Важко жити, коли тебе ніхто не любить. Старий закон про вибори народних депутатів не любили всі, і тому він був приречений. Та перш ніж поховати опальний закон, слід було породити загального улюбленця. Однак стрімкі й безболісні пологи нових виборчих правил гри декільком сотням чоловіків явно не вдалися — спочатку ніхто не хотів поступатися правом політичного «батьківства». Тим часом кожний розумів: якщо така «дитина» буде схожою на всіх «татусів» одразу — залишиться сирою.
Поступово між депутатами (для яких ухвалення закону стало справою честі) встановилося вимушене порозуміння, яке грунтувалося на тисячах взаємних компромісів і різнокаліберних поступок. Однак на благополучний результат процесу «допомоги при пологах» це не вплинуло. Поняття «закон про вибори» і «президентське вето» стали синонімами. Уявлення глави держави та переважної більшості законотворців про техніку та філософію парламентської кампанії різнилися разюче. Леоніда Кучму і депутатський корпус об’єднувало, мабуть, лише одне — небажання продовжити життя старому закону.
Як і припускало «ДТ», 13 вересня сталося неминуче — вищий представницький орган благословив новий виборчий закон. Цього разу, схоже, депутати можуть не побоюватися, що суворий «учитель» оцінить черговий «твір» на двійку. У тому, що остання версія закону благополучно уникне вето, не сумнівається ніхто — від Олександра Мороза до його тезки Волкова. Зате дуже багато хто сумнівається в іншому: що відтепер правила однієї з найекстремальніших політичних ігор стануть демократичнішими. Годі й казати, новий закон набагато детальніший за старий — він майже втричі об‘ємніший, у ньому старанніше виписані деталі, а отже, суттєво знизився ризик подвійного тлумачення багатьох норм. Скорочення кількості правових «дір» потенційно зменшує кількість можливих зловживань. Взагалі, з формальної точки зору новий закон начебто робить виборчий процес рівноправнішим і прозорішим. Якби Україна відносилася до держав із більш-менш сформованою демократією, цей закон можна було б назвати прогресивним. Однак вітчизняна специфіка практичного застосування законодавчих норм дозволяє припустити: цей доленосний документ здатний зробити сильних ще сильнішими, а слабких — значно слабшими. Багато хто вважає, що влада одержала нові, старанно замасковані, важелі контролю за виборчим процесом. Які лише зміцнюють безкарність влади, а опозицію роблять ще безправнішою.
Змова «великих»?
Щоб законопроект нарешті став законом, Президент і парламент мали узгодити позиції у трьох спірних питаннях — схемі виборів, принципі формування виборчкомів і термінах проведення кампанії. Стосовно останнього пункту обидві сторони продемонстрували певну схильність до компромісу. Спершу глава держави наполягав на тому, щоб перегони тривали не більше 90 днів. Більшість же парламентерів вважали, що для збору півмільйона підписів потрібно 170—180 днів, не менше. За наявною інформацією, у ході зустрічей із керівниками ряду фракцій Леонід Кучма оголосив, що цей момент не є для нього таким уже принциповим. У свою чергу керманичі «олігархічних» угруповань висловили готовність збити «планку» до 120 днів, але висловили сумнів, що цей почин підтримають інші депутатські співтовариства.
Однак головний компроміс полягав у іншому: напередодні голосування 13 вересня стало ясно, що Президент готовий поступитися партіям правом формувати виборчі комісії в обмін на повернення до старої, перевіреної, змішаної схеми «п’ятдесят на п’ятдесят». Більш-менш очевидною виглядала і гадана лінія поведінки окремих фракцій. Комуністи мали намір до останку відстоювати закон, раніше відкинутий Леонідом Кучмою, який передбачав обрання 3/4 депутатів за партійними списками, — у випадку успіху вони зривали б солідний політичний куш. Готові були боротися за цю схему також соціалісти і «Батьківщина» — у сподвижників Олександра Мороза та Юлії Тимошенко замало шансів на успіх в одномандатних округах. Пропрезидентські фракції після недовгих роздумів погодилися на прийняття нового закону і збереження старої виборчої моделі — у цьому випадку вони отримували набагато більше, аніж втрачали, і при цьому не псували відносини з Банковою. І, нарешті, умовні проющенківські групи — депутатські осередки ПРП, НРУ, УНР, а також «Солідарність» виявили теоретичну готовність голосувати за «майже пропорційний» закон. Але при цьому вони не приховували, що слабо вірять в успіх цього заходу і вважають меншим із зол описаний вище компроміс — симбіоз старої виборчої моделі і нових виборчих правил. Навіть найпалкіші прибічники партійних виборів не приховували: подолати вето на прийнятий улітку закон не вдасться навіть у тому випадку, якщо голосування не буде поіменним.
