Після розпаду Радянського Союзу перед Україною як самостійною державою постало подвійне завдання: створення національних державних інститутів та перехід до демократії. На перший погляд, за 20 років це завдання було вирішене. За цей період вдалося сформувати державні інститути: прийнято Конституцію, в якій закріплено основні права та свободи громадянина, працюють парламент, уряд, президент, суди, партії.
Але за набутими атрибутами державності криється несталість демократії, яка постійно генерує збої, а недобудовані інститути не здатні вчасно реагувати на виклики та приймати оперативні рішення. Державні інститути приймають закони, виробляють політичні рішення, але ці закони, рішення якісно не виконуються, у тому числі й самою державою. Як закони, так й інститути вже набули легальної форми, але в них не вкладене необхідне правове наповнення. Інакше кажучи, закони та інститути легальні, однак не завжди легітимні. За таких умов конституційна норма про правовий характер Української держави й досі залишається значною мірою політичною декларацією, яка не набула сталого правового змісту і тому постійно підживлюється суспільними очікуваннями та популізмом еліт.
Для України втрата радянської правової системи означала і втрату колишнього ціннісного підґрунтя права. Перед правлячим класом постало питання: що робити далі? Потрібно було терміново шукати нові правові, політичні та ціннісні підвалини державності. Внаслідок того, що українська політична еліта не змогла пройти етап самоочищення, а замість люстрації був укладений вимушений союз між націонал-демократами та посткомуністами, радикальні політичні, економічні та правові реформи не відбулися. Компроміс між елітами полягав лише у визначенні європейського вектора як профільної домінанти політико-правового розвитку України. Водночас жодна з груп еліт не змогла розробити та забезпечити і, що найголовніше, — імплементувати модель розбудови національної державності.
Весь період незалежності Україна докладала зусиль до створення правової держави, але їх виявилося замало. Україна досі не змогла сформулювати для себе нову національну концепцію права. Парадокс полягає в тому, що ці провали права нікого не задовольняють, але водночас усіх влаштовують, бо дозволяють швидко «вирішувати проблеми» з допомогою непрозорих, неформальних, позаінституційних зв’язків. Застрягши в цій «сірій зоні», Україна за 20 років так і не змогла самоорганізувати національні інституції й оформити правовий механізм діалогу між громадянином та державою.
Крім того, тоді у політичного класу не було чіткого розуміння, який потрібен вектор економічних реформ. Так, президент Леонід Кравчук сконцентрував свої зусилля на створенні політичних інститутів, фактично залишивши економіку на відкуп нуворишам, які вийшли переважно з компартійної номенклатури. Звісно, в умовах невизначеності політичної та економічної стратегії державного розвитку бізнес намагався отримати максимум знецінених радянських активів та ресурсів. Внаслідок цього в Україні сформувалося обмежене коло підприємців, у розпорядженні яких опинилися навіть окремі галузі економіки. На відміну від країн Центральної та Східної Європи, де прямим результатом проведених економічних реформ стало оформлення численного класу власників, простий українець не став повноправним власником і не отримав правових гарантій захисту своєї власності.
В свою чергу, керівна еліта намагалася легітимізувати отриману як трофей радянську власність. Правовий концепт державотворення поступово набував формату внутрішньої легітимації влади і власності, коли створена адміністративно-бюрократична модель управління державою виступила гарантом збереження консенсусу економічних, фінансових і політичних інтересів між різними політичними та фінансово-промисловими групами, які згодом трансформувалися у політико-партійні холдинги. У цьому плані конституційне право було фактично приватизоване державною бюрократією, яка одночасно виконувала дві ролі: в економічному полі — роль власника та розподільника економічних активів, а в правовому — роль конструктора політичного режиму, що мав надавати політичні гарантії збереження підсумків приватизації.
Завдання легітимації отриманої власності могло бути вирішене завдяки політичній стабілізації та отриманню інструментарію політико-правового контролю над демократичними інститутами, такими як виборча та судова системи, парламент, уряд. Постійний конфлікт між парламентом і президентом за часів Л.Кучми в цьому плані пояснюється конкуренцією за право розпорядження наявними політичними, економічними і правовими ресурсами держави. Однак природна міжелітна конкуренція кінця 90-х і провал плебісциту 2000 року не дозволили жодній із конкуруючих груп отримати монопольне право на зміну конституційного дизайну і, відповідно, переформатувати політичний режим під привілейовані корпоративні інтереси.
