Зізнаюся, очільник Національного агентства з питань державної служби Костянтин Ващенко з призначенням часу інтерв'ю поспішав. Мовляв, "парламент ось-ось повернеться до розгляду закону про держслужбу, хотілося б вчасно ще раз озвучити всі переваги і перспективи допрацьованого варіанта". Ну, парламент, м'яко кажучи, не здивував: друге читання знову відклали - на осінь. Зате в мого співрозмовника з'явилася можливість не тільки нагадати про переваги нинішнього варіанта закону, а й перерахувати підводні камені, які ось уже друге десятиліття стоять на тяжкому "системоламаючому" шляху цього важливого, вже точно не помилюся - десятого законопроекту про державну службу.
Про них ми, власне, і розмовляли. А також іще про багато рутинних речей стосовно держслужби, які ґрунтуються на принципах, смислах і логіці державного управління. Які мають мало спільного з піар-складовою, що нині часто забезпечує картинку окремим чиновникам-реформаторам, і які натомість точно лежать в основі майбутньої реформи. Якщо вона відбудеться, звичайно.
Про результати розмови судити вам.
- Костянтине Олександровичу, минув рівно рік, як ви сказали, що найближчими місяцями буде ухвалено закон про державну службу, і ми по-дорослому почнемо ламати систему. Один грудень минув, наступний - на підході… Маємо тільки столичний поліцейський патруль і губернатора Міхеіла Саакашвілі, що не вміщається в рамки закону. Яка ваша основна емоція щодо цього?
-Скоріше, не емоція, а розуміння. Попри наш справді досить довільний темп ухвалення потрібних для зміни системи законів, зберігається дуже серйозний тиск суспільства на владу. Дуже активне експертне середовище. Чітко сформульовано вимоги до влади.
- І?..
-І очевидно, що Майдан не розійшовся. Що вселяє надію. Як і перераховані вами поки що несистемні спроби створити нові ефективні паралельні моделі. Обкатати їх. Що ж до конкретно моєї парафії, то зрозуміло, що суспільство прагне мати ефективну державу. Держава зацікавлена в якісному апараті. Апарат складається з чиновників, які хочуть, щоб їхня робота була престижною і шанувалася в суспільстві. А громадяни хочуть отримувати від них якісні послуги. Коло замкнулося. З огляду на це відразу було ясно, що, відокремившись від суспільства, чиновники ніколи не напишуть якісного закону про самих себе. Будь-які рішення нині можуть бути легітимними й ефективними, тільки якщо вони спираються на підтримку громадянського суспільства й експертного середовища. Причому не тільки вітчизняного. Групу для підготовки закону створили практично відразу після мого призначення. Моя функція - модератор. Завдання - організувати процес на етапі підготовки й ухвалення закону.
- Модератор не впорався з поставленим завданням? Усе-таки рік для воюючої нереформованої країни, яка не має дієздатного держапарату, - це занадто.
-Давайте розділяти чинники. Я завжди усвідомлював, наскільки це непроста реформа. За будь-якої влади дуже модно говорити про нових, хороших, професійних і некорумпованих чиновників. Однак щойно доходить до діла, то єдине бажання - як би так і реформу провести, і нічого при цьому не змінювати. Моя команда була до цього готова. При цьому ми покладалися на залізний факт: потребу в реформі державної служби й ухваленні закону було відображено скрізь - у коаліційній угоді, у Стратегії розвитку України-2020, у програмі уряду…
- Можливо, простіше вказати, де такої потреби не виявилося. У перерахованих вами документах, на жаль, немає окремого пункту під назвою "політична воля".
-Пункту такого справді немає. Зате зазначено конкретні терміни. Напевно, вони і є індикатором політичної волі. Ми усвідомлено загнали себе в такі жорсткі рамки. Законопроект був готовий уже до кінця жовтня. Пройшов усі громадські слухання. Міжнародну експертизу SIGMA. У грудні ВР мала розглядати проект. Однак попереду був іще окремий раунд з урядом. І от він справді затягся. Але я би не сказав, що ми просто згаяли час. Ні, у результаті уряд і сам прем'єр-міністр стали переконаними прихильниками запропонованої нами реформи.
