До законодавства необхідно ставитися так само, як до жінки, — украй бережно й дуже обережно. Будь-який різкий рух чреватий незворотними наслідками. Будь-який непродуманий крок загрожує втратою з трудом побудованих взаємин.
Хоч яким недолугим виглядало б порівняння високої поезії кохання й сухої прози законотворчості, у них багато схожого. Здорове бажання повинно мирно співіснувати зі здоровим глуздом. Перш ніж надати нового статусу вашим стосункам із подругою, ви неминуче повинні запитати в себе: а чого ви, власне, хочете — розміреного життя, дитини чи поліпшення свого матеріального становища? І наскільки ви готові до цього?
Рішення одружитися, так само як і рішення змінити Конституцію, повинно визріти. Судячи з настроїв, що панують у найрізноманітніших політичних колах, необхідність змінити Основний Закон визріла. Представники діаметрально протилежних сил наводять різноманітні аргументи, але логіка їх значною мірою збігається. Гострі суперечності спостерігаються лише в одному питанні — про майбутній статус губернаторів.
З усіх політичних сил, що здолали навесні 2004 року 4-відсотковий бар’єр парламентських виборів, проти виборності регіональних начальників виступив тільки Блок Юлії Тимошенко. Блок «За єдину Україну!», «Наша Україна», КПУ й СПУ були категорично «за». СДПУ(о) — теж «за», але з застереженням: рішення цього питання варто ненадовго відкласти. Тим цікавіше було в травні 2002-го ознайомитися з точкою зору Михайла Погребинського. Політолог, дуже близький до лідера есдеків заявляв: ті, хто бореться за скасування призначення губернаторів, керуються винятково кон’юнктурними міркуваннями. Першим серед «кон’юнктурників» називався Віктор Ющенко. За словами Погребинського, прагнення глави «НУ» змінити цю норму Конституції пояснюється винятково бажанням роздобути напередодні президентських виборів добрячий шматок адмінресурсу. Мовляв, у разі виборів губернаторів, у третині областей країни до влади прийдуть ставленики Ющенка, що повинно стати серйозною підтримкою в перегонах-2004. (При цьому, правда, Михайло Борисович не роз’яснив, яким чином можна було реально встигнути до нових президентських виборів внести необхідні поправки в Основний Закон і провести місцеві вибори). Зате він висловив ще одну цікаву теорію: вибори в місцеві ради практично цілком контролюються главами обласних адміністрацій. А якщо губернаторів почнуть обирати, а не призначати (що, безсумнівно, послабить їхню залежність від центру), то вони просто перетворяться на удільних, практично некерованих князьків.
Ще цікавіша деталь: у тому самому травні того самого 2002-го у Верховній Раді було належним чином зареєстровано законопроект «Про внесення змін і доповнень до Конституції України». Крім усього іншого, автори документа пропонували змінити... ні, не статус, а лише порядок призначення губернаторів. Правом призначати глав обласних держадміністрацій було рекомендовано наділити не Президента, а прем’єра. Найкумедніше, що серед підписів, поставлених під законопроектом фігурували автографи лідера КПУ Петра Симоненка, глави СПУ Олександра Мороза й цілого ряду представників «Нашої України».
Аналізуючи вищевикладене, насмілимося зробити кілька висновків. Перший: навіть публічні прибічники ліквідації інституції глав обласних адміністрацій і запровадження інституції губернаторства як такого не відповіли самі собі на два запитання. Чи потрібні ці зміни країні? І навіщо саме ці зміни потрібні їм особисто? Висновок другий: обласне керівництво лідери абсолютно всіх впливових політичних сил схильні розглядати передусім як інструмент адміністративного ресурсу. Значною мірою саме цією обставиною пояснюється вся веремія, що зчинилася навколо майбутнього статусу губернаторів.
Для наочності наведемо точку зору (піврічної давнини) одного з ідеологів опозиції. Логіка його міркувань така.
Перше. Глави облдержадміністрацій — серйозний козир влади в її передвиборній війні з опозицією. Не маючи впливу на губернаторів, опозиції буде неймовірно складно виграти у влади, яка постійно шахраює. А впливати на губернатора, котрий цілком залежить від Президента, вкрай складно.
