також верховенство Конституції та принцип прямої дії її норм. Тож, ухвалюючи Закон України "Про очищення влади", вітчизняний законодавець мав би не імітувати додержання цього конституційного припису, а неухильно його виконувати і надзвичайно обережно ставитись до нормативно-правового регулювання процедури люстрації. Натомість поспіхом прийнятий Верховною Радою України Закон містить низку положень, якими, на мій погляд, брутально обмежуються конституційні права громадян. Такого висновку можна дійти, проаналізувавши текст цього нормативно-правового акта.
Вітчизняний законодавець чи то "забув", чи то "свідомо проігнорував" приписи, що містяться у статті 22 Основного Закону України, якими не допускається скасування конституційних прав і свобод громадян. Цією ж нормою передбачено, що "…при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод".
Готуючи текст Закону, його автори лише вибірково врахували положення статті 38 Конституції України, якою гарантовано право громадян на участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати та бути обраними до органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Зазначену вище категорію громадян строком на 10 років позбавлено права брати участь в управлінні державними справами.
Конституція України являє собою систему упорядкованих, відповідним чином взаємопов'язаних конституційних норм. Можливо, у нашому випадку вона не така струнка й витончена, як у закордонних аналогах, але все-таки (маємо те, що маємо)… Тому порушення на законодавчому рівні хоча б одного конституційного припису неминуче має наслідком поступове руйнування всієї системи конституційно-правових норм. Тож запровадження Законом України "Про очищення влади" обмежень у виборі виду трудової діяльності має наслідком порушення встановленого статтею 24 Конституції України принципу рівності конституційних прав і свобод громадян та заборони привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
І неозброєним оком видно, що автори Закону "примудрилися" знехтувати й цим конституційним принципом. Взяти хоча б запропоновану ними диференціацію відповідальності різних категорій осіб. Так, для осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 Закону, встановлено заборону протягом десяти років з дня набрання ним чинності обіймати посади, щодо яких здійснюється люстрація. До таких зараховано, наприклад, тих, хто був обраний і працював на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР, починаючи з посади секретаря районного комітету і вище, штатних працівників, негласних агентів КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, Головного розвідувального управління Міністерства оборони СРСР, тих, хто закінчив вищі навчальні заклади КДБ СРСР (крім технічних спеціальностей). Тобто йдеться про осіб, які винні лише в тому, що жили й працювали в радянські часи, адже Законом не передбачено, що їм має бути пред'явлене звинувачення у вчиненні протиправного діяння. Та й у чому, власне, протиправність? У тому, що народились не в тій країні і не в той час? Втім, Україна так і не визнала наведені вище політичні організації чи силові відомства злочинними. Але ж чому люди, які в них працювали, фактично визнаються злочинцями, а заходи, які до них застосовуються, за своєю жорстокістю та правовими наслідками перевершують заходи кримінально-правового впливу?
Варто зазначити, що до цієї "когорти" потрапили й громадяни, відзначені високими державними нагородами. Взяти хоча б першого президента України Л.Кравчука, одного з 261 Героя України (серпень 2001 р.), кавалера ордена Свободи (січень 2014 р.), який теж підпадає під дію Закону, адже до проголошення незалежності України займав керівні посади в ЦК Комуністичної партії України. Навіть зважаючи на те, що останнім часом в українському суспільстві спостерігаються діаметрально протилежні оцінки діяльності цієї непересічної особистості, слід визнати той факт, що де-юре Л.Кравчук залишається в історії нашої держави одним із тих, хто стояв біля витоків проголошення суверенітету і незалежності України.
25 листопада 2013 р. пішов із життя Є.Березняк, ветеран Великої вітчизняної війни 1941-1945 р., Герой України (серпень 2001 р.), один із рятувальників міста Кракова, відомий прототип головного героя роману "Майор Вихор" та його екранізації 1967 р. За формальними ознаками Є.Березняк, як штатний працівник Головного розвідувального управління Генштабу МО СРСР, також потрапив би під дію Закону.
Нагадаємо, що, відповідно до Закону України "Про державні нагороди України", звання "Герой України" присвоюється громадянам України за здійснення визначного геройського вчинку або визначного трудового досягнення (стаття 6), а орден Свободи - за особливі заслуги громадян в утвердженні суверенітету та незалежності України, консолідації українського суспільства, розвитку демократії, соціально-економічних і політичних реформ, відстоювання конституційних прав та свобод людини і громадянина.
Крім того, авторам Закону, здається, байдуже, що Л.Кравчуку і таким, як він, уже за 80. Тому й заборона брати участь управлінні державними справами протягом 10 років, з огляду на вік таких людей, їм видається не такою вже й нікчемною та недолугою.
Це лише кілька прикладів, але їх набагато більше! І вдавати, що проблем у застосуванні Закону не виникає, - це крок у нікуди. А поки що доводиться спостерігати картину, як наш законодавець уперто продовжує вирубувати ліс, незважаючи на те, що від цього процесу трісок стає недопустимо багато …
І чим далі заглиблюєшся у текст Закону, тим частіше хочеться запитати авторів, чим вони керувалися, коли його готували. Також є нестримне бажання поцікавитись у народних обранців, які ухвалили цей Закон, чим завинили співробітники КДБ та ГРУ СРСР, які після проголошення незалежності України протягом 23 років насправді чесно й віддано служили своєму народові.
Як видається, нашим народним обранцям варто нагадати: частиною першою статті 49 Кримінального кодексу (далі - КК) України встановлено, що особа звільняється від кримінальної відповідальності, якщо з дня вчинення нею злочину і до дня набрання вироком законної сили минуло 15 років - у разі вчинення особливо тяжкого злочину. Водночас, відповідно до частини першої статті 55 КК України, позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю може бути призначене як основне покарання на строк до п'яти років. Але ж у нашому випадку взагалі не йдеться про факти вчинення злочину. Однак строк, протягом якого особі забороняється обіймати посади, щодо яких здійснюється люстрація, вдвічі перевищує максимальний строк аналогічного покарання, передбаченого КК України.
