Улітку 2020 року президент Володимир Зеленський своїм указом заснував нове державне свято — День територіальної оборони. Два роки як святкуємо. Правда, без тероборони (ТерО).
До основних подій, котрі символічно закріпили волю президента, належать три: ухвалення парламентом у липні 2021 року президентського закону про нацспротив, поспішні правки до нього 27 січня 2022-го і вчорашні засідання Конгресу місцевих та регіональних влад / РНБО у Харкові. Між ними — хаос і безвідповідальність.
І річ тут не тільки у сирості прийнятого закону про нацспротив, демонстративному зриві термінів його імплементації Кабміном та майже двотижневому ігноруванні Зеленським внесених до нього важливих змін (закон президент не підписав навіть збираючись вчора на РНБО), але й у його суті.
З одного боку — влада жорстко централізує систему ТерО. Мета — недопустити сепаратизму, а заодно й силового зміцнення політичних опонентів (атаки на Кличка, які продовжилися вчора — цьому підтвердження). З іншого — звалює фінансування потреб ТерО на місцеве самоврядування. Ключове питання на жодній з важливих нарад вчора не порушували. І рота мерам із цього приводу розкрити не дали. Що, м'яко кажучи, дивно.
А на тлі зростання загальної напруженості ситуації на кордоні — навіть небезпечно. Бо дає привід думати, що центральна влада не планує реально оборонятися. Чому, і чи пов'язано це з можливою імплементацією «мінського миру», до якого Україну активно схиляють, — теми інших досліджень ZN.UA.
У той же час кейс ТерО вартий окремого розгляду насамперед як приклад чергового провалу системи управління державою на ключовому для воюючої країни напрямі. Яку б гарну картинку зі стурбованими президентом та його свитою не показували нам технологи Банкової.
І ось чому.
Суть. Три рівні секретного квесту
На момент, коли президент миру Володимир Зеленський урочисто перейнявся питаннями територіальної оборони, у складі Сухопутних військ ЗСУ вже були сформовані бригади ТерО. У них служили резервісти. Але святкувати, певна річ, у зв'язку з цим було нічого. Структура існувала, швидше, для галочки й фінансувалася за залишковим принципом.
Понад те (що важливо для нашого тексту): ще 2018 року передбачливі парламентарії внесли поправку до 91-ї статті Бюджетного кодексу, записавши «заходи і роботи з територіальної оборони та мобілізаційної підготовки місцевого значення» до тих, які можуть фінансуватися місцевими бюджетами. Ключове – можуть. Запам'ятаймо це.
Коли виникла ідея створити повноцінну територіальну оборону, крім того, що командування Сил спеціальних операцій (ССО) наполягало на передачі ТерО їм, суперечки тривали навколо кількох підходів. Або залишити систему як є, оформивши окремим законом; або створити систему спротиву з упором на добровольців та місцеві осередки (законопроєкт про тероборону №4504 генерала Сергія Кривоноса, який пізніше був звільнений, а нині активно критикує прийнятий альтернативний закон); або жорстко централізувати вертикаль, повторивши нинішню, проте в рамках окремого роду військ. У результаті, після суперечок і наполягання Банкової, що довго пристрілювалася, все звалили в одну купу.
Що таке система ТерО сьогодні?
На першому рівні — Сили спеціальних операцій (ССО), які мають займатися організацією реального руху національного спротиву — підпіллям і партизанами. Жодних конкретних статей у законі з цього приводу немає. Крім розпорядження, що керує рухом спротиву (куди входить і ТерО) командувач ССО. Бюджет засекречений. (Але відомо, що з 10 тисяч військовослужбовців ТерО, про яких заявило Міноборони, тисяча — актив ССО).
На другому рівні — окремий рід військ із окремим командуванням і, як було б правильно, окремим рядком у бюджеті (дев'ять тисяч із десяти вищезгаданих військовослужбовців-резервістів набираються для формування оперативно-тактичного ядра 25 бригад ТерО в регіонах).
Третій рівень — добровольчі формування територіальних громад. Що, взагалі, окрема історія, на поверхні якої поки що лише постійні сутички центральної та місцевої влади.
«Насправді ці три компоненти національного спротиву організаційно між собою дуже погано стикуються, — розповідає наше джерело у профільному парламентському комітеті, — що не робить нас сильнішими. Але депутати вирішили: хай краще так, ніж ніяк. Закон дуже сирий, а те, що коїться у зв'язку з цим, зокрема в інформаційному просторі, мало кому зрозуміле. Місцева влада заявляє одне, військові — інше, виведені за дужки вояки-добробати — третє».