Друге. Можна спробувати забрати цей козир із рук влади, законодавчо «пробивши» норму про виборність губернаторів. Але хто дасть гарантію, що до 2004 року зацікавлені сили встигнуть внести необхідні зміни в Конституцію та організувати вибори губернаторів? І хто дасть гарантію, що влада, використовуючи весь доступний арсенал засобів, не «проведе» в губернатори своїх людей.
Третє. Вибиваючи козир із рук Президента, опозиція (у разі її приходу до влади) втрачає цей козир для себе. Хіба не може так статися, що нові, обрані, губернатори перетворяться на опору для нової опозиції і, водночас, на загрозу для нової влади? А звична вертикаль влади? З кого її вибудовувати?
Хоч як дивно, але логіка формальних прибічників Президента, котрі також розраховують на прихід до влади, значною мірою збігається з логікою супротивників режиму. Ніхто не хоче віддавати важелі впливу. Тож, схоже, єдине, що залишається представникам усіх політичних сил, утягнутих у вже розпочаті виборчі перегони, — просто обіцяти представникам регіональних еліт, що колись губернаторів обиратимуть. Намагаючись у такий спосіб заручитися підтримкою тих, хто сьогодні при владі в областях. І тих, хто хоче цю владу одержати.
Примітно, що навіть Президент, котрий 1999-го говорив, що до виборності губернаторів Україна прийде «років через сто», останнім часом дуже пом’якшив свою точку зору з цього приводу. Таке коригування поглядів також можна пояснити наближенням виборів. Президент слабшає, а бажання регіональних князів здобути незалежність, навпаки, міцнішає. І Леонід Данилович не може на цю обставину не зважати.
Наведені думки глав дев’яти обласних державних адміністрацій свідчать, що в середовищі регіональних начальників поки що немає єдиної точки зору стосовно того, яким правовим змістом необхідно наповнити формулювання «губернатор». Проте неофіційна інформація дозволяє дійти іншого висновку: якщо не всі, то дуже багато керівників областей мріють бути начальниками, а не підлеглими. Просто не всі готові говорити про це вголос.
Передусім більшої самостійності жадають, певна річ, керівники великих промислових регіонів. Скажімо, Віктор Янукович, коли був главою Донецької ОДА, кілька разів зізнавався, наскільки мила його серцю ідея виборності губернаторів. Правда, Віктор Федорович наголошував: це матиме сенс тільки за умови розширення прав регіонів і укрупнення областей.
Під розширенням прав регіонів (наскільки можна судити зі спілкування з обізнаними людьми) добродії губернатори бачать, передусім, збільшення того обсягу коштів, якими вони будуть розпоряджатися. А в цьому, у свою чергу, не зацікавлений Київ. Можливе розширення фінансових можливостей регіонів (при ослабленні контролю з боку центральної влади) може стати першим кроком до федералізації країни, що для України на цьому етапі може обернутися розколом.
Для початку можна було б говорити про розширення представницьких і управлінських повноважень регіонального керівництва, про більш збалансований розподіл виконавчих функцій між центральною та місцевою владою. Але, здається, місцеві еліти більше цікавить самостійність у тих питаннях, які обіцяють грошовий інтерес. Розширення бази регіональних податків, земля, порти, транспортні коридори, прикордонна торгівля, прямі експортні операції — ось що, схоже, у першу чергу, спадає на думку людям, багато з котрих звикло перетворювати службове становище на вигідний бізнес. Нам дуже хотілося б помилитися в наших припущеннях, але джерела в оточенні цілої низки регіональних бонз поки що підтверджують наші гіпотези.
Відчуваючи настрій регіональних еліт, нинішня влада висловила певну готовність піти на поступки. За деякими даними, Банкова збирається провести реформу місцевого управління, мета якої — «роздвоїти» обласне керівництво. З одного боку, центр готовий перевести губернаторів із категорії «призначенців» у категорію «обиранців». З іншого — Київ планує ввести на місцях представництва центральної виконавчої влади, основне завдання яких — контроль над дотриманням місцевою владою законів. А попросту кажучи — контроль над цією місцевою владою. Ідея не нова, така технологія успішно використовується в багатьох європейських державах. Але в умовах українських реалій відносини між двома інституціями влади, скоріш за все, скидатимуться на відносини між Кабінетом міністрів й адміністрацією Президента. Один — легітимний і відповідальний, інший — безвідповідальний і всевладний. Крім того в Європі ключова роль у владнанні конфліктів між центральною та місцевою владою належить судам. Українська судова влада звалити на себе таку ношу не зможе, як то кажуть, за визначенням — говорити про необхідний ступінь незалежності наших судів поки що передчасно.
