Конституцію змінять нескоро. На такий висновок (для когось — скорботний, для когось — втішний) наштовхує аналіз подій, які мали місце минулого тижня. Безумовно, пов’язаних між собою, прямо та опосередковано.
Коротенько нагадаємо фабулу. Віктор Ющенко, який з першого дня свого президентства висловлював невдоволення чинною редакцією Основного Закону, із кінця минулого року взявся до рішучих дій. Указом гаранта було створено Національну конституційну раду, на яку Віктор Андрійович поклав підготовку нового варіанта головного правового документа. У кількох публічних заявах офіційний лідер країни підкреслював, що єдино можливим механізмом затвердження майбутньої «державної біблії» він бачить Конституцію. Згодом його позиція дещо пом’якшилася. Ющенко пообіцяв, що підготований НКР проект буде направлено до парламенту для подальшого розгляду. Але при цьому неодмінно зробив застереження: «всенародне віче» як механізм прийняття нової Конституції він так чи інакше не скидає з рахунків.
Те, що Віктор Андрійович націлився на плебісцит, підтверджувала інформація, отримана з Конституційного суду. Ющенко надіслав до КС кілька подань, суть яких зводиться загалом до одного запитання: чи може народ на референдумі приймати і вносити зміни до законів, а також утверджувати нову Конституцію (нову редакцію).
Дві провідні політичні сили країни — Партія регіонів і БЮТ — дуже перейнялися такою активністю Банкової. Офіційні особи ПР скептично відреагували на сам факт появи НКР, що, втім, пізніше не завадило партії делегувати в цей орган своїх представників. Пізніше регіонали демонстративно вийшли з даної структури, щоб (як заявив один із головних правознавців «Регіонів») не «виконувати роль декорації». З перших засідань емісарам Януковича, за їхніми словами, стало очевидно, що метою Національної конституційної ради є написання проекту Конституції «під» чинного президента.
Аналогічно (хоча і більш обережно) висловлювалися і політичні союзники Ющенка — представники БЮТ. Члени блоку формальних відносин із НКР не розірвали, проте активною їхню участь у роботі даного органу назвати важко.
Юлія Тимошенко (яка так пишається своїм званням непохитного борця за сильну президентську владу) останнім часом істотно переглянула своє ставлення до оптимальної моделі державного устрою. Реверанси у бік парламентаризму стали для неї звичайною справою. А днями вона відкрито заявила про свою готовність сприяти побудові в Україні парламентської республіки.
Аналогічних поглядів, як відомо, дотримується і номінальний антагоніст БЮТ — Партія регіонів. Впливові персони обох політичних сил натякали на те, що їхні експерти вже озброєні відповідними напрацюваннями. «Засвічувати» їх, утім, ні соратники Тимошенко, ні прибічники Януковича не поспішали. Відповідно до уривчастих відомостей, у ПР справді мають готову концепцію. У БЮТ наразі, судячи з усього, є окремі начерки, виконані Сергієм Сасом і Віктором Швецем. Розповідають також про пропозиції «зі сторони», зроблені чи не Віктором Медведчуком, хоча бодай якогось серйозного підтвердження цим чуткам відшукати не вдалося.
Є підстави вважати, що активні переговори між БЮТ і ПР щодо об’єднання зусиль на конституційному фронті велися й у цілому увінчалися успіхом. Обидві сторони висловили, зокрема, готовність впроваджувати в Україні форму правління, за якої центром реальної влади стає дует «уряд—парламент». Посаду президента вирішено було зберегти, проте обиратися йому слід Радою, а його функції виявляться переважно представницькими. Під час діалогу обговорювалися найрізноманітніші питання. Наприклад, дострокові вибори на всіх рівнях. Ліквідація місцевих адміністрацій як таких. Виборність губернаторів. А також зміна виборчого законодавства з метою фактичного встановлення двопартійної системи. Проте остаточної згоди з цих та багатьох тем, наскільки можна судити, сторони не досягли.