За словами міністра оборони, буде три етапи розгортання системи тероборони. Перший — за штатом мирного часу — триває зараз. Це формування бригад і батальйонів Сил тероборони з військовослужбовців ЗСУ. Другий етап — за штатом особливого періоду — формування резерву з цивільних осіб із укладенням контрактів. (Нинішній штат із дев'яти тисяч може бути розгорнутий до 130 тисяч військовослужбовців-резервістів). «І тільки на третьому — останньому — етапі можуть створюватися добровольчі формування територіальних громад», — наголосив міністр. Ключове — можуть. І це теж запам'ятаємо.
Як і те, що міністр оборони Олексій Резніков вийшов в інформпростір із власною пояснювальною колонкою тільки через 27 днів після набрання законом чинності.
Кабмін і місцева влада. У матриці «боротьби» з ковідом
У Прикінцевих положеннях закону про нацспротив чорним по білому написано: «Кабінету міністрів України у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом: забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону».
Певна річ, місцева влада точно не під ялинку з літа чекала від уряду підзаконних актів. І не тільки тому, що їм кров із носа як хочеться створити добробати і піти на Київ або відколотися від України. Власне, ці ризики й лягли в концепцію жорсткої централізації ТерО. З військового боку.
Оскільки ж є ще й інший — цивільний, — ОМС, крім відповідальності за формування добровольчих підрозділів територіальних громад, «беруть участь у підготовці та виконанні завдань національного спротиву в мирний час та в особливий період» (ст. 14 п.2). Плюс «…несуть кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та матеріальну відповідальність за невиконання або неналежне виконання вимог цього Закону…» (ст. 26).
А мер Києва Віталій Кличко (неодноразово обвинувачений у політичному піарі на темі війни) як голова КМДА бере участь «... у створенні штабу зони (району) територіальної оборони, спрямуванні його діяльності та забезпеченні його функціонування; ...у створенні системи управління територіальної оборони в зоні (районі) територіальної оборони та підготовці громадян України до національного спротиву…» (ст.13. п.1).
Закон набрав чинності 1 січня. І що?
«Минулого тижня профільний урядовий комітет узгодив проєкти 14 актів Кабінету міністрів України, — заявив 27 (!) грудня Олексій Резніков. — Після схвалення цих рішень урядом, яке ми очікуємо найближчим часом, буде створено необхідну базу для практичного втілення закону про основи національного спротиву вже з 1 січня 2022 року. Не буде жодних пауз, пришвидшиться системна робота, де кожен повинен займатися своєю справою».
Із чотирнадцяти озвучених міністром підзаконних актів Кабмін під чуйним керівництвом прем'єр-міністра Дениса Шмигаля — 29 (!) грудня — прийняв одну постанову. Якою затвердив аж три положення: про добровольчі формування територіальних громад, порядок їх створення та забезпечення, плюс про порядок застосування ними мисливської зброї. Причому всі вони, як ми пам'ятаємо, стосуються останнього етапу розгортання територіальної оборони. До якого місцеву владу ніхто, за великим рахунком, допускати не планує.
А після пожежного засідання Кабміну всі таки зайнялися своєю справою — святкуванням Нового року. У результаті, до вчорашніх піар-заходів у Харкові не було жодної наради, ініційованої урядом, ОПУ або РНБО з мерами міст. Зате міністр оборони та інші представники уряду весь цей час невтомно осмикували місцеву владу — зокрема київську, — щоб та перестала бігти попереду паровоза.
І вчора, відкриваючи засідання Конгресу, президент Зеленський знову про це нагадав. «Керівники на місцях мають чітко усвідомити, що є речі, які можуть реалізовувати лише військові та професіонали. Допомагати добре, а не заважати — іноді ще краще. У національній безпеці немає місця для політики, інтриг, спекуляцій та хаосу», — сказав, наче відрізав головнокомандувач. Його цитату відразу сухо «підкріпив» аргументами командувач ЗСУ Валерій Залужний. За словами генерала, із 160 майнових комплексів, необхідних для розміщення підрозділів ТерО на місцях, готові до ремонту 88. 16 частин взагалі не мають постійних місць дислокації, решта — на стадії укладання договорів. Ви серйозно?