Єдності немає не тільки в питанні про ступінь розширення повноважень регіонів і про форми контролю над діями структур місцевої влади. Представники різних політичних сил, так само як і глави різних обласних адміністрацій, істотно розходяться в поглядах на те, як саме повинна виглядати система місцевого управління. Хто має обирати губернатора — населення, чи депутати місцевої ради? Чи може глава краю бути одночасно главою вищого представницького органу та главою місцевого органу виконавчої влади? Чи краще, щоб виконавчими питаннями відав менеджер, котрого місцева рада наймає і який буде істотно обмеженим у повноваженнях? А якщо слово «губернатор» означатиме обраного населенням главу місцевої виконавчої влади, то які конкретно повноваження матиме місцевий представницький орган?
На ці запитання ще доведеться відповідати. Як і на багато інших. Приміром, що конкретно дає регіонам підвищення статусу обласних вождів. Деякі переваги очевидні. Обраний, а не призначений губернатор, одержавши до того ж додаткові (зокрема й фінансові) важелі впливу на ситуацію в області, буде незалежнішим від центру. І залежнішим від жителів регіону, довірених його піклуванню. Сама ситуація змушуватиме його робити хоч щось, якщо він хоче навіть не переобратися, а хоча б дожити до закінчення терміну своїх законних повноважень. Децентралізація влади, як свідчить світовий досвід, практично завжди приводить до вирівнювання рівня життя в країні, до зростання регіональних еліт, до зниження ризику політичного авторитаризму в державі. Виборність губернатора повинна, крім того, стимулювати зростання місцевих політичних сил і зміцнення опозиції в регіонах. А легітимна влада й сильна опозиція — це те, чого так бракує довго Україні, що в муках намагається побудувати демократію. Певною мірою, хоч як це дивно, легітимні й повноважні губернатори спроможні зменшити ризик сепаратизму. Тебе обрали, тобі дали кермо, тож саме від тебе, за ідеєю, повинні вимагати відповіді виборці за прорахунки й недоробки. І в цій ситуації кивати на Київ, і говорити: «Ось якби ми жили самі й нікого не годували...» складніше. У тебе є права й повноваження — домагайся.
Проте настільки ж очевидні й недоліки. Оскільки все, про що ми говорили вище, гарантовано відбувається в державах, де існують усталені демократичні традиції, де є хоча б основа громадянського суспільства. А в нашій країні губернатор і справді може перетворитися на удільного князька, нещадного й безкарного. А якщо в нього буде дефіцит розуму, то в його області ризик сепаратизму не зменшиться, а, навпаки, зросте.
Те, що існуюча порочна система керівництва регіонами потребує змін, очевидно. Не очевидно, якою вона повинна бути. Ідея виборності губернаторів приваблива. Але до тих, хто найактивніше бореться за таке нововведення, нагромадилося занадто багато запитань. У діях одних прозирає надмірна розважливість, у словах інших відчувається невміння розраховувати. Хоча в нелюбові до країни останніх запідозрити складно.
Тверезий розрахунок — не завжди перешкода п’янкому коханню. Прекрасний порив душі, не підкріплений здоровим глуздом, спроможний зруйнувати долю двох людей, коли йдеться про людські стосунки. А коли йдеться про відносини конституційно-правові — долю держави.
Яким повинен бути майбутній союз — шлюбом за розрахунком центру чи шлюбом за коханням виборців — ми поцікавились у деяких глав обласних адміністрацій.
Голова Львівської облдержадміністрації Мирон Янків:
— Для реалізації конституційної реформи є об’єктивні підстави — це прагнення і Президента, і парламентських фракцій, у тому числі опозиційних, змінити систему влади. Вироблено оптимальну модель, яка вилилася у створення комітету з проведення політичної реформи в Україні, в якому, на жаль, поки що не беруть участь окремі опозиційні представники Верховної Ради. Звичайно, певні труднощі можуть спіткати роботу такого комітету з наближенням президентських виборів, що посилить розбіжності у довірі між його учасниками. Я також вважаю, що передувати реалізації конституційної реформи має суспільна дискусія. Якщо ми прагнемо будувати відкрите громадянське суспільство, то слід поглиблювати прецедент суспільного діалогу, обговорення потреби системних змін на різних соціальних рівнях.