Конституційна реформа 2004 року, яка передбачала перехід до парламентсько-президентської республіки, фактично девальвувала міжелітний консенсус 90-х років. У нових умовах переможці парламентських виборів отримували можливість встановлення політико-інституційного та переважно бюрократичного контролю над усіма політичними інститутами. До того ж «підключення» до конкурентної боротьби судової системи дозволяло легітимізувати політичний режим і встановити власні правила політичної гри. Однак ризик встановлення фактичних, а не нормативно-конституційних правил гри полягав у тому, що в результаті наступних виборів до влади могла прийти контреліта, яка намагатиметься змінити «під себе» діючі правила гри і, відповідно, порушити питання легітимності «попередньої влади».
Таким чином, в Україні виник феномен конституювання політичного режиму, коли поверх діючих конституційних норм, із допомогою постійних змін виборчої моделі, політична система штучно верстається під політичні/економічні інтереси домінуючої елітної групи. Насправді мова повинна йти про конституювання держави — затвердження, укорінення, легітимацію константних правових моделей, які не залежать від певних політиків, партій, класів чи професійних груп, тобто сприймаються всіма громадянами.
Українці не отримали належного правового наповнення своїх індивідуальних політичних, економічних і соціальних прав, а ігнорування правових механізмів із боку правлячого класу дозволяє (і є практикою) змінювати законодавство залежно від зміни корпоративних інтересів. Тому часто прийняті рішення не набували формату суспільної легітимності, підмінювалися легальністю ухвалених законів, що відображали інтереси домінуючих еліт. Відсутність у громадян власності, гарантованих державою громадянських прав та свобод, а також низька якість життя — це чинники, які підсилюють правовий нігілізм в суспільстві, пасивність соціальних настроїв та громадську байдужість до політичних процесів.
Звідси виникає правовий запит на таку формулу законного обґрунтування, яка б змогла відгородити правлячий клас від суспільства та гарантувати збереження контролю над отриманими економічними і політичними ресурсами. Інакше кажучи, еліта не зацікавлена «працювати» у просторі права, виконувати приписи Конституції України, надавати громадянам реальні права та свободи, а тому українська державність залишається неструктурованою, недооформленою, а відтак — не сталою.
Збулося попередження Леоніда Юзькова, фундатора сучасного українського конституціоналізму і першого голови Конституційного суду України, зроблене майже 20 років тому, про те, що коли конституційний лад (фактична реальна конституція) і юридична (писана) конституція, не збігаючись, існують самі по собі, — то конституційна система держави є фіктивною, а не реальною. Вона не виконує свою функціональну роль, працює на деформацію не тільки держави, а й суспільства, призводячи до їх занепаду і регресу. За таких умов юридична конституція і реальний конституційний лад надміру політизуються. Виникає атмосфера, в якій слова політиків разюче розходяться з практикою.
Закон чи право, або rule by law чи rule of law?
Українська політична логістика базується не так на декларативності, публічності «примату права», як на негласному визнанні пріоритетності державних інститутів, владних повноважень та владного ресурсу над правом. Цю логіку можна умовно назвати «логікою влади», яка по суті протилежна європейській правовій традиції — «логіці права». Насправді мова повинна йти про політичне та суспільне визнання примату індивідуальних прав і свобод над інтересами держави, розробку механізмів правового регулювання діяльності державних установ та дотримання державою правових норм у спілкуванні з громадянином. Це означає, що процес конституювання саме правової держави перш за все пов’язується з укоріненням правових механізмів управління публічними справами, завдяки чому обмежена правом і суспільством державна влада набуває статусу гаранта збереження та розвитку демократичного устрою.
В Україні закони й досі мають переважно функціональний, інструментальний характер регулювання діяльності політичних гравців, але не виконують ролі інституціоналізації відносин між суспільством та державою, громадянином та державою. Коли кажуть, що все має відбуватися за законом, то це призводить до штучного розмежування закону та права. Розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який може бути й несправедливим, обмежувати свободу та рівність осіб. Ставка лише на закон, що не відповідає критеріям верховенства права, загрожує перетворити закони в інструмент впливу, тиску влади. Право, у свою чергу, дає можливість захистити права громадянина, гарантувати «чесну гру» між державою та громадянином.