Що стосується парламенту. Напередодні голосування в першому читанні проект одностайно схвалив профільний парламентський комітет. Безпосередньо в сесійній залі не пролунало жодного виступу проти. Навпаки, представники всіх фракцій коаліції висловилися на підтримку законопроекту. Після чого він ледь набрав потрібний мінімум у 226 голосів, і то тільки завдяки наполегливості спікера Володимира Гройсмана. До слова, Володимир Борисович, іще будучи віце-прем'єром, виступив одним з ідеологів реформи держслужби і, очевидно, відчував особливу відповідальність за позитивний результат. Тобто парламент дуже непередбачуваний, дуже багато інтересів переплетено, зокрема і всередині кожної з фракцій. Будемо враховувати це при підготовці до другого читання.
- До ворожки не ходи: основна болюча точка виявилася десь у сфері повноважень і призначення держсекретарів. А ви впевнені, що навіть після ухвалення закону про держслужбу в законі про Кабмін не залишиться політична опція міністра Кабінету Міністрів з широкими повноваженнями й потенційною амбіцією на полі держсекретаря Кабміну?
-Питання розмежування політичних і адміністративних посад - ключове. І це перший серйозний загороджувальний блок. Проте в законі, вже ухваленому в першому читанні, керівником апарату як окремих міністерств, так і Кабміну загалом є саме державний секретар. Крапка. Якщо ж коаліція і уряд вважатимуть, що Кабміну все-таки потрібен міністр Кабінету Міністрів, то це може стосуватися тільки якихось політичних функцій - просування адмінреформи, європейської інтеграції тощо. Головне - все правильно виписати. Такий же підхід потрібен і в частині повноважень і функцій держсекретаря. Стосовно нашого закону в цій частині дискусію вже практично завершено, а її продовження ми спостерігатимемо при розгляді парламентом нових редакцій законопроектів про Кабінет Міністрів та центральні органи виконавчої влади.
Другий принциповий блок стосується деполітизації державної служби. У нас же традиційно чиновники перед виборами або самі записуються, або їх записують у партію влади. Працівників соціальних служб використовують як агітаторів, а губернаторів - як інструмент тиску. Насправді в цій історії головне - захистити чиновника. Тобто закрити його від зазіхань конкретною заборонною статтею в законі. Але тут теж є проблеми. Деякі фракції вважають, що такий підхід ускладнить партійне будівництво. Особливо в умовах децентралізації, коли треба зміцнювати партійні структури на районному та обласному рівнях. А найбільш досвідчені й професійні кадри зазвичай хто? Чиновники. Тому шукали компроміс. Як варіант, з одного боку, заборона тільки на керівні партійні пости. З іншого - повна заборона на партійність для вищого корпусу чиновників категорії "А".
З моменту ухвалення закону в першому читанні до нього було внесено понад тисячу поправок. 30 відсотків - смислові. У профільному комітеті створили робочу групу на чолі з Альоною Шкрум, яка дуже якісно опрацювала всі депутатські пропозиції. Гадаю, що у вересні ми завершимо епопею і дійдемо компромісу.
- Де для вас межа компромісу? Риска, за яку ви не вийдете за жодних обставин у боротьбі за закон?
-По-перше, держсекретар з уже виписаною процедурою призначення на прозорому конкурсі і з повноваженнями, які дозволять нам колись сказати, що ми знаємо, що таке наступність у владі. А ще - можемо зберігати інституціональну пам'ять. Без найменшого натяку на якесь двовладдя в міністерстві, квотні партійні принципи при призначенні тощо. Що, власне, одного разу вже й завадило здійснити реформу.
По-друге, закон передбачає конкурсний відбір на всі посади, включаючи держсекретарів та інших, що призначатимуться на певний строк. Тільки паритетна конкурсна комісія, де представлено представників усіх гілок влади, громадськість і експертне середовище, може запропонувати міністрові нові кандидатури на посаду держсекретаря, якщо попередник дістав відвід від новопризначеного міністра. Зауважу, обґрунтований і аргументований. Для мене є принциповим збереження такого підходу. Конкурс - це єдиний аргумент, який на всіх рівнях держслужби може змагатися з телефонним, квотно-партійним і кумівським правом. При всіх його можливих вадах, які спершу цілком можуть бути зумовлені нашою ментальністю й звичками.