Щодо реформи місцевої влади, то було б логічно, аби голова обласної ради, як ключова постать в системі органів місцевого самоврядування, мав більше повноважень. Це, зокрема, відповідає філософії парламентсько-президентської республіки. Власне, голову облради мали б обирати мешканці області. А посада голови облдержадміністрації, на моє глибоке переконання, мала б апріорі залишатися призначуваною. Ми не федерація, і обирання губернаторів як глав регіонів може призвести до ситуації, коли загальнообрані глави виконавчої влади потенційно здатні проявляти сепаратизм, відцентровість. Децентралізація сама по собі є мірилом європейської демократії. Але децентралізація не може відбуватися за рахунок унітарності та соборності.
Предметом особливої уваги комітету з проведення конституційної реформи мав би стати пошук оптимальної моделі державного управління. Мені видається, що було б корисно, якби голова обласної ради займався обласним бюджетом, який би забезпечував потреби місцевого самоврядування. Облдержадміністрації відводилися б бюджетні питання, які у сфері державного управління. Голова облдержадміністрації мав би бути наділеним правом анулювання рішень органів місцевого самоврядування, які не відповідають законам України, а органи місцевого самоврядування мали б право звертатися при потребі у судові органи. Таким чином забезпечувалася б рівновага в регіоні. Відбувалася б децентралізація, деконцентрація на рівні місцевого самоврядування.
Голова Івано-Франківської обласної державної адміністрації Михайло Вишиванюк:
— Втілення Конституційної реформи найближчим часом є абсолютно реальним. Єдине, від чого залежить швидкість цього процесу – щира готовність політичних партій України підтримати його.Чи потрібно обирати голів обласних держадміністрацій? Потрібно. Я завжди це підкреслював. Адже тоді голова ОДА зобов’язаний звітувати перед виборцями про свою діяльність, і тоді голова ОДА несе спільно зі своїми виборцями відповідальність за ті програми соціально-економічного та культурного розвитку, за які вони проголосували.
Голова Луганської обласної держадміністрації Олександр Єфремов:
— Якщо дивитися на це з точки зору губернатора як людини, котра прагне певної захищеності, то дана посада гарантує її на найближчі 4—5 років. Якщо ж її розглядати з точки зору держави та державоустрою, то, на мій погляд, обрання губернаторів для України крок передчасний, країна до цього ще не готова. Обрання губернаторів може призвести до повного розбалансування вертикалі влади в країні та втрати контролю над територіями з боку центральних органів влади. Мені смішно, коли кажуть, що нинішні губернатори побоюються заміни призначення на обрання. Я упевнений, що для нормально працюючого губернатора пройти процедуру обрання не складе великої проблеми.
Глава Запорізької облдержадміністрації Євген Карташов:
— Конституційна реформа — компроміс, прийнятний для всіх впливових політичних сил. Та, схоже, ті, хто наполягав на проведенні реформи, уже не хочуть змін, у будь-якому разі, до президентських виборів. Чи можливо, що в парламенті набереться 300 голосів, і внесуть зміни в Конституцію? Сподіватимемося…... Виборність губернаторів — один з найважливіших пунктів реформи, і він не може бути вирваний із загального контексту змін. На мій погляд, конституційна реформа піднімає роль і значення регіонів. Тому виборність губернаторів у новій політичній системі необхідна. Виборність сприятиме підвищенню взаємної відповідальності регіонів і центру за виконання кожним своїх зобов’язань.
Глава Черкаської облдержадміністрації Вадим Лешенко:
— Конституційну реформу буде реалізовано. Що ж до губернаторів, то вони, з моєї точки зору, повинні призначатися, і правом цим має володіти Президент.
Голова Хмельницької обласної державної адміністрації Віктор Лундишев:
— Варто відзначити, що прагнення удосконалювати Конституцію притаманне більшості суспільств. У досконалості, як кажуть, меж немає. Конституція України теж не є ідеалом, з часом і вона зазнаватиме змін. Щодо реформування Конституції найближчим часом, то це питання видається мені проблематичним. Для запровадження змін потрібна стійка більшість у Верховній Раді. Шкода, але мусимо визнати, що при нинішньому розкладі сил український парламент здатен приймати не системні, а ситуативні рішення.
