Вітчизняна Конституційна комісія (КК) завершила роботу над першим ескізом прийдешніх змін Основного закону.
Нагадаємо: у КК створено три робочі групи. Одна покликана реформувати систему судоустрою, друга - скоректувати розділ "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина", третя - закласти конституційні основи розрекламованої децентралізації. Основне навантаження лягло на підрозділ "децентралізаторів", очолюваний спікером Володимиром Гройсманом. Результатів їхньої роботи чекають насамперед.
Чому? Уточнення розподілу повноважень між центром і регіонами підноситься як одна з головних реформ, обіцяних владою. Обіцянка внести відповідні зміни до Конституції України (КУ) фігурує в тексті Мінських угод. Про що Києву із завидною регулярністю нагадують Брюссель із Берліном, Вашингтон із Москвою й навіть Донецьк із Луганськом. Голова ВР публічно пообіцяв: проект майбутніх конституційних поправок попередньо схвалять до завершення другої сесії ВРУ восьмого скликання, тобто до 15 липня. А це означає: на той момент документ має бути вивірений, належним чином оформлений, погоджений із провідними політичними силами, а також забезпечений позитивними висновками двох інстанцій - Конституційного суду (КС) та Венеціанської комісії (ВК).
Експертиза КС - обов'язкова й передбачена XIII розділом Конституції. Рецензування проекту консультативним органом Ради Європи з питань конституційного права - наслідок зобов'язань, добровільно взятих на себе українською владою. Вважається, що схвальна оцінка ВК підвищить вагу документа, що торкається такої делікатної теми. Адже обіцяну децентралізацію різні високопосадові громадяни періодично рекламують (надміру оптимістично, по-моєму) як інструмент майбутнього процвітання держави, запобіжник від розповзання сепаратизму і навіть як механізм зупинення війни.
Важлива деталь: найближче засідання ВК заплановане на початок наступного місяця, що припадає (орієнтовно) - на 19-20 червня. Для ретельного вивчення документа "венеціанцям" знадобиться тижнів дві. Отож: щоб розроблюваний проект потрапив у Конституційний суд, а потім - і в Раду (до 15 липня) уже з "візою" ВК, необхідно, аби європейські конституціоналісти отримали його на руки в перших числах червня. Травень тим часом добігає кінця. Уточнимо, йдеться тільки про проект конституційних змін, що стосується децентралізації. Корективи, що стосуються судової влади й прав людини, затверджуватимуться пізніше. Терміни уточнюються.
Чернетка схеми майбутньої децентралізації вже готова. Фрагменти "драфту" стали надбанням гласності, причому виявилися причиною суперечок не так політико-правових, як лінгвістичних. Чомусь знайшлося чимало противників "повіту" і "державного урядника". Із захватом сперечатися про форму, геть-чисто ігноруючи зміст, останнім часом стало бонтоном.
Члени КК не виключають, що в підсумковому варіанті можуть фігурувати інші назви й терміни. Значно більше побоювань у них викликають суперечки з приводу суті документа. А вони очікуються найближчим часом.
Про все по черзі. Проект конституційних змін, що стосується більш чіткого розподілу повноважень між центральною владою та органами місцевого самоврядування, стосується положень 11 статей КУ.
Недавно вожді т.зв. "днр" і "лнр" заявили, що сформулювали власні зауваження з приводу конституційних змін і навіть надіслали їх до Києва. Однак у КК мене запевнили: ніяких документів з Донецька та Луганська на їхню адресу не надходило. А якщо надійдуть - розглядатимуться як "інші пропозиції громадян України".
Робоча версія проекту - продукт зусиль наукової й експертної спільнот, уточнений і попередньо схвалений членами КК.
Стисло про його суть. Насамперед привертає до себе увагу спроба вирішити "східне питання". Недавно прийнятий (але не введений у дію) закон про особливий порядок місцевого самоврядування на окремих територіях Донбасу суперечить Конституції. КУ передбачає тільки особливості реалізації повноважень місцевої влади у Криму та особливості самоврядування у Києві і Севастополі.