Врешті все сталося саме так, як і повинно було. Морозу з його однодумцями вдалося домогтися скасування поіменного голосування. Проте навіть у закритому режимі схема «75% на 25%» не зібрала необхідної кількості прибічників. Замість 300 народних обранців проти президентських зауважень висловилися лише 242. Подальший розвиток подій угадати було неважко: парламент схвалив схему «п’ятдесят на п’ятдесят» і відвоював право на 170-денну виборчу кампанію. Попри прогнозований бойкот комуністів, стару виборчу модель, присмачену технологічними нововведеннями, було узаконено.
Не треба було мати дар передбачення і для того, щоб спрогнозувати виникнення палких суперечок навколо 20-ї статті, яка визначає принцип формування окружних виборчих комісій. На цьому аспекті майбутнього виборчого закону «ДТ» досить докладно зупинялося в попередньому числі, але, вочевидь, є привід згадати про нього ще раз. Заздалегідь перепрошуємо за вимушене рясне цитування.
Отже, відповідно до частини 1 статті 20, «окружна виборча комісія створюється Центральною виборчою комісією в кількості восьми чоловік (Тут і далі виділено автором. — Прим.) не пізніше, ніж за 155 днів до дня виборів за поданням центральних органів партій (блоків), які отримали чотири і більше відсотки голосів виборців, котрі взяли участь у голосуванні на попередніх виборах. Подання від партій і блоків вносяться не пізніше, ніж за 160 днів до дня виборів». Якщо всі необхідні подання не вклалися в термін або якщо їх виявилося менше восьми, окружком формується за поданням голови ЦВК «обов’язково враховуючи кандидатури, подані партіями (блоками), зазначеними в частині першій цієї статті». І, нарешті, «партії (блоки), кандидати від яких зареєстровані в багатомандатному окрузі, мають право подати в Центрвиборчком список осіб від партії (блоку)… для включення їх до складу відповідної окружної виборчої комісії. Центральна виборча комісія приймає рішення про включення цих осіб до складу окружних виборчих комісій не пізніше, ніж за 80 днів до дня виборів».
Спробуємо проаналізувати текст статті. Представники партій, яким не пощастило подолати чотиривідсоткову висоту на попередніх виборах, резонно стурбовані тим, що їх, по суті, усунули від участі у формуванні окружкомів. Оскільки окружні комісії, у свою чергу, формують комісії дільничні (які, власне і рахують голоси виборців), «скривджені» партії побачили в цій нормі єзуїтську спробу позбавити їх законної можливості контролювати хід кампанії. Свої побоювання вони аргументували в такий спосіб:
— кількість членів комісії у статті згадується лише один раз — у пункті 1 статті 20, і в цьому пункті чисельність окружкому жорстко регламентована. Пункт 3 дозволяє всім партіям-учасницям виборчого процесу делегувати своїх представників в окружкоми, але для них елементарно може забракнути місця, оскільки ніде не написано, що кількість членів комісії може бути більша восьми;
— у пункті 2 побажання партій—членів клубу «Чотири відсотки» визнаються обов’язковими для виконання. Решта партій лише «мають право». Очевидна дискримінація за партійною ознакою.
Захисники зазначеної статті, зокрема комуніст Георгій Пономаренко і рухівець Юрій Ключковський (обидва брали найактивнішу участь у роботі над законом), намагалися переконати своїх колег, що ті просто не так зрозуміли. Наведемо їхні контрдокази:
— перший пункт визначає лише нижню планку чисельності окружної комісії. А верхньої планки не визначено зовсім. Недарма ж третій пункт пропонує делегувати в окружкоми своїх емісарів абсолютно всім партіям, які беруть участь у виборах;
— ні про яку дискримінацію партій, які не подолали чотиривідсотковий «бар’єр», немає й мови.
Ключковський навів такий аргумент: у законі записано, що ЦВК «ухвалює рішення про включення» представників партій в окружні комісії. А отже, стверджував Юрій Богданович, ЦВК зобов’язаний їх включити. Ось якби було написано, що Центрвиборчком «приймає рішення щодо включення», тоді можна було б сумніватися.
Однак ці аргументи сумнівів не розвіяли. По-перше, якщо чисельність членів окружкому не регламентована, то чому б тоді не сформулювати перший пункт так: «Окружна виборча комісія формується Центрвиборчкомом у кількості не менше восьми чоловік»? Тоді питань справді не виникало б. По-друге, якщо слово «обов’язково» доречне в пункті 2 статті 20, то чому б не вжити його й у пункті 3? Якщо ЦВК зобов’язують врахувати побажання частини партій, то чому б не зробити обов’язковими побажання всіх партій, які беруть участь у кампанії. Тоді й сумніви розвіялися б, і пану Ключковському не довелося б демонструвати тонке знання філології і брати участь у суперечці про значеннєве навантаження прийменників.