Але все таки дозволимо собі нагадати, що встановлення безпосередньо в Основному Законі України (стаття 62) формули презумпції невинуватості як об'єктивного правового положення має важливе значення не тільки для захисту прав і законних інтересів осіб у кримінальному процесі. Цей конституційний припис повинен неухильно додержуватись і в законотворчій діяльності, що видається надзвичайно важливим. Однак, як видно з тексту Закону, його автори не занадто переймалися цією "дрібницею".
Так, статтею 3 Закону зазначеній вище категорії осіб забороняється протягом десяти років з дня набрання ним чинності обіймати посади, щодо яких здійснюється люстрація. Ця заборона застосовується автоматично, так би мовити, без суду та слідства. Але ж, відповідно до статті 62 Конституції України, обов'язок доказувати винуватість особи покладається на державу. При цьому обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. До того ж вкотре доводиться нагадувати про те, що самі автори Закону клятвено запевняли (див. статтю 1), що "продукт їхньої діяльності" ґрунтується на основоположних принципах поваги прав і свобод людини.
Не менш цікавим видається питання щодо іншої групи осіб, на які поширюється зазначена заборона. Це негласні (хоча гласних, мабуть, годі й шукати) агенти КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, Головного розвідувального управління Міністерства оборони СРСР. Як автори Закону пропонують вирішувати питання з ними? Адже інформація щодо таких осіб, відповідно до пункту 4.1.13 Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, віднесена до цілком таємної інформації. Тож для констатації факту перебування особи в агентурному апараті КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, Головного розвідувального управління Міністерства оборони СРСР необхідно оприлюднити цілком таємну інформацію. При цьому наслідки такого оприлюднення можуть мати більш трагічні наслідки, ніж встановлена Законом заборона брати участь в управлінні державними справами протягом 10 років. Невже держава наважиться на такий крок? Якщо наважиться, то чого тоді вартуватимуть наші спецслужби без належного агентурного апарату? Чи зможуть вони якісно і в повному обсязі виконувати покладені на них завдання? Адже після такого кроку з боку держави, на мій погляд, знайдеться небагато охочих повторити долю своїх попередників, які виконали взяті на себе зобов'язання надавати негласно допомогу у вирішенні завдань, поставлених перед спецслужбами. Своєю чергою, держава, яка повинна була забезпечити таємність такої співпраці, своїх обіцянок не дотрималась.
Як видається, поки що рано робити висновки про результати реалізації у Законі принципів відкритості, прозорості та публічності державної влади. На відміну від принципу верховенства права для забезпечення додержання цих принципів, законодавець передбачив певні виконавчі механізми. Зокрема, у статті 5 Закону йдеться про утворення Міністерством юстиції України дорадчого громадського органу з питань люстрації для забезпечення здійснення громадського контролю за процесом очищення влади, до складу якого мають входити представники засобів масової інформації та представники громадськості. Статтею 7 передбачено створення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" (далі - Реєстр), а також встановлено порядок подання відомостей про таких осіб.
Однак, на мій погляд, уже тепер стають відчутно помітними певні тривожні індикатори, які можуть свідчити про окремі факти нехтування принципами відкритості, прозорості та публічності під час реалізації положень Закону. Так, відомості про окремих осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", то з'являлись у Реєстрі, то загадково звідти зникали. Очевидно, однією з передумов таких маніпуляцій є допущена (свідомо чи з необережності) плутанина в термінології. Так, наприклад, у частині першій статті 7 Закону зазначається, що відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади". Тож і постає запитання, що є критерієм внесення до Реєстру відомостей про особу: віднесення цієї особи до зазначеної категорії чи все-таки факт застосування до неї Закону? Як відомо, така невизначеність і створює передумови для неоднакового застосування правових норм і з часом може стати одним із корупційних проявів.
16 жовтня поточного року Кабінет міністрів України оприлюднив списки керівних працівників центральних органів виконавчої влади, які звільнені із займаних посад відповідно до Закону України "Про очищення влади", а також список голів та членів державних колегіальних органів, щодо яких Кабінетом міністрів вноситься пропозиція президентові України про їх звільнення.
Водночас уже почала надходити інформації про те, що окремі представники "без вини винуватих" звертаються до суду з позовними заявами про їх незаконне звільнення. Таких позовних заяв, як видається, буде чимало…
Постає цілком логічне запитання: що ж робити далі?
Перший варіант полягає у негайному скасуванні Закону України "Про очищення влади. Це дасть можливість істотно доопрацювати його положення, усунувши усі протиріччя з конституційними та іншими законодавчими нормами. До цього процесу неодмінно необхідно долучити кращих науковців та інститути громадянського суспільства. При цьому слід обов'язково врахувати закордонний досвід. Нагадаю, що люстраційні закони було визнано неконституційними в Угорщині (1994 р.), Польщі (2010), Албанії (2010), Румунії (2012 р.). Не варто повторювати чужі помилки!
Другий варіант передбачає участь у цьому процесі Конституційного суду України, який повинен сказати своє вагоме слово, давши (сподіваюсь, неупереджений) висновок щодо відповідності положень Закону України "Про очищення влади" Конституції та законам України. Проте і в такому випадку Закон має бути істотно доопрацьований.
Тож сподіваюся, що люстрація в Україні все-таки відбудеться, але цей процес пройде цивілізованим шляхом з мінімальними втратами для українського суспільства, а держава доведе, що права і свободи людини та їх гарантії насправді визначають зміст і спрямованість її діяльності.