Не було в Україні жодного президента, який би не складав оди референдуму як головному зіллю від усіх політичних, економічних та соціальних недуг. Але, боюся, не було в Україні жодного президента, який би щиро розглядав його як реальний інструмент дійового народовладдя.
Для чергових хазяїв Банкової плебісцит був і, на жаль, залишається інструментом шантажу або/і можливих маніпуляцій. Інколи навіть не сам референдум, а загроза його проведення. Нагадаю, що 1993-го саме намір Верховної Ради провести референдум про довіру главі держави, по суті примусив Леоніда Кравчука погодитися на дострокові президентські вибори. Через три роки вже намір Леоніда Кучми провести конституційний референдум примусив Раду в стислі терміни прийняти Основний Закон держави.
Референдум як найефективніший спосіб максимально зміцнити свою владу використовували в різних країнах у різний час найрізноманітніші політики — від Наполеона Бонапарта до Гітлера, від де Голля до Лукашенка й Путіна.
Наявність необхідних фінансових, інформаційних та організаційних ресурсів, помножена на вміння їх використовувати, майже стовідсотково гарантує необхідний результат — буде то в Туреччині чи Венесуелі, Великій Британії чи Таджикистані. Спритно сформульоване запитання і точне пропагандистське забезпечення — запорука успіху.
Саме з цієї причини більшість країн із високим рівнем демократії (де політики обтяжені таким самим високим рівнем відповідальності за долю держави) вкрай рідко вирішують завдання спираючись на плебісцитне волевиявлення. Переважно це процедурні питання, що стосуються, наприклад, вступу в НАТО або приєднання до ЄС. І зовсім не тому, що там нехтують волею народу. Просто інструментом прямої демократії є не тільки референдуми, а й вибори (Україна — не виняток, що закріплено статтею 69 Конституції). Логіка така: народ обирає своїх представників, уповноваживши їх писати закони й формувати виконавчу владу, яка впроваджує ці закони в життя. Референдум як апеляція до безпосередньої думки народу може бути останнім аргументом. Може, але не зобов’язаний. У деяких державах такий інструмент демократії не закріплений у конституціях, в інших — предметом загальнонаціонального плебісциту можуть бути лише соціальні та культурні питання, десь — передбачено тільки місцевий референдум. Наявність інституту загальнонаціонального референдуму не робить автоматично державу демократичною, а його відсутність не означає, що в країні немає народовладдя.
Хрестоматійний приклад — Німеччина. У 1930-х, спираючись на плебісцити, Гітлер отримав легітимне виправдання узурпації влади, денонсації міжнародних зобов'язань, мілітаризації та агресії. Сумний досвід пояснює заборону на проведення у ФРН загальнонаціональних референдумів. Виняток зроблено для можливої зміни кордонів німецьких земель.
Зате місцеві референдуми там проходять на диво часто — на них громади вирішують будь-які питання, котрі безпосередньо їх стосуються. Табу на куріння у громадських місцях, обмеження поверховості новобудов, будівництво (заборона на будівництво) шляхів, мостів та аеропортів — практичний результат тамтешніх земельних плебісцитів. Логічний і практичний. Якби ревнителі народовладдя, розробили повновагий закон про місцевий референдум (наділяючи українські громади таким самим правом обстоювати свої інтереси, яке мають громади німецькі), можна було б повірити в їхню щирість. Але вітчизняна влада поспішає наділити громадян передусім правом скасовувати і коригувати закони та вирішувати проблеми загальнодержавного значення. Законопроєкт № 3612 «Про народовладдя через всеукраїнський референдум», схвалений Радою 26 січня, передбачає саме це.
Закладений законом підхід сумнівний, із правового погляду, по-перше. І потенційно небезпечний, по-друге.
Аргументуємо.