І це на тлі того, що з осені на нас нападає Росія, в Бориспіль щоденно прилітають з-за океану навантажені «пташки», а школи не припиняють «мінувати». У мене дежавю. Приблизно з такою ж запопадливістю центральна влада «пособила» місцевій у боротьбі з пандемією.
«Від самого початку січня мери стали звертатися в Кабмін, Міноборони та ОПУ з проханням роз'яснити їхню секретну роль у законі, котрий уже почав діяти, як, утім, і їхня кримінальна відповідальність, — розповідає один із членів правління АМУ. — Ні відповіді, ні «привітів» не дочекалися. Тут важливо розуміти, що перші поправки до закону було внесено лише 27 січня. А доти мери ще були необережно уповноважені парламентаріями узгоджувати призначення командирів добровольчих підрозділів. Котрий місяць нам кричать, що загроза. Вже як двадцять із гаком днів був порушений закон. А якби сталося вторгнення?».
«Мовчання ягнят» із Кабміну практично весь січень посилювало напругу не тільки між Центром та місцевими владою, а й усередині самого місцевого самоврядування. Ось-ось у публічну сферу може вилитися скандал зі звинуваченнями Кличка у політизації АМУ. Заява Кличка про позачергове засідання правління АМУ викликала шквал публічних і підкилимних емоцій. У Кабміні зчинився повний ґвалт — мовляв: «Е-е-е, хлопці, що ви там робите?!». А деякі мери великих обласних центрів (Дніпро, Житомир) взагалі не приїхали на засідання правління 28 січня, бо прочитали про нього спочатку в особистому телеграм-каналі мера столиці і лише потім — на сайті АМУ. Що, безумовно, ставить етичне питання перед Кличком та його політтехнологами, але (!) не знімає претензій до центральної влади.
За словами наших джерел, запрошення на засідання правління АМУ отримали і міністр оборони Резніков, і командувач Сил територіальної оборони ЗС України генерал Юрій Галушкін. На правління вони не прийшли. Однак міністр оборони, схоже, все-таки мав контакт із АМУ до засідання. «Оперативна» пояснювальна колонка Резнікова в медіа, опублікована за два дні до зборів мерів, практично копіює перелік питань, підготовлених для обговорення на правлінні.
«Абсурд — місцеве самоврядування відповідає за організацію самооборони й воно ж отримує по шапці за те, що посміло зібратися раніше за Кабмін, — обурюється один із присутніх на правлінні мерів. — Ми говорили не про те, яка погана центральна влада, ми думали, як захистити критичну інфраструктуру в громадах на випадок нападу. Нам потрібні конкретні алгоритми і типові програми. Ми ставили запитання меру Донецька Олександрові Лук’янченку (нагадаємо, що Лук’янченко залишив місто в липні 2014 року після погроз влади «ДНР», але досі є чинним мером Донецька, якого ніхто не переобирав. — І.В.). Він на власному досвіді пояснював, як і що може відбуватися. Що робити, коли відключиться зв'язок і будуть виведені з ладу об'єкти інфраструктури тощо. Як бути, якщо бомба поціляє у фільтрувальну станцію. Маріуполь, який пережив «гради», теж був на зв'язку».
Київ і Одеса — міста, які перші в Україні прийняли програми організації ТерО (у столиці виділили120 млн грн — на 2022–2024 рр.), учора потрапили до списку Залужного, як такі, що найслабше територіально обороняються. «Хто менше підготовлений? — суворо уточнив президент. — Київ?! Маріуполь? Одеса? Рівне?... Я хочу, щоб ви за два тижні все зробили. Але без імпровізацій. Дійте згідно із законною вертикаллю. Без політики та інтриг. Інакше будуть кадрові рішення». Обидва — і Кличко, і Труханов — згодом звітували на РНБО. Не знаю, чи змогли вони поставити президентові ключове питання, але ми зможемо.
Фінанси. То на кому відповідальність?
У показаннях із ключового питання плутаються всі. І міністри, і депутати, і генерали.
«Повертаючись до потреб. Можливо, в деяких регіонах органи місцевої влади або державні чи міські голови зможуть допомогти місцевим бюджетам із одягом, ми приймемо це з величезною вдячністю, — заявляє міністр оборони Резніков. — Хоча ще раз підкреслюю: це наш обов'язок, держави, на такий випадок знайти додаткове фінансування та закупити все необхідне».
«У Законі про держбюджет на 2022 рік передбачено фінансування і на територіальну оборону, і на сили спротиву. Тому говорити про те, що зараз бракує грошей, — не зовсім коректно», — заочно парирує голова профільного парламентського комітету Федір Веніславський.