Головним проміжним результатом домовленостей між ПР і БЮТ, за нашими відомостями, стало рішення про створення парламентської конституційної комісії, в якій обидві провідні сили одержували більшість, а їхні представники ставали співголовами. Очікувалося, що комісію створять на початку минулого тижня, проте цього не сталося.
Ініціатором комісії виступив БЮТ. Суєта в діях команди Тимошенко була очевидно помітною і настільки ж очевидно поясненною. Робоча група НКР підготувала проект концепції конституційних змін і визначила дату його затвердження — 23 квітня. Крім того, було відомо, що КС завершив роботу над президентським поданням і не пізніше 17 квітня озвучить свій вердикт. Побоювання, що Ющенко найближчим часом роздобуде не тільки проект нової Конституції, яка його влаштовує, а й право узаконити його на референдумі, оминаючи парламент, штовхало до рішучих дій.
Були в Юлії Володимирівни й інші причини для підвищеної активності та надмірної знервованості. Чергова порція шпильок (що поступово переходили в грубощі), які щедро відміряли Віктор Андрійович із товаришами, змушувала її всерйоз подумати про можливість денонсації коаліційних угод, залишення посади прем’єра, ініціювання дострокових виборів — парламентських і президентських. Часом глава Кабінету справляла враження людини, яка вже все для себе вирішила і якій нічого втрачати. Крім рейтингу, який послідовно пожирається інфляцією.
Одним словом, і БЮТ, і ПР активно залучалися до «роботи» з Конституційним судом, намагаючись оперативно перехопити ініціативу в Банкової. З іншого боку, було вирішено форсувати конституційний процес.
Чому комісію все ж таки не створили? Причин декілька. Перша: вже в понеділок стало зрозуміло, що Конституційний суд не прийме рішення, на яке розраховував Ющенко. Рішення про те, що можна прийняти нову редакцію Основного Закону на референдумі, минаючи конституційні процедури, парламент, КС і здоровий глузд.
Друга: Тимошенко зовсім не хотіла, щоб її ініціатива вилилася в якусь подобу альянсу БЮТ—ПР. До офіційного оформлення відносин ці дві політичні сили не готові, хоча їхні погляди з деяких питань цілком збігаються. Юлія Володимирівна розраховувала на досить масову присутність у майбутній конституційній комісії ВР представників «НУ—НС» і, природно, на масове схвалення цієї ідеї. Та не склалося: більшість представників союзної (поки ще) фракції висловилися проти. Причини були різні. Хтось не хотів сваритися з президентом, хтось не бажав мати нічого спільного з «Регіонами», хтось не хотів підігрувати Тимошенко, хтось вважав створення комісії фактичним початком розвалу більшості.
А хтось, по-своєму резонно, вважав, що Ю.В. цікавить не стільки Конституція, скільки сам процес. А процес цікавить виключно як засіб шантажу Ющенка. Щось на кшталт пугала, розмахуючи яким, можна витребувати двотурове голосування на виборах столичного міського голови, імперативний мандат чи рішення стосовно проведення земельних аукціонів.
Здається, таке припущення почасти відповідає дійсності. Тимошенко не проти стати всемогутнім прем’єром у парламентській республіці. Та якщо знайдеться спосіб потрапити на саму вершину влади швидше та простіше, вона неодмінно його розгляне. І якщо виникає можливість поторгуватися з Ющенком (із яким вони швидко і неминуче перетворюються вже не на супротивників, а на заклятих ворогів), то чому б нею не скористатися?
Рішення про створення конституційної комісії (КК) відклали, але це зовсім не означає, що дане питання остаточно зняте з порядку денного. До речі, «Регіонам» ця пауза теж на руку. Для них суєта навколо Основного Закону — такий самий інструмент політичного тиску, як і для БЮТ. ПР знудьгувалася без влади. Загроза створення КК (появу якої Ющенко вважає актом, ворожим щодо нього) має зробити гаранта більш зговірливим. Принаймні багато впливових регіоналів так вважають. І вірять, що їхнє ситуативне партнерство з Тимошенко прискорить розвал коаліції «демократичної» і створення коаліції «широкої».