Одне слово, противники 20-ї статті стверджують, що вона (як мінімум) подвійно тлумачиться, а прибічники стверджують, що все виписано більш ніж чітко. Але навіть якщо припустити, що має рацію другий, дискримінація все одно простежується. Перевага, отримана частиною партій, очевидна. Поки всі інші тільки готують заявки, «чотиривідсотники» вже встигнуть поділити між собою всі керівні пости в абсолютно всіх окружних комісіях.
Пропозиція частини депутатського корпусу — розширити пункт 1 за рахунок партій, котрі мають парламентські фракції, підтримки в більшої частини залу не здобула. Ідеологія відійшла на другий план: депутатський корпус поділився на «маленьких» і «великих». Члени осередків ПРП і УНР відверто не знаходили спільної мови з партнерами по коаліції — представниками НРУ. Рухівці опинилися в одному човні з комуністами й об’єднаними есдеками. А, наприклад, затятий опозиціонер Олександр Мороз і давній симпатик Президента Катерина Ващук — в другому. Катерина Тимофіївна безуспішно волала до шляхетності колег, багато яких (за її власним визнанням) потрапили в парламент завдяки голосам, котрі чотири роки тому дивним чином зникли зі «скарбнички» її рідної Аграрної партії. Марно боровся проти «політичної сегрегації» й Олександр Мороз. Очолювана ним СПУ
1998-го подолала чотирипроцентний бар’єр у компанії з СелПУ. Юридично блок соціалістів і селян існує й досі. Та скільки ще проіснує цей формальний альянс, нікому невідомо. Як невідомо й те, чи не буде СПУ «позбавлена прав» після практично неминучого розвалу коаліції.
Одне слово, стаття 20 змін не зазнала. У більш ніж спірного положення знайшлося забагато захисників. «Дитина» опинилася під опікою відразу семи «няньок» — п’яти партій (КПУ, СДПУ(о), ПЗУ, НДП, НРУ), Центрвиборчкому та Банкової. Влада на абсолютно законних підставах може якщо й не «відрізати» від контролю за виборчим процесом усіх «зайвих», то принаймні істотно обмежити цей контроль. Кого мають на увазі під «зайвими»? По-перше, «Батьківщину», якій тепер, схоже, доведеться знову йти «під дах» до «Громади» (дітище Лазаренка, нагадаємо, подолало чотирипроцентний бар’єр і юридично не перестало існувати навіть після того, як Павла Івановича «закрили» у США). По-друге, СПУ. Дуже ймовірно, що СелПУ відколеться від соціалістів уже найближчим часом, і настільки ж ймовірно, що після цього соціалістам буде вкрай важко вплинути на процес формування виборчкомів. По-третє, цілком можливо, Ющенка з його, тобто з «Нашою Україною», разом з ПРП і НРУ. Якщо влада змусить-таки НРУ йти на вибори самостійно, Віктор Андрійович може скільки завгодно партій збирати під свої прапори — у кожному разі членів клубу «Чотири відсотки» серед них не буде. Ну, і, нарешті, під «роздачу» цілком можуть потрапити й аграрії. Якщо не захотіли в ТУНДРу.
13 вересня Олександр Мороз іронічно зауважив, що Президент отримав закон, про який мріяв. Не знаємо, що саме мав на увазі лідер Соцпартії, але дозволимо собі погодитися з тим, що глава держави не в накладі. Країна отримає закон, у якому партії нарешті наділені правом формувати виборчі комісії. Ну чим не демократія? Але при цьому демократія явно не поширюватиметься на всіх. І найбільш чудово для Президента, що його інтереси враховано, але при цьому він навіть формально абсолютно ні при чому. Що йому до того, що ліві з КПУ, по суті, «потопили» лівих із СПУ, а націонал-патріоти з НРУ зробили те ж саме з патріотами з УНР?
А судді хто?
Дуже багато людей, оцінюючи новий закон, говорять про його формальну демократичність. Саме формальну, бо, за всієї його докладності, у законі трапляються неминучі двозначності. Неминучість ця обумовлена двома причинами. По-перше, не забуватимемо, що забагато центрів політичного впливу намагалися виписати окремі норми «під себе». Як відомо, у семи няньок дитина без ока. А коли няньок, як мінімум, кілька десятків, то скількох же вух, очей, пальців та всього іншого має недорахуватися законодавче дітище? Та є й об’єктивні причини. Деякі дірки в законі — суть наслідок дірок у законодавстві взагалі.