«Кабінет міністрів ставить перед органами місцевого самоврядування ці завдання, — розставляє крапки над «i» командувач Сил територіальної оборони Юрій Галушкін. — На цьому етапі деякі місцеві ради прийняли програми із забезпечення функціонування Сил територіальної оборони з місцевих бюджетів. Наприклад, у Києві буде виділено 40 мільйонів гривень. Думаю, найближчим часом наша взаємодія з місцевою владою перейде на зовсім інший рівень».
Треба гадати, на рівень уже згаданої нами 91-ї статті Бюджетного кодексу про те, що місцева влада може фінансувати потреби тероборони, а також закону про нацспротив із розмитими формулюваннями про участь ОМС у фінансуванні ТерО. Так, саме ОМС «забезпечують у межах відповідних видатків місцевих бюджетів належне фінансування заходів національного спротиву місцевого значення та підготовки громадян України до національного спротиву».
«На фініші прийняття закону монобільшість квапилася, мотивуючи це необхідністю попасти у бюджетний цикл наступного року, — розповідає наше джерело у профільному комітеті ВР. — Військові стверджували, що гроші на ТерО у проєкт бюджету-2022 закладено. Однак далі розпочався цирк. Лише один приклад: Міноборони у відкритому плані первинних закупівель фіксує необхідність придбання засобів індивідуального захисту. Однак кількість бронежилетів, касок та іншого, порівняно з річною потребою, прямо смішна. Запитання: а тероборону тут передбачено? Ні. В нас обмежений державний ресурс. І це точно стосується не тільки засобів індивідуального захисту. В законодавстві взагалі немає чіткої відповіді про ресурс. Ніхто не може пояснити: які пропорції, що фінансує Центр, а що — ОМС».
Доки міністр оборони в медіа звертається до місцевої влади з проханням допомогти, офіцери тероборони просто домовляються з громадами про фінансування. Як це — просто домовляються? Про що? Хто відповідатиме за результати таких домовленостей? У тому числі тих, які стосуються закупівель, від бронежилетів і до фільтрів у бомбосховища? Чи може, взагалі, тероборона залежати від спроможностей місцевого бюджету? Чи в нас, за законом, житель маленької Городні автоматично менше захищений, ніж киянин?
Відсутність відповідей на ці запитання свідчить, що нинішні люди при владі поняття не мають, як управляти державою. Рішення, котрі стосуються фінансування територіальної оборони, не можуть приймати тільки органи місцевого самоврядування, за визначенням.
«Один із основних принципів бюджетної системи: гроші йдуть за повноваженнями, — уточнює експерт Юрій Ганущак. — Центральна влада справді може делегувати місцевому самоврядуванню повноваження. У такому разі закон повинен чітко формулювати вимоги держави, плюс фінансово забезпечити це делеговане повноваження. Однак такий підхід точно не стосується питань національної безпеки та оборони. Не забуваймо, що там, де створюється представницький орган, приймають дискреційні (політичні) рішення. Можу так, можу ось так, а можу ніяк, — і мені за це нічого не буде. Я відповідаю тільки перед виборцями. У місцевих радах сьогодні сидять люди з різними політичними поглядами. А в нас немає навіть закону, який примусив би місцеву раду, по-перше, прийняти рішення (купувати бронежилети для ТерО сьогодні право, а не обов'язок ОМС), а по-друге, забезпечити його законність і виконання. Законопроєкт №4298 про місцеві держадміністрації заблокований у парламенті», — сказав Ганущак.
Невизначеність — завжди поле для корупції та зловживань. Місцева рада — орган колективної безвідповідальності. У такій ситуації важіль лише в силовиків. Якщо немає меж фінансування, а формулювання розмиті, то звинуватити можна кого завгодно і в чому завгодно. Ти зобов'язаний фінансувати, а коли не хочеш, — «шиємо» справу. А раптом мер мало дав? Чи не туди витратив на прохання військового?
Генерал Залужний закінчив свою доповідь на засіданні Конгресса планами доукомплектувати ТерО сучасними автомобілями, безпілотниками, мінометами… всім-всім необхідним. Навіть не заїкнувшись про фінансову проблему ТерО та недосконале законодавство. «Є багато питань, — розпливчасто поскаржився командувач ЗСУ. — Але я впевнений, що їх після сьогоднішнього засідання буде вирішено». Ну-ну...
Політика. Добровольці — зайві?
