Від того, як складеться система взаємодії державної влади та місцевого самоврядування у столиці, залежить розвиток демократії в усій країні. Від того, яким буде співвідношення повноважень місцевих громад (мерів і рад) та органів державної влади (держадміністрацій), залежить, яким шляхом піде Україна.
Або це буде рух у бік Європи з її розвиненим самоврядуванням, або у бік «контрольованої демократії» Москви з підконтрольним державі бізнесом, придушеними опозиційними рухами і підкаблучними ЗМІ.
Про те, наскільки гостро сьогодні стоїть це питання, свідчать щонайменше дві речі. По-перше, недавнє скандальне звільнення президентом зі своїх посад глав районних адміністрацій столиці.
По-друге, останні президентські законопроекти, які стосуються місцевого самоврядування, але не зачіпають столиці. Поки що.
Політичний дволикий Янус
У столиці України між державною владою та місцевим самоврядуванням існує шлюбний союз або ж адюльтер, — кому як подобається. Виявляється він у наявності в міського голови, фігурально кажучи, двох облич: державного чиновника, призначеного президентом, і мера, обраного міською громадою.
Справді, як чиновник він вбудований у державну вертикаль і зобов’язаний виконувати накази президента та Кабінету міністрів України, незважаючи на думку міської громади. Як міський голова він має служити тільки своїм виборцям і тому бути незалежним у своїх діях від вищих органів влади. На практиці ж маємо химерне злиття протилежностей, здійснене в нестямному законотворчому екстазі.
А саме: обраного мера Києва президент України призначає главою Київської держадміністрації. Понад те, відповідно до рішення Конституційного суду України 2003 р. президент позбавлений вибору — у нього не просто право, а прямий обов’язок призначити на цю посаду особу, обрану міським головою.
Закономірно постають запитання: а чи може президент звільняти з посади людину, яку обрав на цю саму посаду народ? І навпаки, чи варто змушувати президента призначати своїм підлеглим не того, кого він вважає за потрібне, а того, кого йому підставляє хтось сторонній, нехай навіть шановна столична громада?
Складні відповіді на прості запитання
Здавалося б, відповідь на ці запитання проста й однозначна — ні. Проте, як уже зазначалося, в законодавстві на них даються прямо протилежні відповіді. Чому так сталося?
По-перше, під час написання Конституції колізія державної влади та місцевого самоврядування у столиці вирішена не була: «Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України» (ч. 2 ст. 140 КУ).
По-друге, відіграв роль суб’єктивний чинник «сильної особистості»: згадане рішення КСУ виникло після відмови тодішнього мера О.Омельченка прийняти (у буквальному розумінні) з рук прем’єра А.Кінаха указ президента Л.Кучми про звільнення з посади. Зробив він це заради верховенства права чи з якихось інших міркувань — питання риторичне. Особливо в контексті останніх заяв пана Омельченка вже у статусі глави парламентського комітету, де він досить категорично висловлюється щодо системи влади, сформованої у столиці, і бореться за розмежування повноважень міського голови та голови адміністрації.
По-третє, на процесі в КСУ позицію О.Омельченка активно підтримали демократи (умовно кажучи) В.Бондаренко, Ю.Ключковський та ін. Вони активно боролися проти всього, пов’язаного з «режимом Кучми», мало замислюючись при цьому про довгострокові наслідки.
Нарешті, найцікавіше: під час реалізації положень Конституції і законодавства О.Омельченко так їх проінтерпретував, що в Києві заварилася каша, яку досі не може розсьорбати ні вище керівництво країни, ні прості кияни.
Самоврядування чи самоправність?
У статті «Держава Київ у державі Україна» («ДТ» № 26 від 07.07.2007) було докладно описано, як відбулася ця «імплементація», тому повторимо тільки суть.
Перше, відповідно до Конституції, «міський голова очолює виконавчий орган місцевої ради» (ч. 2 ст. 141); друге — «виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації» (ч. 1 статті 118). Логіка ООО (О.Омельченка) була приблизно така: я як міський голова керую виконавчим органом Київради, отже, здійснюю виконавчу владу в Києві, отже, я маю очолювати і держадміністрацію. Що він і зробив, причому суто механічним шляхом, додавши до назви «Київська міська державна адміністрація» у дужках «Виконавчий орган Київської міської ради».
