Чому не їде державна машина?

Усі два роки, доки Чечетов стабільно голосував на дорозі (пропускаючи у ВР вал "реформаторських" законопроектів Банкової), президент України гнав на державній машині, як сьогодні з'ясувалося, у невідомому напрямку. Що сам кермовий публічно й визнав. Отже, економічні реформи провалено. Чиновників звинуватили в саботажі. Прем'єру дали випробувальний термін. Міністру юстиції Лавриновичу доручено налагодити двигун і ходову частину авто, кермо якого по-зрадницькому заклинило. Ну не кру-у-у-тить-ся!!!!

Доки Банкова панічно шукає крайніх, а Кабмін "бере під козирок", особливо тонкі відчуття (судячи з експертних оцінок, розміщених на парламентському сайті) переживають службовці ключових підрозділів апарату третьої ланки державної влади - Верховної Ради. Розгрібаючи законодавчі завали адміністративної реформи, інтелігентні й начитані спеціалісти нервово поправляють здиблені зачіски. Ну або почухують лисини. Адже адмінреформа, за задумом ідеологів Банкової, мала б оптимізувати державний апарат, стати першим етапом реформи державного управління та ключем до решти реформаторських новел влади, однак стала цвяхом у відомій кришці. То чому главу держави так занесло? Чому замість сучасного автомобіля з бортовим комп'ютером, де чітко закріплено функції забезпечення безпечного і безперебійного руху державної машини, ми опинилися в горбатому "Запорожці", за кермом якого сидить хоча й самовпевнений, але недисциплінований і невмілий водій-порушник.

Насправді сьогодні можна довго і бурхливо говорити про політичні процеси, які відбуваються в державі, можна звинувачувати Януковича у схильності до вибіркового правосуддя та в забезпеченні невпевненого, але стабільного дрейфу у бік Росії. Однак хіба ми не знали, що Янукович - не Ющенко? Він не обіцяв нам демократію та свободу. А якщо й обіцяв, то ми вже знали ціну словам... Зате - Янукович із "донецьких", які, згідно з поширеною думкою, "вміють працювати, а не базікати". Колективісти-промисловці, господарники-організатори, гравці злагодженої команди... І, слід визнати, багато хто розраховував саме на це вміння, на здатність налагодити роботу та забезпечити процес.

Надія на створення дійової системи державної влади без боротьби за повноваження, без чвар між президентом і прем'єром (від яких країна дуже втомилася за час правління Віктора Андрійовича) багатьох примирила і з силовим поверненням до старої Конституції, і з жорсткою централізацією влади в руках нового президента. Бульдозер, коток (а саме цими словами найчастіше характеризували політику команди Януковича) у такій справі міг знадобитися. На даному етапі. Для того, щоб навести порядок. Указ президента Януковича про адміністративну реформу (прийнятий у ніч на дев'яте грудня 2010 року) видавався багатообіцяючим. Ішлося про скорочення армії чиновників, про економію державних фінансів, про чіткий розподіл повноважень між органами державної влади та про багато іншого, що могло б виявитися корисним для країни.

Процесові зі старту забезпечили режим таємності, він так і залишився закритим і непрозорим. Згадую слова Олександра Лавриновича, який щиро здивувався, коли я попросила показати офіційний документ, у якому було викладено концепцію адмінреформи. З науковим обґрунтуванням, метою, завданнями, термінами та результатами. "Я повинен бути самогубцем і дуже не бажати успіху реформі, щоб дати вам можливість його опублікувати, - заявив міністр-куратор у грудні 2011-го. - Якби його хтось бачив, то ми б не мали й того, що встигли зробити за цей рік. Люди просто отримали б можливість працювати на випередження. Ми ж, долаючи опір, переносячи терміни, коригуючи плани, все-таки здійснили прорив. На сьогодні, щонайменше, зроблено серйозний крок до оптимізації роботи Кабміну як колегіального органу. Із 36 членів уряду залишилося 17. Більш ніж на 50% скорочено обслуговуючий апарат Кабміну". Тоді - через рік після старту реформи - було заявлено також про створення стрункої, із чітко розмежованими повноваженнями підсистеми центральних органів влади (ЦОВ), яка включатиме служби, агентства, інспекції, незалежних регуляторів та органи зі спеціальним статусом. Тоді ж Лавринович, що побоювався саботажу чиновників і міністерств, заявив: адмінреформа тісно пов'язана з реформами місцевого самоврядування та адміністративно-територіальною і разом із ними становить глобальну горизонтальну реформу всієї системи державного управління.

У рамках адміністративної реформи передбачалося три етапи. Перший стосувався оптимізації центральних органів влади. Другий - регіональної організації територіальних органів державної влади. Третій - реорганізації повноважень органів місцевого самоврядування. Важливо уточнити, що на час нашої розмови з Лавриновичем у 2011 році Мін'юст активно готував законодавче забезпечення другого етапу реформи. "У територіальних органах виконавчої влади буде в середньому скорочено 24% працівників. Із 157 тис. 142 чоловік залишиться 134 тис. 389. Цифри не зі стелі. Експерти групи, яку я очолюю, детально вивчали всі посадові інструкції, дивилися на їх співвідношення з нормативними актами вищого рівня. Було й живе спілкування з людьми - у Вінницькій, Харківській та Львівській областях. До речі, багато чиновників визнають, що десятиліттями виконують абсолютно нікому не потрібну роботу. Виходячи з цього, був змодельований кожен територіальний орган влади в оптимальній чисельності та структурі. Визначено й ті, котрі мали бути взагалі ліквідовані. Вся конкретика міститиметься в указах президента і постановах уряду", - заявив тоді міністр.