У проекті конституційних змін цю проблему пропонується врегулювати так: нова редакція 92-ї статті передбачає, що "особливості здійснення виконавчої влади в Києві, інших адміністративно-територіальних одиницях, особливості статусу яких встановлені законом (тут і далі виділено мною. -С.Р.), визначаються окремими законами України". Що це означає? Таке гнучке формулювання дозволяє надати додаткові повноваження будь-якому регіону (а не тільки територіям Донбасу), але не наділяє цими повноваженнями назавжди. Є закон - є і прописані в ньому спеціальні повноваження місцевої влади, і рівень впливу влади центральної. Немає закону - повертаємося до загальних правил. Те, що назви конкретних територій пропонують не вписувати безпосередньо у текст КУ, теоретично дозволяє не тільки розширити рамки самостійності, а й позбавляти цієї самостійності, коли нею зловживають. Немає згадки про Донбас і в новій редакції 140-ї статті (там особливості місцевого самоврядування, як і раніше, залізобетонно закріплені тільки за Києвом та Севастополем), зате згадується про форми здійснення місцевого самоврядування, "передбачені законом".
У проекті є й ще одна симптоматична поправка. У чинній редакції 133-ї статті КУ міститься повний іменний перелік регіонів, які входять до складу України, - АРК, 24 області, Київ і Севастополь. У новій цього переліку немає, натомість - роз'яснення: "Автономна Республіка Крим, області є регіонами України". Прибічники такої зміни посилаються на європейську практику. Противники вважають, що відмова від деталізації скидається на демонстрацію слабкості держави. В умовах реальної загрози територіальній цілісності натяк на можливе перейменування або (тим більше) зменшення кількості регіонів має кепський
вигляд.
Спілкуючись із членами КК, цікавився їхньою думкою з приводу можливості проведення місцевих виборів восени нинішнього року на неконтрольованих Києвом територіях. Частина таку можливість категорично заперечує, частина - обережно допускає. Ніхто не вірить, що всіх закріплених у Мінських угодах зобов'язань буде неухильно дотримано. Але дехто припускає: сторони намагаються утрясти перелік критичних умов, формальне дотримання яких зробить такі вибори можливими. На думку багатьох, чи не головною умовою Києва (якщо він у цих виборах справді зацікавлений) має стати встановлення контролю над кордоном. Але єдиним бодай трохи реальним інструментом повернення такого контролю на сьогодні є ненадійна ОБСЄ. А єдиним реальним гарантом дотримання домовленостей - Кремль. ОБСЄ не знає, як. Кремль не бачить, навіщо.
До речі, в багатьох є побоювання, що місцеві вибори відбудуться за старим "змішаним" законом, хоча в коаліційній угоді записано зобов'язання прийняти нові правила ("пропорційка" з відкритими списками). Підходи учасників законотворчого процесу концептуально різняться, кожен намагається проштовхнути схему, теоретично вигіднішу для конкретної політичної сили, а часу на утрясання немає.
Незалежно від цього, проробляється схема, згідно з якою прийдешні місцеві вибори будуть проміжними. Логіка? Конституційно узаконена децентралізація набуде юридичної сили не раніше осені (у кращому разі). Відповідні зміни Основного закону викличуть необхідність уточнення законодавчої бази, що також потребує часу. Тому обговорюється варіант, згідно з яким термін повноважень місцевих органів влади, а також міських, сільських та селищних голів, обраних у жовтні 2015-го, становитиме лише два роки. Норму про проведення позачергових місцевих виборів (переможці яких і зможуть повноцінно розпоряджатися новими повноваженнями) пропонують внести до перехідних положень оновлюваної Конституції. І новий виборчий закон (якщо не встигнуть тепер) до 2017-го приймуть точно. Але рішення з приводу урізання каденції ще не прийнято. Тим більше що є деякі правові нюанси.
Що ще нового у проекті "децентралізаційних" конституційних змін? Адміністративно-територіальний устрій визначатиметься виключно законами. Новими адміністративно-територіальними одиницями мають стати громади, повіти і регіони. Громада - одне або кілька поселень із прилеглими територіями. Повіт - кілька громад. Статусом регіону наділяються області й АРК.