Проте будь-якому неупередженому читачеві Конституції зрозуміло, що в першому випадку йдеться про орган місцевого самоврядування, а в другому — навіть не про орган, а про виконавчу державну владу. Таким чином, ООО об’єднав два цілком різнорідні поняття — влада й орган — і змусив КСУ зробити те ж саме.
У результаті він одноособово сформував і очолив породжену ним потвору. Зрозуміло, що цей «єдиний в організаційному відношенні орган» (згідно з КСУ) виконує бажання лише однієї людини, прізвище якого вчора було Омельченко, сьогодні — Черновецький, а завтра може стати Кличко чи Луценко. Що не так важливо.
Граблі як тренажер українських політиків
Наслідки цих подій набули особливої гостроти саме тепер. З одного боку, некомпетентне управління містом і неадекватність мера, з другого — безпорадність президента, прем’єра, генпрокурора та міської громади у розв’язанні ситуації. Понад те, не сьогодні-завтра ця криза може законодавчим чином уразити всю країну.
Згідно з Конституцією, влада в усіх містах і селах України (за винятком Києва і Севастополя) належить двом суб’єктам — голові та місцевій раді. І той і другий обираються місцевим населенням, отже, мають рівний ступінь легітимності. Фактично ж більшу вагу і вплив має голова — саме він керує роботою ради й очолює виконком.
За межами міста ситуація прямо протилежна: земля там майже цілком державна, і розпоряджаються нею держадміністрації. Тоді як усередині міста або села земля комунальна, і роздають (або розбазарюють) її місцеві ради. Образно кажучи, в Україні розділення між владою держави та місцевих рад проходить межею міста. За «незначним» винятком — Київ. Саме тут на одну й ту саму територію наклалася влада держави у формі держадміністрації і влада місцевого самоврядування в особі міського голови, Київради та її виконавчого органу, котрого де-факто не існує.
Як у територіальному відношенні, різняться і принципи формування органів державної влади та місцевого самоврядування. У селах, селищах і містах влада, тобто ради й голови, обирається населенням, а для районів і областей глави адміністрацій та їхній склад призначаються згори — президентом за поданням КМ України. Тут знову ж таки «невеличкий» виняток — Київ.
Парадигма районів Києва
У Києві модель управління районами скопійована з міста, щоправда, з однією різницею: главою районної держадміністрації призначається голова райради, обраний не всім населенням, а депутатами.
Тут від початку закладений той самий конфлікт, що й у відносинах мера столиці з вищими державними органами країни. У результаті теперішній мер Києва Л.Черновецький, незважаючи на те що глави Деснянської, Дніпровської, Подільської і Святошинської райадміністрацій перебувають у нього в прямому підпорядкуванні (по лінії державної влади), реально впливати на них не може. Тому й усунув «чотирьох неслухняних» руками В.Ющенка. Проте не все так просто. І ось чому.
Президент не може з легкістю призначити нових глав райадміністрацій — він має право «поставити до стерна» тільки особу, обрану головою райради, що, керуючись юридичною логікою, означає: треба оголошувати нові вибори райрад! Справді, якщо глава адміністрації звільнений з посади, отже, його потрібно позбавити й посади голови райради (хоча цей механізм у законі не виписаний), оскільки ці дві посади нерозривно пов’язані рішенням КСУ. Понад те, іншим шляхом неможливо призначити нового главу!
Звісно, є імовірність того, що під загрозою розпуску або під час зміни політичної конфігурації райрада обере нового голову, що й відбулося у Дніпровському районі. Проте це необов’язково. У тому ж Святошинському районі звільнений глава райадміністрації залишився головою ради, а обов’язки глави виконує заступник. Така ж ситуація в Подільському та Деснянському районах. Легітимний вихід із цієї ситуації єдиний — обирати нову раду, нового голову і призначити його новим главою райадміністрації. Оголосити вибори має право тільки Верховна Рада, але далеко не факт, що таке рішення буде ухвалене. Отже, у всьому цьому логічному ланцюжку ми спостерігаємо цілу низку правових глухих кутів, знайти вихід із яких дуже важко.
