Громадян України знов переконують у потребі чергових радикальних змін. Цього разу переглядатимуть Основний Закон держави, який в кожній країні є базовим з погляду життєвого улаштування.
За 17 років незалежності українців привчили до перманентних змін, реформувань, коригувань. За таких умов важко адекватно сприймати суть подій, навіть таких значущих, як ухвалення змін до Конституції.
Ухвалення нової редакції Конституції планували вже до кінця червня 2008 року. Але вже очевидно, що конституційного «бліцкригу» не буде.
По-перше, з правових мотивів. Реалізувати встановлені юридичні процедури можливо не раніше ніж за півтора-два роки. Зміни до Основного Закону ухвалюють протягом двох чергових сесій, які календарно тривають один рік. Відведемо ще півроку на здобуття позитивного висновку Конституційного суду і будемо розраховувати на його позитивне рішення.
Оскільки вже видно, що конституційні зміни стосуватимуться змісту нинішніх І, ІІІ і ХІІІ розділів, то без референдуму не обійтись. Діючий закон «Про всеукраїнській і місцевий референдуми» не повною мірою відповідає вимогам чинної Конституції. Отже, для проведення референдуму треба оновлювати відповідний закон. Швидко з цим не впораються.
Другою перешкодою «бліц-кригу» стануть політичні мотиви. Навіть за діючим, спрощеним, законом знадобиться не менше трьох-чотирьох місяців плюс місяць-два на збирання трьох мільйонів підписів «народної ініціативи», як передбачено Конституцією. Досвід свідчить: волевиявлення влітку дасть невелику явку виборців — на рівні 55—60 %, що для ухвалення рішення стосовно Конституції є не найкращим варіантом.
Отже, осінь. Але в цю пору Україну лихоманить від інших традиційних проблем: на селі — польові роботи, житлово-комунальне господарство готується до зими, не забаряться й складні щорічні перемовини з «Газпромом». У цей період рейтинг влади і рівень задоволення громадян нею дещо падає, а це може позначитись на результаті голосування. Переносити референдум на 2009 рік навряд чи варто — вже з весни країна житиме майбутніми президентськими виборами.
Не варто забувати, що «референдумний» варіант ухвалення Конституції не узгоджується з діючим Основним Законом. Там чітко встановлена процедура внесення змін, зокрема активна участь парламенту на всіх етапах процесу. Зважаючи на все, це не може влаштовувати президента. Проте з юридичного погляду пропозиція «йти іншим шляхом заради потрібного результату» навряд чи є прийнятною.
По-перше, вона закладе під Конституцію серйозну міну уповільненої дії. Адже у будь-який момент усі внесені у неконституційний спосіб зміни можуть бути скасовані — через новий референдум, рішення Конституційного суду, зрештою — через указ президента. Прецедент відбувся у 2007 році, коли розпуск парламенту засвідчив, що багато норм можна застосовувати не дослівно і точно, як того вимагає частина друга статті 19 діючої Конституції України, а «творчо» і «нестандартно».
По-друге, навряд чи варто розраховувати на те, що 36 мільйонів українців, які мають право голосу, уважно ознайомляться з більш ніж 150 статтями проекту. Це означає, що голосування проходитиме наосліп — не за зміст Конституції, а за переконливість коментаторів. В результаті все може вилитись у всенародне складання рейтингу популярності політичних лідерів. Чи подумали ініціатори такого сценарію, що робитимуть, коли раптом дістануть не той результат, на який сподівалися.
По-третє, не виключені гальмування і саботаж референдумного процесу, «освячені» численними рішеннями різних районних судів про заборону проведення референдуму взагалі чи окремих його процедур зокрема.
Якщо все ж таки референдум відбудеться, і громадяни проковтнуть пропонований їм документ, невідомо, скільки протримається прийнята у такий спосіб Конституція. Адже будь-яка нова влада матиме не тільки спокусу, але й приклад, як треба вчинити з Основним Законом держави, який перестав задовольняти її сьогоденні потреби. У разі антагоністичності будь-якого президента та будь-якої більшості парламенту через місяць після завершення виборів розпочинатиметься чергова конституційна реформа.