Якщо Ющенко упиратиметься, активізація над зміцненням парламентаризму неминуча. І Янукович, і Тимошенко охоче уявляють себе сильними прем’єрами при слабкому президенті Ющенку. В цьому вони точно єдині. А об’єднання їхніх зусиль дає понад 300 депутатських голосів — тобто потрібну для розв’язання будь-якого завдання конституційну більшість.
До речі, «зміцнення парламентаризму» — одне із завдань, поставлених гарантом перед створеною ним Національною конституційною радою. Це саме словосполучення ми можемо зустріти й у тексті «Концепції системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні». Саме так озаглавлений документ, роботу над яким завершили уповноважені особи НКР. До їх числа, наскільки відомо, входили заступник голови президентського секретаріату Марина Ставнійчук, міністр юстиції Микола Оніщук, суддя Конституційного суду у відставці Микола Козюбра, керівник юридичного управління Верховної Ради Микола Теплюк, депутат ВР від «НУ-НС» Юрій Ключковський, екс-парламентер Георгій Крючков та багато інших відомих персон.
Оцінювати цей документ складно. Тому що йдеться не про конкретний проект, а про набір пропозицій, добірку тез, часом небезперечних, а часом взаємовиключних. Плюралізм авторів гідний замилування. Єдності немає навіть у принципових речах. Наприклад, не визначено, бути майбутньому парламенту одно- чи двопалатним. Чи має президент подавати кандидатури міністрів закордонних справ та оборони, чи ж є сенс цього права його позбавити. Наскільки можна судити, не дійшли члени робочої групи з підготовки концепції єдиної думки щодо того, чи мають залишатися місцеві адміністрації, чи їх варто ліквідувати. Сперечаються й про те, чи доцільно, щоб президент очолював Вищу раду юстиції, чи ні.
Повторимося, йдеться лише про проект, до того ж про проект концепції. А тому намагатимемося утриматися від категоричних оцінок. Та до деяких принципових, на наш погляд, моментів постараємося привернути вашу увагу.
Коротко схема розподілу повноважень гілок влади (саме це зазвичай цікавить політично небайдужих) повинна мати такий вигляд.
Отже. Коаліція створюється за дорученням президента. Кандидатуру прем’єра подає більшість, але вносить його до Ради глава держави. Остаточно не вирішено, але не виключено, що він же має призначати склад уряду, поданого прем’єром і схваленого парламентом. Причому, зважаючи на все, йдеться про повний склад уряду (включаючи голів військового та зовнішньополітичного відомств). Таким чином, формально кадрові повноваження Кабінету та його голови начебто розширюються, але при цьому поки незрозуміло, що буде, коли президент відмовиться вносити кандидатуру прем’єра або не підпише відповідного указу. Концепція про це мовчить. Як варіант пропонується скасувати місцеві адміністрації. У місцевих рад мають виникнути свої повноцінні виконавчі органи, а Кабмін здійснюватиме свою політику через регіональні галузеві представництва. Є й інша версія — адміністрації залишаються, але призначаються вони Кабінетом. Саме ця норма вписана до проекту концепції, та чи зостанеться вона в остаточній версії — питання.
Індивідуальну відповідальність членів уряду пропонується ліквідувати. Хочете зняти окремого міністра — відставляйте весь Кабінет. На думку авторів концепції, це сприятиме стабільній роботі уряду. На нашу думку, не сприятиме ефективній роботі.
Рада зобов’язана ухвалювати закони в строгій відповідності з основами зовнішньої та внутрішньої політики, котрі, як написано в концепції, «фактично визначені в ряді статей Конституції». Проте «фактично» ще не значить «визначені».