Що краще – обирати губернаторів чи призначати? Життя настільки багатогранне, мінливе, що у різні часи можуть бути прийнятими різні відповіді. Виходячи з реалій українського сьогодення, оптимальний варіант — призначати губернаторів. А робити це, згідно положень, виписаних у Конституції, має Президент України.
Голова Тернопільської обласної держадміністрації Іван Курницький:
— Я переконаний, що конституційна реформа в Україні необхідна. Однак до таких змін має дозріти суспільство. А для цього, як відомо, потрібен час. Тому вважаю, що конституційна реформа в нашій державі відбудеться дещо пізніше.
Я підтримую думку щодо обов”язковості обирання голів обласних і районних держадміністрацій. Адже зараз голови обласних і районних рад обираються терміном на чотири роки, мають кредит довіри своїх виборців, можуть впевнено будувати стратегію своїх дій на цей період.
Така ж впевненість потрібна головам обласних і районних держадміністрацій. Адже на місцях необхідно забезпечити поєднання зусиль і рад, і адміністрацій щодо соціально-економічного та культурного розвитку краю.
Глава Одеської обласної держадміністрації Сергій Гриневецький:
— Конституційна реформа необхідна, але за нинішньої ситуації в парламенті найближчим часом вона може втілитися в життя лише в результаті компромісу між більшістю та частиною опозиції. Я вважаю, що конституційна реформа має здійснюватися на основі імплементації результатів Всеукраїнського референдуму. На жаль, навряд чи очікується, що депутати погодяться обмежити власну недоторканність чи надати право Президенту на достроковий розпуск (у визначених Конституцією випадках) Верховної Ради. Повторю, можливий компроміс, який, як усякий компроміс, матиме ряд недоліків.
Запровадження виборності керівників областей в умовах недостатньої розвиненості громадянського суспільства та відсутності повноцінного регіонального самоврядування, що ми маємо сьогодні, може за певного збігу обставин призвести до порушення єдності в проведенні державної політики.
За останні десять років принцип формування регіональної влади змінювався кілька разів. 1994 року керівники областей обиралися, потім був Конституційний договір і нарешті, та система, що ми маємо нині. У нинішньої системи є і переваги, і недоліки.
Водночас, при проведенні політичної реформи можливий компроміс. Подібний компроміс може стати реальністю і при формуванні регіональної гілки влади. Зокрема, глава обласної держадміністрації міг би призначатися й звільнятися Президентом за згодою обласної ради. Це дозволило б підняти статус обласних рад і зробити перший крок на шляху до перетворення їх із «органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст», на повноцінні органи регіонального самоврядування.
Дуже можливо, що в майбутньому ми прийдемо до того, що керівники області будуть обиратися населенням регіону. Навіть думаю, що це необхідно. Але для цього потрібно провести адміністративну реформу, податкову реформу (розширити фінансову основу місцевого самоврядування). І нарешті має бути сильна і компетентна судова влада. Сьогодні ми поки на шляху до досягнення цих цілей.
Голова Закарпатської облдержадміністрації Іван Різак:
— Переконаний, що конституційна реформа в Україні, запропонована Президентом Леонідом Кучмою, назріла і обов’язково має перейти в практичну площину реалізації. Тим більше, що необхідність такої реформи декларують майже всі політичні сили, представлені в парламенті. Думаю, що найближчим часом активізує свою роботу Комісія з Конституційної реформи, створена указом Президента, і запропонує парламенту конкретні закони щодо цього. У Верховній Раді буде знайдено консенсус політичних сил і конституційною більшістю ці закони будуть прийняті. Тим часом Україна зробить ще один крок до відкритого громадянського суспільства.
Гадаю, що голів облдержадміністрацій, а не губернаторів (сам цей термін несе більше громадський підтекст, а й навіть є журналістським штампом), тобто тих посадових осіб, що очолюють виконавчу владу в регіонах, має однозначно призначати за поданням прем’єр-міністра виключно Президент України. Хотів би підкреслити, що виборність голів ОДА не є політичною самоціллю в державі, як дехто це розуміє, і далеко не від цього залежатиме роль регіонів у загальнодержавній політиці. Вона залежатиме від багатьох факторів, в тому числі від ролі і впливу на суспільні процеси органів місцевого самоврядування. Звідси висновок: керівники органів виконавчої влади сьогодні і в майбутньому повинні робити все для реалізації загальнодержавної політики в регіонах з максимальним врахуванням думки місцевих громад.