З огляду на декларовану одностайність усіх значних політичних гравців у питанні необхідності для України конституційної реформи, на часі поміркувати про процедуру її проведення. Єдиний досвід внесення змін до нашого Основного Закону важко назвати вдалим. Більшість фахівців схиляються до думки, що конституційну реформу 2004 року було проведено з очевидним порушенням процедури. Нова конституційна реформа має проводитися виключно правовим шляхом. Інакше неминучим буде загострення конституційної кризи, що призведе до непередбачуваних негативних наслідків для суспільства.
У межах права конституційну реформу можна провести шляхом внесення комплексних змін до Конституції України у порядку, передбаченому її розділом XIII, або ухвалення нової редакції Конституції України на всеукраїнському референдумі.
Перебіг політичних подій в Україні дає підстави говорити про крайній суб’єктивізм політичних сил, коли йдеться про зміну конституційних положень. Політики намагаються формулювати конституційні норми, виходячи з тимчасового політичного інтересу, без врахування далекосяжних суспільних інтересів. Це перш за все пов’язано з існуванням в Україні слабкої політичної системи, авторитаризмом лідерів, партбюрократизацією, деідеологізацією, корупцією тощо у політичних партіях. Аналіз законопроектної роботи над зміною конституційних положень, процесу прийняття змін до Конституції України дає підстави стверджувати про закритість цих процесів від суспільства та ігнорування політиками думки громадянського суспільства.
Проведення конституційної реформи у порядку, передбаченому розділом XIII Конституції (згідно з яким головну роль у питанні формулювання та прийняття Основного Закону відведено Верховній Раді), на наш погляд, не видається реальним варіантом у наших умовах. За існуючих політико-правових умов нормальний перебіг конституційного процесу вкрай сумнівний.
Другий, радикальніший варіант проведення конституційної реформи — це прийняття нової редакції Конституції України.
Конституція України, як більшість європейських конституцій, не містить чітких положень щодо процедури прийняття нового Основного Закону держави. Проте це не означає, що Конституція зовсім не торкається регулювання зазначеного питання. Конституційно закріплені принципи верховенства права, народного суверенітету містять відповідь на ці питання. Так, положення статті 5 Конституції України дають нам підстави стверджувати про встановлення конституційного принципу установчої влади народу. У рішенні Конституційного суду від 11 листопада 1997 року зазначено: «прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття. Це підтверджується пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України, яка не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України, а також статтею 156 Конституції України, згідно з якою законопроект про внесення змін до розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття у Верховній Раді України має затверджуватись всеукраїнським референдумом».
Ця позиція була висловлена і в іншому рішенні Конституційного суду — від 3 жовтня 1997 року: «Конституція країни як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада стосовно до так званих встановлених влад є первинною». Рішення Конституційного суду від 5 жовтня 2005 року уточнює: «Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначити конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі». Це було зазначено у мотивувальній частині вищевказаного рішення. При цьому Конституційний суд України залишився зв’язаним положеннями розділу XIII чинної Конституції України, зазначивши у резолютивній частині: «Тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII».
Отже, конституційно встановлений принцип установчої влади народу передбачає: народ не може бути позбавлений права на прийняття нової Конституції своєї держави. Виникає питання легітимної процедури реалізації установчої влади народу під час прийняття нового Основного Закону.
На наш погляд, прийняття нової редакції Конституції України в інтересах суспільства варто було б доручити спеціальному уповноваженому органу установчої влади — Конституційній асамблеї України. Основним завданням президента і Верховної Ради має стати конституювання та забезпечення діяльності цього органу.
Необхідно зробити процедуру прийняття нової Конституції відкритою для громадян. Вони мають відчути свою причетність до творення Конституції. Цей процес не може бути швидким, певний час треба використати на те, щоб зробити дискусію про нову Конституцію (чи нову редакцію Конституції) загальнонародною. Тільки такий шлях, на наш погляд, дає нам шанс на те, що Основний Закон поважатимуть, дотримуватимуться його і (найголовніше) вимагатимуть дотримання його від влади.
На всеукраїнський референдум можна виносити лише достатньо підготовлений і узгоджений проект. Він має стати останнім акордом тривалої прозорої процедури.