- Ті люди, які братимуть участь у прозорих конкурсах на державні посади, - вони будуть звідки? От народний депутат Ірина Фріз, колишній прес-секретар П.Порошенка, розмірковуючи на тему кадрової політики президента, заявила, що звідки ще як не з бізнесу може брати кадри глава держави, якщо він їх знає і довіряє їм.
-Я за соціальні ліфти, але з сумнівом ставлюся до соціальних катапульт. Коли хороші й захоплені люди практично з нізвідки потрапляють на посади керівників апаратів міністерств, департаментів, мене це дуже насторожує. З одного боку, в законі мають бути чітко виписані кваліфікаційні вимоги до претендента, що включають і стаж, і досвід, залежно від категорії посади. З іншого - я проти того, щоб держслужба була якимось замкненим простором без кватирок і дверей. Компроміс простий: усе ж таки враховувати керівний стаж і досвід роботи в бізнесі та інших сферах діяльності.
Окремо хотів би сказати, що ми чітко встановлюємо статус патронатної служби. Мова про помічників, радників, консультантів… Вони втрачають статус держслужбовців, але при цьому їхня роль у системі держуправління залишається дуже важливою.
До речі, при першому читанні нам довелося пережити повстання помічників народних депутатів. Але ж треба розуміти, що цих людей приймають на роботу без конкурсу, приходять і йдуть разом зі своїм керівником. Це також стосується і служб міністрів та інших політичних призначенців. Проте до другого читання ми знайшли компроміс. Якщо працівник патронатної служби колись потім стане держслужбовцем або, навпаки, прийшов з держслужби, то стаж роботи в патронатній службі йому буде зараховано у стаж держслужбовця. Цей пункт не змінює суті закону, але дає змогу заручитися підтримкою депутатів. Насправді за рамки держслужби вийде досить багато нинішніх держслужбовців. Деякі з них де-юре стануть політичними фігурами, якими де-факто вони нині і є, - глава адміністрації президента, секретар РНБО, голова Рахункової палати і т.д. Одночасно перестануть бути держслужбовцями співробітники органів влади, які виконують не основні, а допоміжні функції. Наприклад, співробітники господарських і IТ-департаментів.
- Будь-яка реформа - блеф, якщо під неї не закладено фінансової основи. Поки ви тільки заявляли про гіпотетичні 11 мільярдів для підвищення зарплат та інших потреб реформи, пан Саакашвілі вже уклав окремий договір на фінансування команди Одеської ОДА з урядом США.
- Розуміючи необхідність упровадження нових ідей і моделей, ми намагалися обкатати їх на практиці. Наприклад, закон сьогодні не передбачає проведення конкурсу на заміщення посад керівників центральних органів влади. Але ми їх уже проводимо. І робимо висновки. Це дає нам можливість урахувати деталі в майбутньому, коли після ухвалення закону будемо виписувати правила таких конкурсів. Тому ми вітаємо кадрові кроки голови Одеської обладміністрації, який у рамках конкурсу вже зараз добирає собі людей у команду.
- Отже, у вас теж у планах укладання договору з якимось заможним урядом на фінансування реформи? А якщо серйозно, то я, вітаючи перші успіхи пана Саакашвілі на посаді очільника області, все-таки думаю: що буде, якщо посадовців Дніпропетровської ОДА почне фінансувати Берлін, Закарпатської та Львівської - Варшава, а Бухарест піднапружиться заради Івано-Франківська? Або, приміром, якась приватна фірма відкриє кредитну лінію для якогось міністерства...