Наведемо один приклад. У старому законі правила проведення передвиборної агітації та порядок використання кандидатами засобів масової інформації було виписано досить стисло. Принцип рівності задекларували, але, з правової точки зору, ця декларація була підкріплена дуже слабо. У новому законі багато норм виписано більш ніж досконально. Відповідно до нього, всі кандидати і всі ЗМІ справді опиняються в однакових умовах. Абсолютно всі мас-медіа зобов’язані не пізніше ніж за 160 днів до початку виборів установити «передвиборні розцінки», котрі не мають перевищувати розміри офіційних «прайсів» і не можуть змінюватися протягом кампанії. Більше того, наприклад , теле- і радіокомпаніям не пізніше, ніж за 140 діб до дня виборів, слід опублікувати інформацію про вартість ефіру в друкованих ЗМІ і надати ці відомості ЦВК та окружкомам. Тобто всі зобов’язані всім однаково платити. А щоб не було зловживань, закон зобов’язує надавати інформаційні послуги кандидатам у депутати, а також партіям і блокам лише на підставі спеціальних угод. Копії цих угод, як і копії платіжних документів, ЦВК чи окружком має право зажадати, а відповідне ЗМІ — зобов’язане їх надати. Відсутність угоди вважається порушенням, яке накличе неприємності як на кандидата (блок, партію), так і на газету (канал, радіокомпанію). Одне слово, демократія. Але. Закон чітко не визначає, що саме вважати передвиборною агітацією. З одного боку, він не вважає нею офіційні повідомлення про дії кандидатів у депутати, пов’язані з виконанням ними службових обов’язків. З другого, є норма, згідно з якою, передвиборна агітація може здійснюватися у формі дискусій, «круглих столів», інтерв’ю тощо.
Уявімо ситуацію. На телеканалі в прямому ефірі проводиться «круглий стіл», присвячений законопроекту про захист кактусів. За іронією долі, опоненти — кандидати в депутати. В один чудовий момент кандидати забувають про кактуси і починають сперечатися про вибори. Що робити? «Вирубати» ефір? Чи почекати, коли з ЦВК надійде лист із вимогою надати копії двох платіжок? Як бути журналістам і редакторам? Викреслювати зі статей, інтерв’ю та сюжетів усе, що стосується виборів? Закон про політичну рекламу не прийнято, закон про вибори вичерпного визначення передвиборній агітації не дає. Отже, все віддається на відкуп ЦВК. І залишається лише покладатися на об’єктивність і сумлінність цього органу. Та багатьох, наскільки нам відомо, така перспектива чомусь не гріє.
До речі, права Центрвиборчкому істотно розширено. Він не лише може вимагати платіжки від ЗМІ. Він визначає порядок використання ЗМІ для проведення агітації. Разом із Нацбанком регулює порядок відкриття і закриття виборчих рахунків. Контролює використання бюджетних коштів окружкомами і припиняє рух коштів на них у разі порушення фінансової дисципліни. Відстежує надходження використання коштів виборчих фондів.
Всі перелічені вище повноваження абсолютно природні за умови, що їх передано органу, політично незаангажованому. Немає нічого поганого в тому, що встановлюється контроль за виборчими фондами. У тій чи тій формі така практика використовується в Німеччині та США, Данії та Росії, Естонії та Польщі. Жодних обмежень, ніякої звітності і ніякого контролю немає, здається, лише в Люксембурзі. Але в нас — не Люксембург. І словосполучення «ЦВК контролює виборчі фонди» дуже багатьох змушує здригатися.
Безумовно, у законі багато нововведень радше прогресивного, ніж репресивного характеру. Нарешті більш-менш чітко визначено права спостерігачів, у тому числі іноземних. Встановлено додаткові гарантії для колективних учасників виборчого процесу — відтепер утеча із двопартійного блоку однієї з партій уже не означає політичної «смерті» іншої організації. З’явився вікової ценз для партій — щоб брати участь у виборах, треба бути зареєстрованим не менше ніж за рік до дня голосування. Це дає підстави сподіватися, що партій-одноденок, спішно зліплених під вибори, стане менше. Нарешті з’явилися цілком обгрунтовані обмеження виборчого фонду (сто п’ятдесят тисяч неоподатковуваних мінімумів — для партій і десять тисяч мінімумів — для кандидатів). Хоча дехто вважає, що це тільки посилить «тінізацію» виборів. І навіть заборону на перерахування у виборчі фонди коштів юридичних осіб слід вважати ознакою демократії, бо ця норма робить правила гри бодай відносно рівними для всіх.
Однак усе це не знімає головної проблеми: суперечливість закону, як і раніше, залишає простір для неоднозначного тлумачення окремих його норм, а отже, для можливих зловживань. Майбутній депутатський корпус матиме привід укотре провести ревізію багатостраждального закону. Ось тільки чи буде у більшості майбутніх нардепів таке бажання — питання...