1. За Конституцією, право законодавчої ініціативи (ст. 93) належить народним депутатам, президентові та Кабінету міністрів. Право під законодавчою ініціативою розуміє можливість ініціювати прийняття, зміну або скасування закону. Прийнятий Радою, але поки що не підписаний президентом «плебісцитний закон» дає народу право на референдумі скасовувати закони чи їх окремі положення. Тобто наділяє народ правом законодавчої ініціативи. За Конституцією, такого права в народу немає. Принаймні поки що. Згідно з рішенням Конституційного суду від 13 листопада 2019 року, народ не може бути визначений суб'єктом законодавчої ініціативи без внесення необхідних змін до Конституції. Згідно з іншим рішенням Конституційного суду (від 26 квітня 2018-го), Верховна Рада в законодавчій діяльності зобов'язана забезпечувати верховенство Конституції і не може законом регулювати те, що має регулюватися Основним Законом. Наділення народу правом законодавчої ініціативи без відповідних конституційних змін, на мій погляд, суперечить Основному Закону.
2. Згідно із законом, парламент обмежується у праві здійснювати експертизу тексту до проведення референдуму і його техніко-юридичне уточнення – після нього. Це порушує конституційні права ВР як вищого законодавчого органу й суперечить рішенню КС від 13 листопада 2019 року та пункту 3 Кодексу належної практики Венеціанської комісії, де прямо записано: «Референдум не може проводитися (…) якщо текст, котрий виноситься на референдум, є предметом виключної юрисдикції парламенту». Новий закон по суті підмінює конституційні парламентські процедури рішенням референдуму.
3. Законодавство — складний процес, який включає безліч фільтрів: роботу над законопроєктом у комітетах і робочих групах, внесення поправок, наукову та юридичну експертизи, контроль над дотриманням законотворчої техніки, внесення техніко-юридичних коректив навіть у прийнятий Радою закон, узгодження змін із іншими законами та підзаконними актами. Новий закон взагалі усуває Раду від процесу. Так, для проведення референдуму потрібна підтримка трьох мільйонів громадян, але сам текст, що виноситься на всенародне обговорення, може бути схвалений лише 300 громадянами. Хаос, який можуть внести в законодавство одним необережним рухом ці 300 громадян (або один громадянин, який за ними стоїть), важко навіть спрогнозувати. Скасування навіть однієї статті одного закону здатне, за принципом доміно, потягнути зміни десятків законів і сотень підзаконних актів. Венеціанська комісія наполегливо рекомендувала авторам законопроєкту № 3612 залучити до експертизи референдумних текстів парламент (як це заведено в європейських країнах), щоб не ставити під загрозу цілісність законодавчої системи. Марно.
4. На референдум пропонується виносити «питання загальнодержавного значення». Що це — до пуття не знає ніхто. У ст. 19 була безпомічна (чи єзуїтська?) спроба сформулювати критерії — «питання, рішення якого впливає на долю всього Українського народу та має загальносуспільний інтерес». Три спритних юристи за три години вам будь-яке питання переконливо обґрунтують як «загальносуспільне». Не причепишся. Обов'язковий принцип правової визначеності, про який неодноразово нагадував у своїх рішеннях Конституційний суд (у різні каденції), тут цілком очевидно порушено. Тобто, за винятком поодиноких обмежень (і так прописаних у Конституції), виносити на референдум можна, по суті, що завгодно. І після успішного голосування це стає нормою прямої дії. Вони, згідно з текстом закону, не потребують підтвердження жодним держорганом.
Розшифруємо можливі ризики. Відверто неконституційні мінські угоди не є правовим актом, не є юридично зобов'язуючими. Але, коли дуже захотіти, можна висмикнути з них, практично, будь-яке положення і винести його на референдум як таке, що має «загальносуспільний інтерес». І все. Ба більше, навіть якщо хтось схаменеться, може виявитися трохи пізно. Ст. 4 закону передбачає, що рішення, прийняте на референдумі, можна змінити тільки іншим рішенням референдуму. І не раніше, ніж через три роки.
5. Можна як завгодно критикувати Конституційний суд — як нинішній склад, так і попередні. Але. На рахунку кожної з команд КС є як дуже дивні, так і дуже тонкі правильні рішення, по-перше. По-друге, незадоволення конкретними суддями КС — не привід ставити під сумнів особливу роль цього органу та обов'язковість прийнятих ним рішень. По-третє, можна вважати КС не ідеальним запобіжником, але іншого — немає.