- Тут теж треба виділити два моменти. По-перше, модель оплати праці чиновників. Вона має бути зрозумілою і прозорою: 70% - оклад, 30% - надбавки й премії. Плюс говорити про якусь зміну системи без підвищення зарплати - теж блеф. Її треба підвищувати, істотно. Де взяти гроші? Ми сьогодні ведемо тісні переговори з європейськими структурами на предмет фінансової допомоги на забезпечення реформи державної служби. На даному етапі європейські партнери хочуть бачити концепцію реформи. Ми її підготували. Ба більше, само ухвалення закону про держслужбу тягне за собою 105 млн євро безповоротної допомоги. І 200 млн євро - наступного року. Наступний транш МВФ у 1,8 млрд дол. теж обумовлений ухваленням закону про держслужбу.
По-друге, щодо одеського прикладу. Згідно і з чинним законом про держслужбу, і новим, який буде ухвалено, єдиним джерелом оплати праці держслужбовців може бути державний бюджет. Крапка. Решта - від лукавого. Тому, щоб уникнути корупції, вибіркового та нерівного підходу, в державному бюджеті має бути створено спеціальний фонд. Він може наповнюватися з різних джерел. І розподілятися між посадовцями відповідно до державних, а в жодному разі не особистих критеріїв.
- Ви вже повідомили про це Міхеілу Ніколозовичу?
- Ну, ось зараз повідомляю.
- Добре, припустімо, уряд США перерахує гроші до цього вашого фонду для команди Саакашвіллі. І що? Глава департаменту Одеської обласної адміністрації отримуватиме дві тисячі доларів, а Миколаївської - 1 200 грн? Адже Саакашвілі за миколаївських не підписувався.
- Насправді це може бути дуже серйозною проблемою. Але повторюся, держслужбовці на рівнозначних посадах з однаковим функціоналом повинні отримувати однакову заробітну плату. Та в нас сьогодні заробітні плати в різних обласних адміністраціях або міністерствах можуть у два рази відрізнятися! За рахунок премій і надбавок. Це потрібно усувати. Держслужба - це не бізнес і не базар. Якщо ми не врахуємо цього моменту, то ситуація призведе до банального саботажу з боку ображених чиновників, яких не взяли в команду.
- З іншого боку, відкритим залишається питання: як залучити на держслужбу фахівців, а не хабарників? Питання фінансового забезпечення реформи обговорювалось у рамках згаданого вами раунду з Кабміном? Арсеній Петрович скільки грошей готовий на реформу виділити?
- Процес підвищення заробітної плати, швидше за все, відбуватиметься в кілька етапів упродовж трьох-чотирьох років. Узагалі питання тривалості перехідного періоду все ще залишається темою для дискусії у ВР. Насправді сьогодні ми вже не є власниками закону. Ми ними були до першого читання. Зараз усе в руках депутатів. Шукаємо формулу.
- Давайте разом пошукаємо. Якщо чотири перехідні роки, то скільки на рік потрібно знайти коштів додатково? Вам дали гарантії?
- Сьогодні система державної служби у плані заробітної плати обходиться бюджету в 14 млрд грн на рік. Зрозуміло, відразу знайти ще 14 млрд і підняти заробітну плату вдвічі - нереально. Але поетапно - так. Кожен рік - плюс три-чотири мільярди. Не варто забувати і про те, що паралельно відбувається скорочення функцій і повноважень держави, а отже і апарату чиновників. Десь тут ми можемо заощаджувати і перерозподіляти кошти на тих, хто залишився. Насправді і 13–14 млрд - це не гроші, якщо ми хочемо мати стабільний і некорумпований держапарат.
- Як закон про держслужбу, а також про службу в місцевих органах самоврядування корелюються з майбутньою децентралізацією?
- Абсолютно чітко. Вони розроблялись у контексті децентралізації. Однакові принципи і підходи. Так, нам доведеться ще пережити ту саму ніч, як колись Польща, коли піраміда перевернеться і дві третини чиновників стануть службовцями органів місцевого самоврядування. Разом з функціями і повноваженнями на місця підуть і кадри.
- А префекти, які виконуватимуть контрольно-наглядові функції, будуть держслужбовцями? Їхній досвід? Стаж? Хочеться якось уточнити довжину лави запасних. Бо сьогодні її практично немає. Не клонувати ж Москаля, зрештою...
- Такої лави справді немає. Усі ці роки ми вимивали професійні кадри. Тому одне з завдань реформи - стабілізувати процес. Для того щоб підготувати того ж таки начальника управління - мінімум років 10–12 потрібно. І цим необхідно займатися.
