Аналіз реакції експертів (або осіб, котрі вважають себе такими) на майбутнє "особливостей самоврядування окремих районів Донбасу" дозволяє зробити невеселі висновки. Багато оцінювачів:
- видавали власні припущення за факти;
- спростовували те, що ніколи не стверджувалося;
- воліли коментувати не документи й рішення, а коментарі інших коментаторів;
- не обтяжували себе читанням документів;
- ігнорували логіку і не дуже з цього приводу бентежилися.
Постараємося уважно й спокійно розібратися в питанні.
Отже, 16 липня 288 голосами "за" Рада схвалила рішення направити в Конституційний суд (для одержання відповідного висновку) поданий президентом проект закону "Про внесення змін до Конституції". Прогнозовано гостру реакцію викликала пропозиція внести у ХV розділ Основного Закону ("Перехідні положення") поправки такого змісту - "Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей визначаються окремим законом".
Спробуємо розібратися, що це може означати. Але спершу відзначимо одну важливу деталь. Петро Порошенко і Володимир Гройсман висловили сподівання, що цей законопроект після висновку Конституційного суду (очікується впродовж найближчих тижнів) буде попередньо схвалений до кінця поточної сесії (необхідно 226 голосів) і остаточно прийнятий на наступній сесії (потрібно вже не менше 300 голосів). Після чого буде підписаний спікером, главою держави, оприлюднений і стане частиною Конституції.
Нюанс. Якщо на етапі попереднього розгляду депутати внесуть у текст розглянутого КС проекту хоча б одну (тут і далі виділено мною. - С.Р.) правку, це спричинить необхідність нового висновку Конституційного суду і потребу ще одного попереднього розгляду законопроекту.
Тепер про суть.
Для тих, хто не звернув уваги
Не тільки західні політики, дипломати та експерти, а й вітчизняні можновладці, і насамперед президент, регулярно й неодноразово пояснювали (або виправдовували, як кому подобається) потребу згадування в Конституції закону про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей необхідністю дотримуватися Мінських домовленостей (МД).
Востаннє Петро Олексійович зробив це в четвер, презентуючи депутатам проект конституційних змін. Цитуємо: "Я впевнений у тому, що запропонована норма жодною комою не виходить за рамки Мінських угод, які (…) визнані безальтернативною основою для політико-дипломатичного врегулювання".
Тобто Київ не приховує відданості МД. Навпаки, наша влада постійно підкреслює, що чітко дотримується зазначених угод. Президент не бачить їм альтернативи і готовий виконувати їх до коми. Це його слова. Запам'ятаймо їх.
Для тих, хто не читав
Якщо вже президент так часто згадує безальтернативні МД, зазирнімо в них. Єдиний пункт підписаної 12 лютого Другої мінської угоди, в якому є жорсткі часові прив'язки, - 11-й. І саме ця обставина стала аргументом, із допомогою якого Брюссель, Берлін, Вашингтон і Москва змогли примусити Київ виконувати цей пункт, не чекаючи, доки будуть виконані інші вимоги.
Прив'язки до часу є й в інших пунктах МД, але вони, як правило, не містять точних календарних дат. Наприклад, "не пізніше другого дня після припинення вогню", "у перший день після відведення озброєнь" тощо. Тобто йдеться про план врегулювання, в якому терміни пов'язані з фактичним виконанням умов. Саме на цьому принципі базувалася впевненість української сторони, що виконання пунктів угоди має послідовний характер.
Але, на жаль, 11-й пункт вибивається із загальної логіки.
Цитую: "Проведення конституційної реформи в Україні з набранням чинності до кінця 2015 року нової конституції, яка передбачає в якості ключового елемента децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, узгоджених з представниками цих районів), а також прийняття постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей згідно з заходами, зазначеними в примітці, до кінця 2015 року".
Словосполучення "до кінця 2015 року" наявне і в 9-му пункті, але там уже є умова - після виконання умов 11-го пункту.
На примітках зупинимося нижче. Поки що звернемо увагу на те, що 11-й пункт не містить смислових і часових відсилань до виконання пунктів, які містяться в інших положеннях МД. Жодних "до" або "після" "припинення вогню" чи "відведення озброєння". Просто "проведення" і просто "прийняття". І жорстка дата. На це і вказали українській владі в Берліні, Москві, Брюсселі, а потім і Вашингтоні, коли Київ укотре спробував наполягти на послідовному характері виконання пунктів угоди.
Києву настійно порекомендували виконувати всі взяті на себе в Мінську зобов'язання. До коми. Що Київ і робить. Саме тому в Конституційній комісії робоча група з децентралізації (а не, скажімо, "судово-правова") була визнана пріоритетною. Саме тому було так прискорено роботу з перетворення проекту на частину Конституції, - щоб встигнути до кінця 2015 року. А для цього потрібне голосування на двох чергових сесіях і позитивний висновок КС. Саме тому у проекті змін Конституції з'явилося згадування про закон про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей.