Зміст конституційної реформи є ключовим моментом, але, хоч як це дивно, практично не обговорюється. Жодна з провідних політичних сил (окрім Компартії, яка оприлюднила свій проект майже рік тому) не готова видати «на-гора», тобто представити на широке обговорення, цілісний текст своєї редакції Конституції. Є напрацювання, є бачення окремих розділів і тем, є оголошені позиції — нема кінцевого продукту. Або він є, але власники не хочуть ризикувати розкриватися та наражатися на критику.
Та інформація, яка час від часу вкидається у суспільство, наводить на дуже тривожні роздуми. Виявляється, що найбільшу увагу привертають розділи IV «Верховна Рада України», V «Президент України» і VІ «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Решта норм Конституції має шанс зберегтися або обмежитися косметичними правками.
Серед фахівців ніхто не ідеалізує і не фетишизує ані текст, ані зміст чинної Конституції. Принаймні тому, що за дванадцять років її довелось розтлумачувати 43 рази. До речі, за два роки після внесення змін до неї тільки двічі довелося звертатися до послуг Конституційного суду, а це свідчить, що з окремих позицій Основний Закон держави став чіткішим і зрозумілішим.
Але що потребує змін насамперед? Мабуть, три групи норм.
Перша — те, що потрібно було розтлумачувати.
Друга — те, що читається і сприймається неоднозначно, хоча і не викликало потреби у роз’ясненні.
Третя і найскладніша група: норми, що не ввійшли до редакції 1996 року з політичних мотивів, або норми відсильного характеру (не секрет, що за дванадцять років ухвалена лише половина з тих законів, які згадуються у Конституції).
Коли проаналізувати те, що потрібно було розтлумачувати, то серед найнедосконаліших є розділи про територіальний устрій України, правосуддя, місцеве самоврядування. Серед трьох носіїв влади (Верховна Рада, президент, Кабінет міністрів та інші органи виконавчої влади) найкраще виписані норми… про президента України, який нині найбільш незадоволений змістом Основного Закону.
Норми другої групи є практично у кожному розділі і в принципі, якби суб’єкти права на конституційне подання були більш активними, кількість рішень Конституційного суду перевалила б уже напевно за другу сотню.
Найскладніші норми третьої групи. Ні для кого не секрет, що у 1996 році задля збереження спокою у суспільстві окремі гострі політичні кути обійшли взагалі або виписали їх загальними фразами. Дещо було внесене до Основного Закону, виходячи з популістських міркувань. Наприклад, норми розділу ІІ зробили небагату й нині Україну найбільш соціальною державою в світі.
Обов’язково треба визначатися із державним устроєм, відповідно до якого «Україна є унітарною державою». Ще дванадцять років тому група правників зазначала, що в унітарній державі не може існувати жодних автономних утворень зі своїми власними конституціями. Тоді конституційники видумали хитре обґрунтування — Конституція Криму є законом України; АР Крим є не адміністративно-територіальною, а лише національно-культурною автономією, і це дозволяє дотримуватися канонів унітарності. Ніхто тоді не поставив теоретикам уточнюючих запитань. Якою національною автономією є Крим — кримськотатарською, російською чи українською? Якщо кримськотатарською — то бодай словом мали бути згадані курултай та меджліс; якщо російською — то органи управління об’єднання російських громад; ну, а українська автономія — Крим — має вигляд взагалі абсурдний… Якщо автономія не національна, а культурна, то в яких країнах до компетенції культурної автономії належать регулювання з питань: 1) сільського господарства і лісів; 2) меліорації і кар’єрів; 3) громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва; 4) містобудування і житлового господарства; 5) туризму, готельної справи, ярмарків; 6) музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників; 7) транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; 8) мисливства, рибальства; 9) санітарної і лікарняної служб.
