Конституція для України, а не Україна для Конституції

Cтворенням Національної кон­ституційної ради прези­дент Ук­раїни дав старт най­важливішій із реформ, яких так потребує Україна. Без створення політичної системи, здатної формувати ефективну владу, країна приречена на стагнацію. Без опори на державну політику точкові успіхи українського інтелекту і менеджменту не створюють широкого фронту модернізації. Ми відстаємо від наших європейських сусідів, й істотних передумов для випереджаючого розвитку в країні не створюється.

Громадяни України по-різному формулюють своє розуміння теперішньої ситуації. Але відчуття непорядку в країні, незадоволення владою і необхідності змін виразно проглядається в результатах соціологічних досліджень громадської думки.

Звідси підтримка конституційної реформи з боку суспільства, яка реально існує і якої не можуть не відчувати політики. Звідси позиція президента України Віктора Ющенка, яка ним уже неодноразово озвучувалась, починаючи зі щорічного президентського послання до Верховної Ради у 2006 році.

Проте вітчизняний політикум у цілому виявився неготовим перейти від загальних слів до предметної роботи над Основним Законом.

Одні політичні сили говорять про конституційну реформу вик­люч­но як про загрозу узурпації вла­ди, інші — шукають привід для абстрактних дискусій про більшу чи меншу демократичність тієї чи іншої форми правління.

На жаль, у цих позиціях не відчувається бажання змістовно відповісти на сформульовану в указі про створення Національної конституційної ради позицію щодо необхідності «посилення конституційних гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина, створення збалансованої системи державної влади, підвищення ролі місцевого самоврядування та напрацювання пропозицій щодо системного вдосконалення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні».

Ці завдання реформування дер­жавного і суспільного життя не можуть зводитися до примітив­ного вибору — наділення абсолютною владою того чи іншого державного органу. Їх не можна вирішити шляхом «косметичного ремонту» Конституції, виправленням окремих положень. І, тим більше, неможливо дати серйозний імпульс розвитку країни, зберігаючи недосконалість і суперечливість, закладені в чинному тексті Конституції.

Озвучування таких спрощених поглядів на проблему конституційної реформи має на меті дискредитацію конституційного процесу в очах суспільства. Укра­їн­ських громадян хочуть переконати в тому, що теперішня ситуація незахищеності прав громадян, конфліктності між органами влади, слабкості місцевого самоврядування є лише проблемою виконання Основного Зако­ну. Від­повідно, країні пропонують чекати прекрасного майбутнього, коли владні посади заповняться виключно відповідальними людьми, які дбатимуть лише про суспільне благо.

Це не відповідь. Це марнування часу, яке загрожує втратою шансів для країни і її громадян. Необхідно розпочати предметну роботу над змістом конституційної реформи в Україні.

Контраргументи: випробування фактами

Прийняття Основного Зако­ну і внесення змін до нього завжди і скрізь супроводжується політичною боротьбою. Україна — не виняток. Українська специфіка — лише в екстремальності умов роботи над її остаточними формулюваннями.

Це двічі накладало серйозний відбиток на якість тексту. Сьогодні в Україні є умови для стабільної і зваженої конституційної реформи. Проте її противники явно схильні вести справу до повторення цейтноту.

В ролі аргументів на підтримку своєї позиції опоненти президентської ініціативи висувають декілька тез.

Перша теза — процес вдосконалення Конституції називають причиною зростання напруженості в суспільстві. Насправді ухвалення Конституції і змін до неї вже двічі дозволило розв’язувати політичні кризи.

Якби у 1996 році не було ухвалено Конституцію, то продовжував би діяти Конститу­цій­ний договір, а Верхов­на Ра­да могла бути розпущена в результаті референдуму про недовіру. На тлі тодішньої соціально-економічної ситуації це загрожувало б ризиком скочування до суперпрезидентської республіки і наростання авторитаризму.

У 2004 році внесення змін до Конституції забезпечило мирний вихід із гострого протистояння, відкривши можливості для чесного і справедливого народного волевиявлення.

Натомість політичне протистояння 2007 року було розблоковане без конституційних змін — рішенням про проведення парламентських виборів. Системні причини, здатні породжувати кризи, залишилися.

Друга теза опонентів конституційного процесу — нібито в цілому наша Конституція — одна з найкращих у Європі. Часто при цьому йдуть посилання на думку Венеціанської комісії (Євро­пейсь­кої комісії за демократію через право).

Проте ознайомлення з текстами висновків цієї комісії озброює аргументами саме на користь серйозних системних змін до Конституції.

У її висновку від 7-8 березня 1997 року знаходимо цілу низку дуже суттєвих зауважень. Наприк­лад, відзначається проблемність розділу про права, свободи та обов’язки людини і громадянина. Експерти говорять про слабкість конституційної схеми захисту прав людини у суді внаслідок нерозділеності понять соціальних, економічних і екологічних прав, з одного боку, та фундаментальних свобод — з іншого. На суди покладається імплементація всіх без винятку прав, у тому числі тих, які можуть бути реалізовані лише через законодавчі акти і рішення виконавчої влади.

Зауваження не було вра­ховане. Те­пер маємо наслідки — питання дер­жавного бюджету у нас сьогодні вирішуються в Конститу­цій­ному суді. Хай впаде світ, але торжест­вує закон?

І таких суттєвих зауважень до тексту нашої Конс­титуції вже тоді набралося на більш як десяток сторінок.

Простору для зауважень експертів Венеціанської комісії побільшало після внесення змін до Консти­туції. Експерти вказували на небезпечні підводні рифи в питаннях формування коаліції депутатських фракцій, статусу депутата, повноважень президента України і Кабінету міністрів. Висновок від 13 червня 2005 року говорить про високу імовірність «політичних конфліктів та підриву зміц­нення верховенства права в країні».