Депутати позбавляються права адресувати запити президенту, оскільки «діяльність глави держави не може бути об’єктом парламентського контролю». Питання — чи можна вважати запит формою парламентського контролю за діяльністю президента. Водночас президент здобуває право розпускати Верховну Раду з політичних мотивів. Що під цим розуміється — невідомо, жодної формальної підстави для дострокового припинення повноважень ВР не зазначено. Зате зазначено, що повноваження ці припиняються в день видання президентського указу. І відразу, в наступному абзаці, — «в Конституції може бути визначений обсяг повноважень Верховної Ради після указу про розпуск». Незрозуміло, який може бути обсяг повноважень, що припинені?
У разі відставки уряду президент набуває права призначати так званий технічний Кабінет, скасовувати акти центрального органу виконавчої влади. Автори документа пропонують «підвищити роль інституту контрасигнації», але зовсім незрозуміло, що розуміється під цим «підвищенням».
Передбачається, що президент призначатиме генпрокурора, в якого передбачається відібрати функції нагляду за дотриманням законності. Передадуть ці функції, швидше за все, префектурам. Голів яких призначатиме все той самий президент.
Крім того, глава держави має дістати право пропонувати весь склад Конституційного суду, який потім буде затверджуватися парламентом. Не виключено, що президент виявиться ще й головою Вищої ради юстиції, яка, за задумом авторів концепції, призначатиме, відсторонятиме та звільнятиме суддів. Сама по собі ідея «замкнути» суддівський корпус на ВРЮ, сформувати цей орган із суддів у відставці й надати їм статусу суддів гідна уваги й навіть поваги. Та до чого тут президент? І чи не вийде, що за такого підходу одна особа в державі дістане змогу істотно впливати на систему правосуддя в цілій державі?
Одне слово, назвати таку концепцію «посиленням парламентаризму» непросто. Особливо після знайомства з III розділом концепції, іменованим «Народне волевиявлення». Хай не образяться на мене відомі юристи, але створюється враження, що під одним «дахом» механічно зібрали всі відомі світовому правознавству форми волевиявлення. Не проаналізувавши, чи готова держава до впровадження їх усіх відразу. І чи не завалиться в нас після цього вся система законодавства. Тому що після внесення таких змін Рада не лише втратить статус єдиного законодавчого органу. Вона може перестати бути ним узагалі. Коли коротко, то мільйон активних громадян мають дістати право ініціювати, скасувати чи змінити будь-який закон. Аж до Конституції.
Є підстави думати, що цей розділ членами НКР буде істотно підкоригований після вчорашнього оголошення рішення Конституційного суду.
Перед суддями КС стояло непросте завдання. Можна чи не можна ухвалювати закон на референдумі? Чи потребують рішення референдумів додаткової процедури затвердження, чи ж вони є нормами прямої дії? Чи вправі народ на референдумі приймати нову Конституцію? На всі ці запитання КС (прямо чи побічно) намагався відповісти як мінімум у чотирьох різних рішеннях. Два з них (від 27 березня 2000 року та від 5 жовтня 2005 року) багато експертів трактували як взаємовиключні.
Нинішнє рішення мало внести остаточну ясність. Внесло?
Уже в перших абзацах мотивувальної частини документа члени КС дали зрозуміти, що «референдум не повинен застосовуватися сам по собі», а сфера його «застосування та інші параметри повинні встановлюватися Конституцією та законами». І ще — що неможлива «підміна парламенту референдумом (чи навпаки)». Далі КС процитував своє рішення восьмирічної давнини, в якому зазначав, що не можна приймати нову Конституцію, не уточнивши в народу, чи бажає він прийняття нової Конституції. А якщо йдеться про внесення змін до Конституції, то це має відбуватися в строгій відповідності з Основним Законом, тобто з обов’язковим залученням до процесу парламенту й Конституційного суду.