Тому навколо статусу Криму треба провести серйозну професіональну дискусію в рамках і контексті проведення давно назрілої адміністративно-територіальної реформи. Те ж стосується і статусу Севастополя після 2017 року, коли він де-факто нічим особливим не відрізнятиметься він інших міст України. Не є нормальним, коли серед двох рівних за правами адміністративних одиниць одна переважає другу за чисельністю населення у п’ять-шість разів, за внутрішнім і зовнішнім товарообігом — у 15—20 разів, а за рівнем промислового виробництва — у 35—40 разів.
Слід чітко визначитися, що є «конституційним ладом». Чи вважається перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління «узурпацією» виключного права українського народу змінювати конституційний лад? Чи є такою ж «узурпацією» нинішні намагання глави держави «відбити» забрані повноваження?
Потрібно встановити, до якої з гілок влади належить президент. Якщо вся влада без винятку ділиться на законодавчу, виконавчу та судову, то:
1) або президент повинен бути особою без влади;
2) або він має бути віднесений до однієї з трьох існуючих гілок влади;
3) або в Україні поділ здійснюватиметься не на три, а на чотири гілки;
4) або найгірше — у нас немає поділу влад, а є перехресне здійснення повноважень однієї гілки влади представниками іншої.
Необхідно узгодити питання власності на землю, яка відповідно до статті 13 «є об’єктом права власності Українського народу і здійснюється від його імені органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією». При цьому стаття 14 вказує, що земля набувається «громадянами, юридичними особами та державою». Отже, або треба прибирати землю зі статті 13 і цілком присвячувати їй статтю 14, або по-іншому регулювати права власності на всі природні ресурси, що дуже важко (адже атмосферне повітря, приміром, аж ніяк не може бути у власності громадян чи юридичних осіб, а окремі водні ресурси — мабуть, з певними обмеженнями й можуть).
Не хотілося б згадувати про заяложені теми, але треба чітко визначатися з мовним питанням (стаття 10), «блоковим» — «позаблоковим» статусом держави і можливістю перебування на її території військових баз, що заборонено статтею 17 і водночас дозволено пунктом 14 Перехідних положень Конституції України (головне, щоб це були «існуючі», а не новозбудовані військові бази, а таких на балансі Збройних сил сьогодні більш ніж достатньо).
Складні питання виникають стосовно майже кожної статті Основного Закону, а варіанти їх розв’язання можуть стати предметом десятка дисертаційних досліджень. Наприклад, чим не наукова тема: «Як держава і президент як гарант додержання прав і свобод громадян можуть гарантувати кожному право на працю, якщо 95 % підприємств перебуває у приватній власності, а створити потрібну кількість робочих місць на суб’єктах права державної власності не є можливим». Або ще цікава тема: «Чи посилиться захист конституційних прав і свобод громадян, якщо дослухатися вимог так званої міжнародної спільноти та позбавити прокуратуру права нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами».
Якість життя народу залежить не від того, який кількісний перелік повноважень буде закріплений за президентом або урядом, або парламентом, а від того, наскільки ефективно використовується посадовою особою те чи інше право.
Розгляньмо використання президентом свого права законодавчої ініціативи з можливістю вимагати розгляду законів як першочергових. Із часу вступу на посаду і до початку роботи Верховної Ради України нинішнього скликання (тобто майже за три роки) В.Ющенко вніс до парламенту, якщо не враховувати ратифікаційні акти (які прямують до Ради через нього транзитом), аж… 56 законопроектів. Це становить 0,8 % від загальної кількості законодавчих ініціатив. За цей же час глава держави наклав вето на 193 закони, або в 3,5 разу більше, ніж спромігся написати разом з немаленьким секретаріатом. Тож чому б президентові, коли у нього є позиція з тих чи інших питань, не вносити свої проекти, замість того, щоб чекати два-три роки і торпедувати урядові чи депутатські ініціативи?