Точкою відліку формування правової держави можна вважати 1996 р., коли Верховна Рада прийняла компромісний варіант Конституції. В Україні було започатковано європейську правову традицію, згідно з якою було визнано принцип верховенства права. Слід зазначити, що після ухвалення Конституції в українській юридичній науці, а тим більше серед політичної еліти, не було єдиного розуміння принципу верховенства права. Одні ототожнювали верховенство права з принципом верховенства закону. Друга група вважала, що під верховенством права слід розуміти панування права, пріоритетність прав людини. Третя група розглядала правовий принцип як кодекс правил, які легітимізовані суспільством і базуються на досягнутому рівні соціальної етики. Четверта група вважала, що ідеальною характеристикою принципу верховенства права є верховенство розуму. На думку інших — верховенство права має здійснюватись у сфері таких загальнолюдських морально-правових цінностей, як справедливість, свобода, гуманізм, рівність усіх перед законом.
Однак ні сам текст Конституції, ні прийняті пізніше конституційні правки не розкривають чіткого змісту цього поняття. І якщо принцип верховенства права вимагає, щоб права і свободи людини та їх гарантії визначали зміст і спрямованість діяльності держави, то практика нинішнього законотворення ґрунтується на інших підходах, в основі яких — легалізація волі до влади як єдиного ціннісного орієнтиру для суспільства. Така логіка призводить до використання правлячою групою всіх складових владного ресурсу як правової технології легітимації своїх політико-корпоративних інтересів. Але таке державне управління — «диктатура закону», або rule by law, — стає на заваді захисту громадянами своїх прав у разі їх порушення з боку державних органів. На відміну від цього, принцип верховенства права — rule of law — полягає у визнанні рівності всіх членів суспільства перед законом та використання лише правових механізмів для захисту прав громадян.
Політична реформа грудня 2004 року, незважаючи на вади й постійну критику, стала кроком уперед. Ключовим пунктом реформи була зміна суб’єкта формування виконавчої влади: парламент як представницький та законодавчий орган отримав право на формування уряду, а отже й право контролювати діяльність виконавчої влади та, відповідно, нести політичну відповідальність за результати урядування. Розширення повноважень парламенту сприяло формуванню конкурентного партійного поля, акумулювало політичний плюралізм у парламенті і тим самим підвищувало його політико-інституційну роль.
В умовах змішаної форми правління зазначена парламентаризація політики несе в собі ризики інституціональних конфліктів, але водночас це шлях до консенсусної моделі політики й політичного режиму. Взагалі, більш впливова роль парламенту, який до того ж є представницьким органом, сприяє розширенню можливостей для громадян брати участь у громадських та політичних об’єднаннях з метою захисту своїх прав і навіть отримати представницький мандат. Таким чином розширюється вплив громадянського суспільства, електоральної демократії і, навпаки, знижуються правовий нігілізм, недовіра до влади та держави.
Нині в Конституційному суді перебуває подання народних депутатів про конституційність політичної реформи 2004 року. Саме собою подання викликає багато питань з юридичної точки зору. Втім, важливіше поглянути на це питання з більш широкого — політико-правового ракурсу. Політичний режим — це не лише та чи інша політико-партійна конфігурація влади за результатами виборів, а й більш широкий контекст взаємин між незалежними гілками влади, політичними інститутами, державою та громадянином. Рівень політичної свободи в суспільстві, правова захищеність особи, гарантування прав громадянина — все це сукупно становить певний соціально-правовий стандарт. Саме налагоджена робота всіх суспільно-політичних механізмів має бути покладена в основу Конституції. Вдосконалення Конституції має бути зосереджене насамперед не лише на рихтуванні безперебійної дії інституціональних механізмів, а на ціннісному, правовому наповненні змісту діяльності політичних інститутів.
Justice по-українському: справедливість чи правосуддя?
Нині Україна стоїть на порозі впровадження судової реформи. Актуальність і нагальність наведення правопорядку у сфері судочинства не викликають заперечень. Водночас судову реформу потрібно розглядати не лише як реформу суду, а й як важливий етап встановлення правової держави, що задекларована в Конституції України.
Конституція є джерелом права, тобто дає дорожню карту для справедливого правосуддя. Це — система, в якій правосуддя (justice) означає справедливість (justice). Принцип збігу правового та соціального, який краще позначити як юстиція, має відображатися як у конкретному правовому випадку, так і в правозастосуванні у державі в цілому.
Правова держава означає, що не лише все має бути за законом, а й має панувати верховенство права, суд виконує ключову роль гаранта реалізації конституційних прав громадян. Тому дуже важливим стає загальний контекст реформи: у суспільстві є запит на порядок, але не лише на порядок в адміністративній транскрипції, а й у правовій. Правовий порядок та відповідальність за законом — ось у чому суспільний запит.