Як бути з правом народу «змінювати конституційний лад на референдумі», про що той самий КС не раз говорив. Є таке право — підтвердив суд. Як підтвердив і те, що рішення референдумів є остаточними й не потребують ніякого затвердження, зокрема й Верховною Радою. Заодно зауваживши, що шляхом усенародного волевиявлення можна ухвалювати й закони.
Та все це має відбуватися відповідно до «порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України». Крім того, КС звернув увагу всіх зацікавлених осіб на «необхідність приведення чинного законодавства України з питань референдуму у відповідність із нормами чинної Конституції».
Для тих, хто зрозумів не все, перекладаємо загальнолюдською мовою. Змінювати Конституцію на референдумі можливо, але тоді лише, коли буде описана відповідна процедура. Зробити це має Верховна Рада, відповідно до відомої процедури — «проект — попереднє схвалення Радою (226 голосів) — висновок Конституційного суду — остаточне затвердження парламентом (300 голосів) — референдум». Так—так, майбутнє нововведення повинне буде пройти обкатку народонаселенням. Тому що Конституція зобов’язує чинити так, коли йдеться про зміни XIII розділу Основного Закону. А це саме той випадок.
Якщо бути зовсім точним, то схема ще складніша. Ми описали лише механізм, описаний у самій Конституції. А є ще вимоги парламентського регламенту. І хоча він нині напівзаконний, проте однаково заведено його дотримуватися.
А ще слід нарешті модернізувати доісторичний закон про референдум. До чого «ДТ» закликало мінімум років десять, адресуючи цей заклик всіляким любителям «порадитися з народом». Не почули нас — можливо, почують Конституційний суд.
Хоча й це сумнівно. Апологет референдуму, Віктор Андрійович, майже напевно втратить інтерес до заміру, дізнавшись, який довгий і нудний шлях доведеться пройти від задуму до реалізації. З мінімальними шансами домогтися задуманого.
Конституційного запалу в любителів парламентаризму також може поменшати після того, як ризик підставитися під «президентський конституційний референдум» зросте. Принаймні і Марина Ставнійчук, і Олександр Лавринович, які представляють різні, непримиренні, табори, кажуть, що оновлять Основний Закон не раніше ніж через рік.
Щоправда, Віктор Андрійович упирається. В Донецьку він наполягав на здійсненні конституційної реформи через Національну конституційну раду. Наполягав, напевне знаючи про суть рішення Конституційного суду. Наполягав, напевне ознайомившись зі змістом концепції, підготованої НКР.
До цього документа «ДТ» ще обов’язково повернеться (після його затвердження, запланованого на 23 квітня). Безумовно, в ньому є чимало раціонального, впорядкувального, як зауважив один із авторів проекту Микола Оніщук. Проте повірити в те, що він (як сподівається інший автор, Марина Ставнійчук) консолідує парламент, нелегко.
Швидше, налякає. А багатьох ще й несправедливо образить. Пропозиція авторів проекту записати, що творцем Конституції є народ, видається неправильною й нечесною. Її творцем був парламент, який виступав від імені народу, про що записано в самому Основному Законі й сказано в рішеннях Конституційного суду. Така ініціатива багатьма сприймається як спроба переписати історію. І не просто переписати Конституцію, а подати її як Конституцію нову. Ще одна пропозиція — вписати дату набуття чинності нової редакції Конституції в текст Основного Закону — відгонить відвертим ревізіонізмом. А як вам така новація — «Мають бути визначені умови, за яких День Конституції є державним святом…» Не зрозумів…
От і в парламенті мало хто розуміє, на що, власне, розраховує Віктор Андрійович. Конституційної більшості в нього немає, доладного проекту — також. Шлях через референдум закритий після рішення Конституційного суду. А чи буде він його брати до уваги, сумніваються запеклі критики гаранта. Якщо він Конституцію ігнорує, то що йому розпорядження КС? Як вчинить Віктор Андрійович, невідомо, але є підозри, що вибори в нас трапляться раніше, ніж конституційні зміни. Може, воно й на краще?