Якщо дотримання Мінських угод насправді передбачає послідовне виконання сторонами вимог (як досі намагаються стверджувати окремі представники влади), то чому ми так поспішаємо з децентралізацією? Тема актуальна? Тоді чому ми поспішаємо із "занесенням" до Конституції згадування про "окремі регіони"? Навіщо нам це? І так поспішно? Хай протилежна сторона виконає всі попередні пункти угоди, припинить вогонь, відведе озброєння, звільнить полонених, поверне контроль над держкордоном et cetera. Тоді й поговоримо. "Ну це ж просто згадування". А навіщо просто згадувати? Практичний сенс? Тим більше що в Конституції не буває простих згадувань.
Насправді від Києва просто зажадали виконати обіцяне. Київ просто виконує. Іншого логічного пояснення знайти неможливо.
Для тих, хто не знає
Як сталося, що вимоги, викладені в 11-му пункті, не були прямо пов'язані з умовами, сформульованими в інших? Знаю, як це сталося, не можу пояснити, чому.
До робочого варіанту тексту угод, що передбачав послідовність їх виконання, було внесено новий пункт, який зрештою став 11-м. Кілька учасників переговорів (на жаль, на умовах анонімності) стверджують, що його автором був помічник президента РФ Владислав Сурков. Один із вітчизняних дипломатів, аналізуючи поведінку членів російської делегації, допустив, що це був єдиний пункт угод, котрий Москву на переговорах справді цікавив.
Чому українська сторона не адаптувала цю вимогу відповідно до загальної логіки документа, чому не узгодила його з іншими умовами? Свідомо? Недогледіла? Відповідь мені невідома. Просто пам'ятаю, як часто після мінських переговорів (визнаних успішними) особливо наголошувалося на тому, що вони "були багатогодинними і складними". Чомусь здавалося, що успіх вимірюється не годинами, а фактичними результатами. Зокрема, точністю й недвозначністю прийнятих рішень.
Для тих, хто не помітив
Згадуючи в конституційному законопроекті про "особливості самоврядування", Київ не тільки сумлінно виконує приписи 11-го пункту МД, але й надає їм юридичної сили. Мінські домовленості - просто папірець. Конституція - Основний Закон. Поширений аргумент - "Хто це виконуватиме?" Зустрічний контраргумент - "Якщо не маємо наміру виконувати, навіщо вписуємо?". У Конституцію, між іншим…
На засіданнях Конституційної комісії пропонувалося безліч різних за змістом і точністю "запобіжників". Не називати "окремі області" на ім'я; винести згадування про "окремі райони" за межі проекту, прописавши його у спецзаконі про набуття поправками чинності; домовитися про умови прийняття закону і (або) позначити часові рамки його дії; передбачити прийняття цього закону "про особливості" 2/3 депутатського корпусу. Президент не врахував жодної з пропозицій, які здатні ускладнити наділення окремих регіонів особливими повноваженнями або допомагають "поховати" цю історію (коли такий план справді був).
І як бути із заявами глави держави, який невтомно клянеться в чіткій відданості безальтернативним Мінським угодам? Або він свідомо вводить в оману всіх - Меркель, Путіна, Обаму, Ягланда, ОБСЄ, Венеціанську комісію, депутатський корпус і народ своєї країни (по обидва боки лінії розмежування). Або недоговорює. Бо він (на відміну від більшості депутатського корпусу, як, на жаль, з'ясувалося) МД читав. І знає, які зобов'язання Київ повинен виконати далі.
Для тих, хто плекає ілюзії
Виконавши першу частину 11-го пункту МД, Київ, швидше за все, муситиме виконувати його другу частину. Ще раз цитую - "прийняття постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей згідно з заходами, зазначеними у примітці, до кінця 2015 року"
Чому муситиме? Дивися вище: тому що Київ чітко дотримується МД; тому що там вказана конкретна дата, немає прив'язки до виконання інших вимог, і нам про це обов'язково нагадають; тому що зобов'язання (якщо його внесуть у Конституцію) набуває узаконеного вигляду.
Тепер про майбутній закон. Київ не вільний у формулюванні ключових положень закону, що регулює самоврядування на неконтрольованих територіях. Якщо Київ (як стверджує президент) ні на кому не відступає від безальтернативних Мінських угод.
У змінах до Конституції не згадується конкретний закон. Там немає слова "чинний". Там сказано просто "закон".
Не той, який прийняли восени минулого року парламентом попереднього скликання з відключеним табло. Не його уточнена редакція, прийнята діючим парламентом у березні нинішнього року. Там просто написано "визначається окремим законом". Можуть залишити попередню версію, змінити, прийняти новий. У ньому може й не міститися обмежень терміну дії або обов'язкової прив'язки до проведення виборів, про що так багато й голосно говорять деякі "експерти", посилаючись на прийняті раніше закони. Ні в проекті конституційних угод, ні в Мінських домовленостях цього немає.