Звертаючись до багатовікової історії українського державотворення, робимо висновок, що для України ідея запровадження представницького органу установчої влади не нова. Так, II Універсалом Центральної Ради України від 3 липня 1917 року було передбачено: «Змагаючи до автономного устрою України, Центральна Українська Рада в порозумінню з національними меншостями України приготовлятиме проекти законів про автономний лад України для предложення їх на затвердження Установчим Зборам».
Історія прийняття конституцій зарубіжних країн дає нам позитивні приклади реалізації установчої влади народу через ухвалення конституцій спеціально уповноваженими представницькими органами установчої влади.
У процесі прийняття Конституції США від 17 вересня 1787 року взяли участь як загальнонаціональні Установчі збори — конвент, так і установчі збори (конвенти) кожного зі штатів. Найстарішу діючу конституцію Європи — Конституцію Норвегії — було прийнято 17 травня 1814 року Установчими зборами, які скликав данський принц і намісник у Норвегії. Конституція Бельгії від 7 лютого 1831 року, Конституція Італії від 22 грудня 1947 року, Конституція Португалії від 2 квітня 1976 року, Конституція Індії від 26 січня 1950 року, Конституція Бразилії від 22 вересня 1988 року були підготовлені і прийняті спеціально уповноваженими представницькими органами установчої влади.
Серед конституцій, які було прийнято спеціально уповноваженими органами установчої влади, є й новітні. Так, Конституцію Болгарії було прийнято 12 липня 1991 року Сьомими великими народними зборами Болгарії. Установчі збори Румунії прийняли 21 листопада 1991 року Конституцію Румунії, яка 7 грудня 1991 року була затверджена на загальнонаціональному референдумі. Головною особливістю конституційного процесу в Аргентині є те, що з часу прийняття першої Конституції Аргентини 1853 р. всі наступні конституційні реформи забезпечувались Установчою асамблеєю (в 1860, 1866, 1898, 1949, 1957, 1960, 1994 рр.), зокрема й чинну Конституцію Аргентини від 24 серпня 1994 року прийняла Установча асамблея.
Хоча чинна Конституція Російської Федерації (від 12 грудня 1993 року) прийнята й не Установчими зборами, проте можливість створення Установчих зборів передбачено у нормах самої Конституції. До повноважень Конституційних зборів віднесено підтвердження незмінності Конституції Російської Федерації чи розробку проекту нової Конституції Російської Федерації, який приймається Конституційними зборами 2/3 голосів від загальної кількості їх членів або виноситься на всенародне голосування.
У сучасному механізмі державної влади й інших зарубіжних країн передбачається функціонування спеціально уповноваженого органу установчої влади. Відповідно до статті V Конституції США, на вимогу законодавчих зборів 2/3 штатів Конгрес скликає конвент для внесення поправок до Конституції, які набудуть чинності після ратифікації законодавчими зборами 3/4 штатів або ж конвентами в 3/4 штатів, залежно від того, який спосіб запропонує Конгрес.
Великі народні збори (Установчі збори) Болгарії уповноважені приймати нову Конституцію, вирішувати питання про зміну території республіки, про форми державного устрою та державного правління тощо.
Спираючись на зарубіжний досвід діяльності спеціальних органів установчої влади та сучасні політико-правові процеси в Україні, пропонується і в нас провести конституційну реформу через спеціальний орган установчої влади — наприклад Конституційну асамблею України.
Перш за все слід зазначити, що проводити конституційну реформу через Конституційну асамблею України необхідно у два етапи, а саме:
— прийняття Закону України «Про Конституційну асамблею України» і нової редакції Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».
— прийняття нової Конституції України Конституційною асамблеєю України (або підтвердження незмінності чинної Конституції України) та затвердження її на всеукраїнському референдумі.
Успішність процесу ухвалення нової Конституції України залежатиме від конституційного статусу Конституційної асамблеї та деталізації його у законі. Введення спеціального органу — Конституційної асамблеї — у процес перегляду Конституції України має бути спрямоване насамперед на забезпечення здійснення Українським народом своєї установчої влади
Для цього пропонується встановити основні положення щодо Конституційної асамблеї, а саме умови скликання, порядок обрання, її конституційний склад, вимоги до членів Конституційної асамблеї України, її повноваження тощо.