В управлінні ризиками, як і в управлінні фінансами ТерО, — хаос.
Очевидно, що у військових була своя логіка наполягати на жорсткій військовій вертикалі ТерО. За словами наших обізнаних співрозмовників у парламенті, щоб реально розгорнути систему тероборони, із такими темпами та якістю держуправління знадобиться, щонайменше, п'ять-шість років, а не три, як вважає Резніков. І точно не до кінця березня, як пообіцяв президенту Залужний.
«Військові з самого початку виходили з того, що ТерО — це резерв і вони мають ним оперативно управляти. І вони по-своєму праві, — уточнює джерело. — Бо якщо кожна громада створить свої підрозділи, то управляти цим практично неможливо. Що, власне, підтвердили добробати у 2014 році. Вони, з одного боку, зробили великий внесок в оборону країни, але з іншого — влада мала великі проблеми з їхніми якістю й керованістю. Запобіжники з цього приводу в законі є, на чому влада публічно дуже активно наголошує. Насправді військові погодилися на місцеві добровольчі формування тільки для того, щоб закон пройшов».
І, за словами депутата, разом із владою поки що роблять усе, аби добровольчі підрозділи громад поки що не створювалися. Тому ініціативи на місцях так дратують і Міноборони, і Зеленського. Куди при цьому подінеться армія активних пасіонаріїв, які вже воювали, — велике запитання. «Хочете захищати Батьківщину — йдіть у резерв тероборони й заповнюйте формуляри з усіма особистими даними в чотирьох примірниках. Дуже далека від партизанів і реальної територіальної оборони історія», — каже один із колишніх бійців добробату. Який вихід? Ніхто не знає. Але влада сама підказує.
«Ми на 70% укомплектували батальйони ТерО у 13 прикордонних областях з урахуванням мирного періоду, — уточнює Залужний. — Разом з тим, лише 7,5% (із запланованих 130 тисяч, які мають розвернутися у разі нападу. — І.В.) резервістів уклали контракти на проходження військової служби в резерві. Це прості вчителі, медики, підприємці. Але цього мало. Потрібно агітувати людей. Наш план — до кінця березня мати 70% резервістів за особливий період. Плюс нас цікавлять 1,5–2 млн. мотивованих громадян, котрі хочуть захищати свої домівки».
Треба сказати, мета генерала Залужного так надихнула президента Зеленського, що секретар РНБО Олексій Данилов оголосив її офіційно на брифінгу після засідання РНБО. Але у нас питання: якщо є лише 10 тисяч бойового ядра ТерО, плюс гіпотетичні 130 тисяч резервістів на особливий період, то де взяти всіх інших?
«Добровольчі підрозділи територіальних громад — велика допомога, — уточнює Залужний. — Тож можна забезпечити масовість. Але тільки командування визначає необхідність таких формувань та їхнього складу». А ще слайд, який показали присутнім. З критеріями придатних записатися у добровольці: жителі громади, 60+, багатодітні, можливо з інвалідністю та спецперевіркою на несудимість. Без коментарів. «Але говорити про формування таких підрозділів рано», — знов нагадує глава ВСУ.
А інших?
«У неділю, 30 січня, відбулися збори ініціативної групи жителів територіальної громади Броварського району, — пише на сторінці Фейсбук засновник добровольчого мобільного шпиталю ім. Пирогова Геннадій Друзенко. — Зал переповнений. Головує на зборах генерал Сергій Кривонос. Місцева влада присутня. А ось командирові військової частини Сил територіальної оборони Збройних сил (батальйону тероборони Броварського району) комбриг бригади тероборони Київської області брати участь у цих зборах заборонив. Був запрошений офіційно й неофіційно. Був не проти. Але отримав пряму заборону командира.
Нагадаю, відповідно до затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 29 грудня 2021 р. № 1449 Положення про добровольчі формування територіальних громад: добровольче формування утворюється зборами ініціативної групи жителів територіальної громади у присутності командира військової частини Сил територіальної оборони Збройних сил та уповноважених представників органу місцевого самоврядування відповідної територіальної громади. Збори вважаються правомочними, якщо в них беруть участь не менш як п'ять осіб, а також командир військової частини Сил територіальної оборони Збройних сил та представники органу місцевого самоврядування відповідної територіальної громади.
Отже, знову нас заганяють у неправовий простір. Чи готують країну до здачі (у що я не вірю)», — завершив автор поста.
Більше статей Інни Ведернікової читайте за посиланням.