Вдруге Рада Європи вказала на проблеми вже у резолюції Парламентської асамблеї (№1549 (2007)): «криза в Україні є також результатом поспішної та незавершеної конституційної і політичної реформи 2004 року, відповідно до якої до Конституції України було внесено низку змін без урахування застережень Вене­ціанської комісії та без проведення широкої публічної дискусії в країні».

Отже, відкладання процесу реформування Конституції за наявності чітко видимих ознак її недосконалості не запобігає, а поглиблює і загострює політичні конфлікти. В умовах нерозв’яз­ного конфлікту неможливо досягти реалізації стратегічних цілей і національних завдань. Протистояння призводить лише до девальвації демократичних цінностей.

Ще одна теза, яка перегукується з попередньою: Конститу­цію треба не вдосконалювати, а виконувати. У тому числі розвивати її положення через ухвалення конституційних законів.

Слабкість такої тези — у відсутності відповіді на запитання: якщо не виконуються прямі норми Конституції, то звідки візьметься виконання законів?

Найцікавіше, що звинувачення у невиконанні Конституції на адресу глави держави, Кабінету міністрів та судової влади найчастіше звучать із боку представників парламентських сил. Ти­ражується думка, що лише парламент виконує і захищає Консти­туцію. Пропонується й висновок — необхідність проведення конституційної реформи виключно у стінах Верховної Ради.

Верховна Рада і Конституція — складні відносини

Щоб ввести в дію спірні грудневі зміни 2004 року, політичні сили у Верховній Раді почали з 2005 року системно порушувати Основний За­кон. З цією метою, наприклад, було штучно заблоковано присягу нових суддів Конституційного суду.

Саме тоді Верховна Рада розпочала процес не просто політизації, а прямої партизації Консти­туційного суду і Центральної виборчої комісії. Формуван­ня цих важливих органів за принципом партійної лояльності знищило в суспільстві довіру до їхніх рішень. Сьогодні рівень недовіри до КСУ дорів­нює рівню недовіри до Верховної Ради.

Соціологічні опитування свідчать: теперішній стиль роботи парламенту українці не підтримують. Блокування роботи — з одного боку, пакетні голосування — з іншого стали поширеною практикою. Мотивацію до якісної законотворчості парламент великою мірою втратив.

Смисл діяльності фракцій зво­диться до боротьби за свою частку (більшу чи меншу) у виконавчій владі. Конт­роль за урядом не дуже цікавить опозицію. Адже його результат проявиться (або не проявиться) лише під час наступних виборів. Натомість закулісні торги можуть дозволити ввійти у виконавчу владу набагато раніше. Як наслідок, ми бачимо нескінченну боротьбу за фор­мування чи переформу­вання коаліцій. Ми стаємо країною, в якій вибори ніколи не закінчуються.

Навіть у цій не надто оптимістичній ситуації хочеться вірити, що в залі Верховної Ради може бути прийнята ефективна Конституція, така потрібна країні. Це право парламенту, а з прав випливають обов’язки. Зокрема обов’язок діяти в інтересах держа­ви і суспільства. Проблема лише в тому, щоб цей обов’язок був виконаний.

Чи повертається влада до свого джерела?

Принцип народного суверенітету закладений у статті 5 Конституції України, яка визначає народ «єдиним джерелом влади в Україні» і надає йому виключне право «визначати і змінювати конституційний лад». Від цього принципу відштовхувався і Конституційний суд у своєму рішенні про тлумачення цієї статті: «Із нормативно-правового змісту положень частин другої, третьої статті 5 Основного Закону України, за якими народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні та народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, випливає, що народ має право приймати нову Конституцію України».

Однак останніми роками дедалі помітнішою стає недемократична тенденція: громадян потро­ху усувають від права безпосередньо вирішувати свою долю.

Наприклад, чинна виборча система містить низку положень, які фактично обмежують політичні права виборців.

По-перше, ухвалення закону про пропорційні вибори за партійними «закритим списками» знищило пасивне виборче право громадянина — «бути обраним». По-друге, виборці фактично не можуть впливати на персональний склад Верховної Ради. По-третє, завдяки закону про вибори партії та їхні парламентські фракції демонструють тенденцію до перетворення у замкнені, непрозорі системи, що слухняно виконують волю своїх лідерів.

У цьому ж ряду тривожних прикладів — прагнення виконавчої влади «підім’яти» місцеве самоврядування, неготовність органів влади чути позицію громадянського суспільства.

Ніхто не може відмовити ні президентові, ні Верховній Раді сформулювати своє бачення Конституції України. Але вирішальне слово має належати народу. Якщо йому почнуть відмовляти в цьому праві, це буде першою ознакою того, що чинна система влади вже не служить ні захистові прав, ні безпеці, ні добробуту українців.

Зрозуміти Україну

Конституція України не може бути набором «вічних істин» з юридичного підручника. Вона має відбивати розуміння того, що собою являє країна і який час вона переживає. Свого часу Гегель відкрив простір для політичної філософії, сформулювавши: «філософія є сучасна їй епоха, осягнута думкою». Це абсолютно справедливо і для нової української Конституції — це має бути сучасна Україна, осягнута з допомогою критичного і неупередженого мислення. Не Україна для Конституції, а Конституція для України.

Звідси випливає, на мій погляд, місія Національної конституційної ради — забезпечити процес розуміння нашої країни. Процес, що має на меті сформулювати оновлене бачення України та її перспективи. Спрямованість на досягнення цієї мети зробить результативним діалог між владою і опозицією, президентом і парламентом, політичним класом і суспільством. Лише в такому змістовному діалозі можна створити політичну систему, яка зміцнюватиме і розвиватиме Україну як сучасну європейську націю.