Формуватися Конституційна асамблея України повинна шляхом всеукраїнських виборів. Так, Конституційна асамблея України може скликатися президентом України протягом трьох місяців з моменту внесення до Верховної Ради України відповідного законопроекту. Членів Конституційної асамблеї України (наприклад, триста народних обранців Конституційної асамблеї України) пропонується обирати на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування на засадах комбінованої виборчої системи відповідно до закону про Конституційну асамблею України. З метою формування представницького органу установчої влади можна застосувати таку формулу:
1) сто народних обранців Конституційної асамблеї України обирати в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на засадах пропорційної системи за виборчими списками кандидатів у народні обранці України від політичних партій, виборчих блоків;
2) по три народні обранці Конституційної асамблеї України обирати від Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя у відповідних багатомандатних округах на засадах мажоритарної системи відносної більшості. Право висувати не більше одного кандидата у народні обранці України надати міським (міст обласного значення), районним та обласним радам;
3) інших народних обранців Конституційної асамблеї України обирати в одномандатних виборчих округах на засадах мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості. Висування кандидатів у народні обранці України може відбуватися громадськими організаціями, а також шляхом самовисування.
Повністю сформованою (тобто такою, що є повноважною) пропонуємо вважати Конституційну асамблею, до якої обрано не менш як чотири п’ятих її конституційного складу.
З метою послаблення впливу тимчасових політичних інтересів на зміст конституційних норм та забезпечення фахової підготовки й прийняття якісних законів про внесення змін до Конституції України, а також нової Конституції України пропонується встановити особливі вимоги до членів Конституційної асамблеї. Крім звичайних вимог до претендентів у народні обранці (громадянства України, вікового цензу, володіння державною мовою, права голосу), доцільно подумати про встановлення особливих — наприклад, наявність вищої юридичної освіти (як варіант, можна розглядати філософську, політологічну освіти). Необхідно встановити заборону для членів Конституційної асамблеї впродовж певного періоду часу (5—10 років) після затвердження всеукраїнським референдумом нової Конституції України чи змін до Конституції України претендувати на обрання їх главою держави, представником у законодавчий орган, на призначення їх членом вищого органу виконавчої влади, керівником центрального органу виконавчої влади та його заступником, а також суддею України. Своєю чергою, доцільно встановити заборону балотуватися в народні обранці для президента України, народних депутатів України, членів Кабінету міністрів України, керівників центрального органу виконавчої влади та їхніх заступників, суддів Конституційного суду України та суддів загальної юрисдикції.
Повноваження Конституційної асамблеї України пропонується обмежити лише питаннями, для вирішення яких її було обрано. При цьому необхідно встановити гарантії для запобігання невиправданому зволіканню роботи Конституційної асамблеї. Так, насамперед слід зафіксувати, що повноваження Конституційної асамблеї мають припинятися після прийняття кінцевого рішення щодо відповідних проектів, а також необхідно встановити максимальний термін повноважень асамблеї (наприклад, рік), перелік підстав для визнання Конституції України незмінною та припинення повноважень Конституційної асамблеї.
До повноважень Конституційної асамблеї України пропонується зарахувати:
—розробку проекту нової Конституції України у разі проголошення всеукраїнського референдуму щодо затвердження нової Конституції України з народної ініціативи;
— прийняття законів про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України»;
— прийняття законів про внесення змін до Конституції України, які передбачають зміну конституційного ладу України;
— прийняття нової редакції Конституції України.
Організацію, порядок формування і діяльності Конституційної асамблеї України, процедуру розробки, розгляду та прийняття законів про внесення змін до Конституції України, нової Конституції України доцільно визначити законом про Конституційну асамблею України, а процесуальні відносини, пов’язані з організацією та проведенням виборів народних обранців, мають бути врегульовані в межах виборчого законодавства.
Підсумовуючи, хочемо наголосити, що успішність проведення конституційної реформи — вихід із конституційної кризи, прийняття якісних законів про внесення змін до Конституції України або нової редакції Конституції України, незалежно від політичних інтересів, з урахуванням демократичних світових стандартів та досягнень вітчизняної науки — безпосередньо залежить від обраного способу проведення нової конституційної реформи. Від обраного сьогодні механізму підготовки і прийняття нової редакції Конституції України залежатиме дієвість нової редакції Конституції України протягом багатьох років.