Зате Мінські угоди містять чіткий припис, що там має бути. Ці вимоги сформульовані у примітці до пункту 11. Яка примушує (якщо Київ дотримується МД, а Київ їх, як ми з'ясували, дотримується чітко) українську владу до такого:
"- звільнення від покарання, переслідування і дискримінації осіб, пов'язаних із подіями, які мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей;
- право на мовне самовизначення;
- участь органів місцевого самоврядування у призначенні глав органів прокуратури та судів в окремих районах Донецької і Луганської областей;
- можливість для центральних органів виконавчої влади укладати з відповідними органами місцевого самоврядування угоди щодо економічного, соціального і культурного розвитку окремих районів Донецької та Луганської областей;
- держава надає підтримку соціально-економічному розвиткові окремих районів Донецької і Луганської областей;
- сприяння з боку центральних органів влади транскордонному співробітництву в окремих районах Донецької та Луганської областей із регіонами Російської Федерації;
- створення загонів народної міліції за рішенням місцевих рад з метою підтримки громадського порядку в окремих районах Донецької та Луганської областей;
- повноваження депутатів місцевих рад і посадових осіб, обраних на дострокових виборах, призначених Верховною Радою України цим законом, не можуть бути достроково припинені".
Ця вимога супроводжується датою, не пов'язана з виконанням інших пунктів МД, і нас уже примушують її виконати. До коми. Згідно з духом і буквою безальтернативних МД.
Чи означає це, що в законі не може бути запобіжників? Повинні бути. Але. Закон - це всього лише 226 голосів. Надто мала ціна для такого питання. "Ми напишемо такий закон, обкладемо їх такими умовами, що всі ці вимоги будуть нівельовані", - запевняв мене один патріотично налаштований депутат. Припустімо. "А ви вічні? Припустімо, через рік дострокові вибори, нова більшість, яка перепише цей закон", - такий контраргумент на думку моєму співрозмовникові не спадав.
Якщо вже згадування про закон "для окремих областей" хочуть "увігнати" в Конституцію, воно має бути ТАМ-ТАКИ забезпечене умовами, котрі не дозволять використати його для узаконювання сепаратистів.
І ще раз, риторично. Навіщо прибрали норму про обов'язкове прийняття такого закону 2/3 голосів?
Для любителів маніпуляцій
Улюблений спосіб забалакати тему - спростовувати неіснуюче.
"Закріплення особливого статусу Донбасу в Конституції - міф". Ну, а хто сперечається? Конституція узаконює механізм закріплення. Тобто закон. Закон цей статус закріпить. 300 голосів за кепське конституційне формулювання, може, й не зберуть. А 226 за кепський закон - цілком. У нас чого тільки не приймали простою більшістю…
"У проекті конституційних змін немає жодного слова ні про автономію, ні про федералізацію..."; "Там немає згадки про "новоросію", "днр" або "лнр"..." А хто так ставив питання? Хто цього добивався? Москва? Берлін? Брюссель? Ні. Навіть Донецьк із Луганськом останнім часом говорили про бажання бути складовою частиною України. Найголовніше - таких вимог немає в Мінських угодах, на які так часто посилається президент.
Зате там є дивне словосполучення "постійне законодавство про особливий статус". Київ із таким дивним формулюванням погодився. Після "важких багатогодинних переговорів". І зобов'язався МД виконувати до коми.
Тепер перекладаємо загальнолюдською. Ідіома "постійне законодавство", очевидно, вказує на те, що цей закон не може бути зв'язаний часовими обмеженнями. Привіт усім, хто дружно посилається на термін дії, відведений раніше прийнятому закону. Можете від себе передати його тому, хто не бачить альтернативи Мінську-2. І готовий виконувати його до коми.
Термін "особливий статус" узаконений Мінськими угодами. Київ цей термін прийняв. Він залишився в тексті протоколу після "важких багатогодинних переговорів".
Але його немає в проекті Конституції. Тобто ми не виконуємо вимог МД? Виконуємо. До коми. Поки що. Бо (для тих, хто вважає себе досвідченим юристом або філологом) особливий статус - поняття не лінгвістичне, а юридичне. Воно відрізняється смислом, а не назвою. Особливий статус - правовий стан, що відрізняє одного суб'єкта від іншого. Буковина або Поділля не можуть призначати власних суддів, прокуратуру, "народну міліцію", а "окремі райони Донецької та Луганської областей" - зможуть. Це і є особливий статус, хоч як його називай. "Троянда пахне трояндою, хоч трояндою назви її, хоч ні". Шекспір.
Від цього, щоправда, пахне не трояндами.
А назвали цей особливий статус "особливостями самоврядування", щоб не бентежити громадськість зухвалим формулюванням. І спантеличувати ту частину депутатського корпусу, яка замість юристів бере собі в помічники (помічниці) милих фігуристих панянок, дітей друзів та підприємців-спонсорів…
Для тих, хто дружить з емоціями
Нічого непоправного поки що не сталося. А щоб не сталося й надалі, слід читати те, що приймаєш. Розуміти, що читаєш. Не плутати командність із покірністю. Демонструвати волю в перемовинах і з противниками, і з союзниками.
А ще - ніколи не варто припиняти пошук альтернативи. І бути сміливішим із розділовими знаками. Інколи підкинута ззовні кома може поставити крапку у твоїй долі. І не тільки у твоїй.