Якщо брати більш широкий контекст правової реформи, то на перший план виходять соціальні й політичні наслідки нездорових явищ у сфері дотримання законів. Розрив між нинішніми нормою закону та правочинством поширюється. На рівні соціальних наслідків невирішеними залишаються багато питань: нерівність громадян перед законом, порушення та незахищеність ключових прав громадян, корупція й хабарництво державних чиновників, загальнопоширений правовий нігілізм. Серед політичних наслідків домінує намагання ресурсно заможних груп забезпечити собі використання законів у власних інтересах шляхом лобіювання заздалегідь вигідних адміністративних, економічних та правових норм. Коли у «верхах» домінує мотивація на утримання свого домінуючого становища, причому будь-якими засобами, — то в «низах» також укорінюється недовіра до самої правової системи. Наслідком цього стає істотний розрив між поняттями «за законом» та «справедливо». У цій прогалині й виникає нігілістичне ставлення до закону як корупційної практики. У результаті горезвісне «закон як дишло…» стає неформальною практикою, якій підпорядковується суспільне буття.
Відтак, більш ніж нагальними стають: запуск необхідних процесів, спрямованих на зменшення розриву у рівності всіх громадян перед законом, закріплення гарантій захисту прав приватної власності, розширення особистих громадянських та політичних прав усіх громадян.
Правова держава — це насамперед громадянське суспільство, впливовий парламент, судова система, що гарантує контроль за органами виконавчої влади. Доречно у контексті окреслити дорожню карту правової держави.
Розвиток громадянського суспільства пов’язаний із формуванням громадських інституцій та відкритості публічного простору. Для цього потрібні:
— гарантування державою реальної свободи слова та розширення доступу громадян до отримання інформації;
— гарантування прав громадян на зібрання та об’єднання для захисту прав (прийняття закону, що відповідає сучасним вимогам);
— покращення правової освіти і свідомості населення, зокрема в таких важливих сферах, як права людини, захист приватної власності, оподаткування тощо;
— відновлення адміністративно-територіальної реформи та розширення повноважень місцевого самоврядування;
— реформа правоохоронних органів, головним принципом якої має стати відмова від каральних функцій та переорієнтація на захист прав і свобод громадян;
— отримання громадськими організаціями каналів впливу на прийняття рішень органами місцевого самоврядування та державними інститутами.
Для України, яка ще перебуває на стадії перехідної демократії, важливо зафіксувати: держава обрала загальноєвропейський правовий тренд до впливового парламентаризму та розподілу влад. Тому сучасні пропозиції повернутися до конституційної моделі Кучми або винести модель політичного режиму на референдум можуть відкинути країну на кілька років, а може — й десятиліть назад. Для вдосконалення українського парламентаризму потрібні:
— затвердження принципу секуляризації (світського характеру) держави;
— розвиток правової демократії. Лише демократія може бути природним середовищем для становлення верховенства права. У даному контексті йдеться не лише про розвиток електоральної демократії, а про демократію в широкому сенсі;
— вдосконалення виборчої системи, але за умови збереження партійного плюралізму. Виборча система не повинна ставити за мету обмеження багатопартійності;
— легалізація власності та впровадження правових механізмів захисту прав власників.
Судова реформа як невід’ємна складова правової держави має охоплювати більш широкий соціально-правовий контекст. Вона не може бути обмежена лише вдосконаленням організаційних та адміністративних аспектів діяльності судової гілки. Важливо врахувати в судовій реформі такі аспекти:
— забезпечення доступного, відкритого і справедливого правосуддя;
— посилення гарантій незалежності і неупередженості судів;
— утвердження реальної професійної автономії суддів;
— забезпечення громадської довіри до судів як до гарантів справедливості;
— підпорядкування судовому рішенню всіх органів держави і обов’язкове виконання його будь-якими органами та посадовцями;
— зміна умов доступу до професії й вироблення дійових механізмів відповідальності і ротації суддів;
— покращення умов діяльності судів;
— розвиток альтернативних (позасудових) способів вирішення правових спорів тощо.
* * *
За майже 20 років своєї незалежності Україна так і не вирішила проблему вектора державного розвитку. Вичерпність економічних ресурсів радянської спадщини, конституційний анабіоз державних інститутів, відчуженість суспільства від еліти знову актуалізували питання початку 90-х: що робити далі? Якщо продовжувати рухатися у напрямі конституювання правової держави, тоді необхідно конструювати громадянське суспільство, відкривати шлюзи для громадських ініціатив, департизувати виконавчу та судову гілки влади, реформувати систему права — суди, прокуратуру, МВС, СБУ. Правова держава насамперед ґрунтується на правовій справедливості. Забезпечення громадян правами та рівність усіх перед законом в умовах працюючої правової системи — головне завдання для держави.