- Цим треба було займатися протягом минулого року теж. Ось вас як керівника національного агентства пустили на поле формування подібного резерву державної служби?
- Закон дозволить сформувати таку лаву. Бо ми обмежимо доступ "своїм", перервемо ланцюг "чужих" і зробимо акцент на професіоналізмі. У цьому зв'язку дуже важливо сформулювати правильний підхід, у тому числі й до люстрації. Тут я скажу раніше непопулярну, але необхідну річ: люстрація - це не відповідь на питання про ефективність влади. Це тільки відповідь на якийсь суспільний запит, пов'язаний з розумінням справедливості, з бажанням обмежити доступ на держслужбу людям, яким не пощастило обіймати якусь посаду за тієї чи іншої влади. Комуністичні перекоси взагалі не хочу коментувати.
- Таке враження, що ми ухвалили рішення, в чомусь помилилися, ніби й обговорили, і визнали, але плин життя нас відніс далеко від проблеми. Тепер ми до неї просто не повертаємося. Але хтось же мусить тримати в руках ці "хвости" і наполегливо нагадувати, що вони нам заважають рухатися далі. Може, ви?
- Якби у нас діяв якісний закон про держслужбу, то жоден закон про люстрацію не дозволив би змішати грішне з праведним і "нагородити" тисячі виконавців політичною відповідальністю. Уся абсурдність ситуації в тому, що багатьом фахівцям ми досі не знайшли заміни. Той-таки голова Державної служби статистики Олександр Осауленко. Фахівець найвищого рівня, зі світовим ім'ям. Працював іще від часів Кучми. І що? Хіба це підхід? А це ж дуже специфічна галузь, від результатів роботи якої залежить місце України у світових рейтингах. І таких прикладів достатньо. Венеційська комісія сказала головне: ніхто не скасовував принципу індивідуальної відповідальності. Якщо тебе в чомусь звинувачують, то, як мінімум, ти повинен мати право виправдатись у суді. Під люстрацію повинні потрапляти політики, але аж ніяк не держслужбовці. Зовсім не випадково президент кілька разів скористався своїм правом звільнити від люстрації професіонала, який того вартий. І я його підтримую. Хоча й дістаю свою порцію критики.
Я вже не кажу про суто формальний підхід до процесу, який перетворився на тяганину, про десятки тисяч справ, якими завалено податкові і Мін'юст.
- Ви багато говорите про ефективність чиновника, державного апарату. А свою ефективність чим вимірюєте?
- Крім закону про держслужбу, яким ми займалися, є ще досить багато напрямів, де і агентство, і я як його керівник маємо абсолютно конкретні завдання. Оновлення системи професійної освіти держслужбовців, функціональний аналіз роботи органів влади, пошук важелів, здатних змінити систему державного управління, полегшити процес ухвалення рішень... Завдань і планів справді багато. Я вже не кажу про кількість службових розслідувань, які ми проводимо.
- Наприклад?
- З останніх - розслідування в Міністерстві охорони здоров'я. У всіх на слуху колосальна кількість проблем, пов'язаних із закупівлею вакцин, спеціальних препаратів для деяких категорій хворих, реабілітацією учасників АТО, лікуванням тяжкохворих дітей за кордоном тощо.
- І що показало розслідування?
- Зовсім не злий намір керівництва міністерства, а відсутність належної організації роботи, планування, чіткого розподілу обов'язків, системної нормативно-правової діяльності, продуманої кадрової політики, тобто всього того, що є основою ефективної апаратної роботи. А без цього не те що реформу проводити, а навіть ефективно і якісно забезпечити виконання поточних функцій неможливо. Сумно насправді. А от якби був у міністерстві стабільний держсекретар, то апарат працював би як годинник і міністр не тонув би безпорадно в текучці, а стратегічно скеровував би міністерство.
- Несподіваний поворот. Для Квіташвілі.
- Показовий. І насамперед для загального розуміння, як нам потрібен і цей закон, і реформа, і нормальний державний апарат, спроможний і у воєнний, і в мирний час працювати на країну.