Вплив Конституційного суду на референдумний процес послабили. І послабили, як я вважаю, свідомо. Одна з найважливіших функцій КС — здійснення превентивного конституційного контролю. Суд має право оцінювати тексти на їх відповідність Основному Закону. У тому числі тексти, котрі виносяться на всенародне обговорення. Це передбачено ст. 151 Конституції. Але це дискреція, а не імператив. У перекладі загальнолюдською — КС може, але не зобов'язаний це робити. Він дає відповідний висновок у разі звернення до нього президента або 45 депутатів.
Ст. 21 і 31 нового закону містять фактичне відсилання до цієї норми. Однак ст. 31 надміру творчо препарує припис Основного Закону. Центральна виборча комісія у десятиденний термін може виявити ймовірну невідповідність Конституції, якщо виявить — звернеться до президента. Якщо впродовж сорока днів глава держави не відреагує на звернення ЦВК, гіпотетичну невідповідність Конституції, фактично, можна ігнорувати (?!). Запитання перше — наскільки відповідає Основному Закону покладання функції попередньої конституційної експертизи на ЦВК? Запитання друге — чому вкотре за бортом опиняється Рада і як це кореспондується зі ст. 151 Основного Закону (на що, до речі, звернуло увагу Головне юридичне управління ВР)?
І третє запитання — що робити, коли ЦВК не догледіла? Коли президент (чомусь) не захотів звернутися в КС. Коли депутатів, у котрих зір може виявитися кращим, ніж у членів ЦВК, а бажання дотримуватися Конституції — гострішим, ніж у глави держави, буде менше 45. Виноситимемо неконституційне питання на референдум, рішення якого обов'язкове і практично не підлягає скасуванню?
Можна тільки здогадуватися, наскільки сильною для тих, хто на самому верху, буде спокуса використати таку «гнучку» схему для реалізації найпотаємніших бажань.
Важко сказати, чим саме керувався ініціатор специфічних законодавчих нововведень Володимир Зеленський. Прагненням підперти рейтинг, що хитається, виконанням давньої передвиборчої обіцянки? Бажанням добитися конкретної мети, досягнення якої неможливо іншими способами? Мрією роздобути універсальний інструмент для втілення в життя будь-яких найекзотичніших політичних мрій? Всім одразу?
Не знаю, чи є у глави держави конкретний перелік законів, які він хотів би скасувати або «обскубати». Але навіть якщо і немає, напевно скоро з'явиться. Як не дивно, ввести в оману кілька мільйонів людей часом простіше, ніж переконати парламент або Конституційний суд. Це доводив не тільки Гітлер, просто його приклад — найсимволічніший.
І навіть якщо потім більшість учасників свята всенародного волевиявлення засумнівається в правильності того, що зробили (як це відбувається за півтора року зі значною кількістю тих, хто голосував за Зеленського), справу буде зроблено. Кулю, яка вилетіла зі ствола, назад до патронника не заженеш.
У буремні часи соцмереж і ботоферм, кліпового сприйняття і чорно-білої логіки, «великих даних» та маленьких особистостей, точкового таргетування і масового популізму, примусити велику кількість людей зробити зрежисований вибір, на жаль, простіше, ніж хотілося б. Вчитися відповідальності важко. Особливо, коли мало у кого залишилося право вчити.
Навіть не знаю, чиє легковажне ставлення до правил лякає більше — громадян, які свого часу (відповідно до соцопитувань) в масі своїй вважали, що рішення Конституційного суду можна ігнорувати. Або президента, який абсолютно впевнений, що може розігнати КС своїм указом.
Суміш двох різновидів правового нігілізму здатна каменя на камені не залишити від підвалин і статутів...
Однією з найбридкіших форм вітчизняної законотворчості є горезвісне «кнопкодавство» — шахрайське голосування. Формально, голосує один, реально — інший. Інколи «формальний» голосуючий про це навіть не знає. Він просто необережно залишив свою картку в слоті.
У цьому випадку ми можемо отримати «ядерне кнопкодавство». Якщо президент закон підпише (а сумнівів у цьому, на жаль, немає), референдум може перетворитися на ядерну кнопку в руках кнопкодава. Прикриваючись волею народу, нав'язувати йому свою волю зможе лиходій. Або дурень.
Хто саме — жертвам вибуху буде однаково.
Більше статей Сергія Рахманіна читайте за посиланням.