Проте найдивовижніше може статися наприкінці цього тернистого шляху. Після виборів рад і обрання голів ними можуть виявитися ті ж Володимир Мазепа, Олександр Сотников, Юрій Захаричев або Євген Романенко! З якими так довго й так безуспішно (як виявилося) боровся Л.Черновецький. І президент знову призначить їх главами райадміністрацій.
Столиця — основа влади
Аналогічні колізії можуть з’явитися в кожній області й кожному районі країни. Для цього достатньо завершити конституційну реформу а-ля Мороз і зобов’язати президента України призначати обраного населенням обласного голову на посаду губернатора, а районного голову на посаду глави райадміністрації.
Є два граничних, як кажуть математики, випадки розв’язання проблеми. Перший — посилення централізованого впливу держави і зведення ролі місцевих рад до суто декоративної а-ля совок. Другий — «розгул демократії»: обрання всіх посадових осіб у селах і районах, містах і областях — на виборах, що зводить можливість провадження єдиної державної політики до... нуля.
Реалізація обох варіантів цілком можлива, тим паче за цілковитої відсутності впливу громад на обраних депутатів і голів, а також наявності неефективної, корумпованої і залежної від влади судової системи. Саме тому конче потрібно побудувати демократичну і діючу владу в Києві у сенсі і самоврядування, і державної вертикалі. Потім на цій базі можна будувати систему влади на інших рівнях.
Рішення — на поверхні
Які варіанти розв’язання «проблеми Києва»? Перший, найпростіший, — залишити все як є в надії на доброго батечка мера-царя. Другий — досить простий, але він потребує політичної мужності від президента і ВР: це повернення Києву повноцінного самоврядування, так би мовити, чергове відновлення Магдебурзького права. Найкурйозніше, що в цьому сенсі Київ буде всього лиш зрівняний у правах з іншими містами й селами України, а саме: Київрада матиме повноцінний виконком, котрий формується, підконтрольний і підзвітний виключно Раді. Міський голова відповідатиме за його діяльність перед Радою. Очевидно, саме ця обставина може стати вирішальною, а не горезвісна абстрактна «відповідальність перед виборцями».
Тут, утім, постає інше запитання — що робитиме Київська держадміністрація, якщо виконавчі повноваження «забере» виконком?
Буквальна відповідь така: варто запровадити «екстериторіальність» органів державної влади — СП, ВР, КМ, НБУ і далі за списком, — як це робиться для посольств іноземних держав. Ці території і відійдуть під юрисдикцію КМДА. До того ж це буде реалізацією Закону 2004 року «Про розмежування земель державної та комунальної власності» у Києві.
Абетка самоврядування для мерів і депутатів
Ми навмисне надали таку буквальну відповідь, аби спростити розуміння матеріалу. Насправді весь сенс відносин держави та самоврядування зводиться до... цілковитої незалежності одне від одного. Вона досягається юридичним розмежуванням їхніх повноважень. У цивілізованому світі одна форма влади ніколи не втручається у справи іншої, а спірні питання вирішуються через суд. Якщо чітко розмежувати повноваження, то проводити територіальну межу держави й громади в буквальному розумінні, тобто креслити межу по землі столиці, просто не буде потрібно.
Зрозуміло, що на цьому шляху стоїть перешкода у вигляді горезвісного рішення КСУ 2003 року, яке об’єднує посади мера і глави держадміністрації Києва в одній особі. Вирішити питання можна «легким порухом руки» — внесенням змін до Конституції України.
Зрозуміло, що це складний і тривалий процес, але розпочати його треба. У цьому контексті заяву О.Омельченка, теперішнього глави парламентського комітету, котрий визнав усю недолугість створеної ним самим системи влади, варто вважати знаковою.