Президент має право створювати (у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України) консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. За час перебування на посаді В.Ющенком створено більше півсотні робочих груп, комісій, рад, які повинні були зокрема:
— зміцнювати демократію, утверджувати верховенство права і свободу слова, розвивати інформаційну галузь;
— протидіяти контрабанді та порушенню митних правил;
— формувати кадровий резерв на керівні посади державних службовців;
— організовувати діяльність Українсько-російської та деяких інших міждержавних і президентських комісій;
— захищати права та законні інтереси громадян у місті Алушті;
— розвивати космічну діяльність;
— стратегічно планувати та координувати залучення міжнародної технічної допомоги;
— створювати Балто-Чорноморсько-Каспійський банк роз-витку і співробітничати з Міленіум Челендж Корпорейшн;
— перевіряти поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, незаконно завезеними на територію України з інших держав;
— споруджувати Меморіал пам’яті жертв голодоморів.
Не треба бути великим фахівцем, щоб зрозуміти: коефіцієнт корисної дії більшості з цих органів — нульовий.
Але це не означає, що проблема лежить у площині недостатності повноважень глави держави. Президентові лише потрібно змусити свої робочі органи взятися за нормотворчу діяльність, активізувати роботу секретаріату і апарату РНБОУ щодо підготовки ініціативних законопроектів, спитати з керівників численних комісій за результати діяльності (адже вони за це отримують чималу зарплату) — і навіть за нинішніх прав Віктор Ющенко стане піонером і провідником стратегічних реформ практично в усіх сферах громадського життя.
Щоб ні в кого не було підстав звинувачувати автора статті в односторонній критиці, зазначимо: приблизно так само малоефективно реалізують свої повноваження і Верховна Рада України, і Кабінет міністрів України.
У руках парламенту є такий інструмент контролю, як проведення слухань про стан реалізації політики у тій чи іншій сфері. Він ефективний в усьому світі — а в Україні перетворився на таку собі наукову (навіть не науково-практичну) конференцію, рекомендації якої ніхто не збирається виконувати.
Останні п’ятнадцять урядів хворіли на проблему «програмотворення» (на сьогоднішній день в Україні ухвалено понад 500 державних і галузевих цільових програм). Фінансується кожна п’ята, а відпрацьовується і реальну користь приносить, мабуть, лише кожна двадцята. В умовах енергетичної кризи та потреби диверсифікації джерел енергопостачання багато проблем розв’язала б нині ніким не згадувана програма «Танкерний флот України», схвалена тринадцять років тому. Практично вмерла програма «Золото України», яка у разі реалізації в умовах подорожчання за останні чотири роки тройської унції цього благородного металу з 380 до 1000 доларів США істотно збагатила б національний золотовалютний запас. Але стан реалізації цих та багатьох інших започаткувань, які розробляли протягом року-двох сотні чиновників і на які пішло чимало бюджетних коштів, не перевіряється і не аналізується. Заважає нестача повноважень чи все ж таки бажання?
Тож чи не краще, перш ніж боротися за додаткові права і функції, подивитися на ефективність використання наявних?
Уже сам початок роботи Національної конституційної ради засвідчив — процес не пішов, що є поганою прикметою. Навіть попри те, що президент особисто і за своїми уподобаннями сформував склад зазначеної ради (звичайно ж, «за поданням політичних партій», хоча жодна не проводила з’їзду для висунення своїх найкращих представників до такого надзвичайно особливого органу, та «за згодою» певних персон, які дізнавалися про це вже після оприлюднення указу), злагодженості в оркестрі не спостерігається.
Є дуже мало шансів звести все докупи — в єдиний проект. Якщо йти методом виключення позицій, проти яких висловиться принаймні один з учасників процесу, — гарантовано залишимося з нині діючою Конституцією.
Якщо «перегинати незгодних через коліно» і без оглядки просувати свій проект, ініціатор такого методу, вигравши на конституційній раді, ризикує зазнати великої поразки поза її межами — у загальнодержавному масштабі.
Але найбільшу загрозу несе третій варіант — якщо політична еліта не досягне згоди між собою, суспільству буде запропоновано обрати між «Конституцією від Ющенка», «Конституцією від Януковича», «Конституцією від Тимошенко» та багатьма іншими конституціями.
Формальний переможець здобуде документ, який не визнаватиме (а отже, відповідним чином і «виконуватиме») вагома частина населення держави; ті, хто формально програв, робитимуть усе для якнайшвидшого реваншу.
У такому разі — хоч би чим завершився конституційний процес — програють усі.