Виконавчу владу в областях, повітах, Києві та Севастополі здійснюватимуть державні урядники і територіальні структури центральних органів виконавчої влади. Урядника призначає і звільняє президент за поданням уряду. Урядник відповідальний перед Кабінетом міністрів і підзвітний главі держави. Порівняно зі звичним головою адміністрації, він матиме обмеженіше коло повноважень:
- стежитиме за відповідністю актів місцевого самоврядування Конституції та законам;
- координуватиме діяльність територіальних органів (підрозділів центральних органів виконавчої влади);
- організовуватиме і спрямовуватиме діяльність цих органів, а також органів місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану;
- зупинятиме дію актів місцевого самоврядування (з одночасним зверненням до суду) у разі їх невідповідності законам та Конституції.
Таким чином, президент втрачає істотний вплив на виконавчу владу на місцях. На рівні регіонів і повітів повнота виконавчої влади передається до рук територіальних структур уряду, на низовому - до рук виконавчих органів місцевого самоврядування, підконтрольних і підзвітних радам громад. Територіальні спільноти громад (тобто громадяни, які мешкають на конкретній території) і органи місцевого самоврядування наділяються правом приймати обов'язкові до виконання акти. Обласні і повітові ради отримують право самостійно верстати бюджети. Матеріальна й фінансова основа місцевого самоврядування - рухоме і нерухоме майно, земля, природні ресурси, об'єкти, що перебувають у власності територіальних спільнот, місцеві податки та збори і (увага!) частина загальнодержавних податків. Яка - тема для окремої розмови і окремого закону.
При цьому президент отримує додаткові інструменти контролю. Він може (за поданням урядника) достроково припиняти повноваження рад громад, повітових і обласних рад, якщо вони виходять за рамки повноважень, визначених Конституцією та законами. І призначати (не більше, ніж на рік) тимчасового державного уповноваженого, до рук якого переходить уся повнота виконавчої влади.
Своєю чергою, Кабінет міністрів отримує право скасовувати рішення призначуваного президентом урядника "на підставі, визначеній законом".
У самій Конституційній комісії запропоновану схему вважають цілком прийнятною. Але остерігаються, що основні суперечки - ще попереду. Ключові політичні гравці ще не висловили своїх претензій, представники парламентських сил чекають відмашки від вождів. Прибічники збереження сильної президентської влади незадоволені тим, що глава держави має мало важелів впливу. Прибічникам посилення повноважень уряду не до душі норма про тимчасового державного керуючого і те, що в повноваженнях урядника записано, зокрема, таке: "здійснює інші повноваження, визначені цією Конституцією". Люди досвідчені знають - такі формулювання не обіцяють нічого доброго. Тим більше що ніхто не знає, як виглядатиме остаточний варіант зміненого Основного закону, а перелік владних повноважень має бути вичерпним.
Одразу після створення КК було досягнуто двох домовленостей. Перша: комісія поки що не чіпає три найболючіші розділи - I, III і XIII ("Загальні положення", "Вибори. Референдум". "Внесення змін до Конституції"). Друга: уточнення владних відносин у трикутнику президент - Кабмін - парламент відбувається поступово, обережно, у рамках необхідного, у міру готовності проектів тих чи інших змін.
Ставлення Петра Олексійовича до проекту поки що не відоме. На запитання і побажання Банкова поки що не реагує: пропонує почекати повернення президента з-за кордону. Гройсман стриманий в оцінках і обережний у прогнозах. Члени КК розходяться в оцінках з приводу майбутнього свого дітища.
Одні сподіваються, що все обійдеться мінімальними виправленнями. Інші не виключають, що конституційний процес буде спущено на гальмах. Треті очікують появи принципово нового проекту, нібито вже підготовленого Банковою.
Чи існує він, ніхто доладно не знає. Тим більше, не знають, який він. Ініціатором його появи може стати сам Порошенко, незадоволений обсягом нарізаних йому повноважень. Але, можливо, текст виправлень буде ініційовано Заходом за узгодженням із Кремлем. Децентралізація в запропонованому КК вигляді мало схожа на федералізацію, якої очікують не тільки Москва й Донецьк, а й цілком можливо, Берлін і Вашингтон. Там зацікавлені в заморожуванні війни й тому-то вважають конституційну закріплену федералізацію (по суті, не обов'язково за формою) мало не вінцем миротворчих зусиль. І ніж рідше Київ відстоюватиме свій погляд й нав'язувати власний порядок денний, то скоріше йому почнуть нав'язувати чуже уявлення про "децентралізацію".
Час покаже. Його залишилося небагато.