Не знаю, чи то все-таки владі не вдалося зберегти таємницю й вороги реформи перемогли, чи то публічна тактика самої влади з її ж справжньою стратегією не збіглися, але сьогоднішні результати реформи державного управління, включно з першим і другим етапами адміністративної реформи, м'яко кажучи, насторожують. Як ви розумієте, про місцеве самоврядування та адміністративно-територіальний устрій тепер можна говорити або добре, або ніяк. Спочатку президент урочисто поховав регіони, придушивши мізерним бюджетом і такими самими повноваженнями. Потім, після тривалої імітації підготовки адміністративно-територіальної реформи (руками наївних міністрів Яцуби та Близнюка), правильно настроїв руку Чечетова в момент голосування за закон про добровільне об'єднання громад. (Документ міг дати поштовх об'єднанню проблемних містечок і сіл навколо економічно розвинених центрів.) Ну, а потім Віктор Федорович традиційно виступив на черговій Раді регіонів із ініціативою "негайного перерозподілу коштів і повноважень між центром та регіонами (на користь останніх, природно. - Прим. авт.), а також пошуку оптимальної моделі адміністративно-територіального устрою держави". Ну, новачки, можливо, після цього виступу гаранта й пішли перегортати Фрейда. Що ж до битих соратників президента, то вони чемно записали тези в блокнот.

На результатах адмінреформи варто зупинитися докладніше. Оскільки на кожному етапі цієї вибоїстої дороги (до речі, досить професійно оснащеної дорожніми знаками) наш водій порушив правила.

Перший етап: розворот заборонено

"Нам справді на старті цієї реформи вдалося значно зменшити чиновницький апарат. Але життя вносить свої корективи, і нічого страшного в цьому немає, - підтвердив правильний курс президентської реформи нинішній спікер ВР Володимир Рибак у своєму грудневому інтерв'ю DT.UA. - Україна весь період незалежності, як й інші колишні республіки СРСР, шукає свою ексклюзивну модель управління". Причому шукає практично навпомацки, збиваючи не тільки знаки, встановлені попередниками, а й свої власні. У результаті указу президента про адмінреформу-2010 апарат центральних органів виконавчої влади (включно з Кабміном та АП) був "оптимізований" дивним чином. Якщо до скорочення штатів кількість працівників апарату становила трохи більше 19 тис. чоловік, то сьогодні чиновників на дві з половиною тисячі більше!

Понад те, призначення старого-нового уряду Азарова збіглося з черговою реорганізацією Кабміну. З'явилися нові міністерства. Для чого? Що, виявлено якийсь новий об'єкт управління? Податки та збори, кажете? А як же податковий кодекс, у якому чітко вказано суб'єкт, що їх регулює, - Державна податкова адміністрація. А як же прийнятий і підписаний президентом закон про бюджет, де затверджено статтю для ДПАУ? Чи потім його перекинуть куди треба за рішенням ручного парламентського комітету?

Президент взагалі не має права одноосібно змінювати систему центральних органів влади. Тільки прем'єр, на підставі подання профільного міністра, може ініціювати перед президентом реорганізацію або ліквідацію міністерства (ст.5 закону про ЦОВВ). Якщо побачить у цьому об'єктивну необхідність. Президент же, розглянувши таку ініціативу, приймає рішення - у вигляді указу, скріпленого підписом прем'єра та міністра юстиції. Тобто закон абсолютно логічно розділяє процедуру формування персонального складу Кабміну (як індивідуальний акт) і процедуру реорганізації міністерств (нормативний акт). Виключаючи будь-яке ручне управління. Але Кабмін Азарова передбачливо відправили в штучну відставку. Щоб нікому було писати ці непотрібні подання? Тоді для кого, питається, самі закони приймали?

За схожим принципом формуються й інші органи центральної влади. Ось візьмімо хоча б Національне агентство з питань держслужби як ключовий орган у контексті адмінреформи та зразок "стрункої підсистеми ЦОВВ". Ми про нього в Лавриновича ще торік запитували: що за монстр такий вийшов, який об'єднав у собі функції агентства, інспекції, служби і т.ін., і т.п.? Міністр-куратор реформи сам був у шоці від такого "розподілу" повноважень. Але відповідальність за його створення з себе зняв, апелювавши до "різних інтересів і течій при владі". В такій ситуації главі агентства пану Толкованову залишається лише поспівчувати: розривається, видно, людина між інтересами та течіями. Навіть інтерв'ю не дає. Хоча ці ж "принципи" лягли і в основу створення численних (зокрема й спеціальних) органів центральної влади, які сьогодні конкурують із міністрами-кураторами, підпорядковуючись людям із найближчого оточення президента чи прем'єра (візьміть хоча б Державну службу України з лікарських препаратів). Така ось реформа.

І як тоді розуміти указ гаранта Конституції від 9 грудня, який, за словами ідеологів реформи, ще 2010-го вибудував оптимальну систему центральних органів влади? Розворот же заборонено! Однак коли йдеться про формування системи самодержавної влади, яка спирається на особисті, а не на державні інтереси, очевидно, знаки не беруться до уваги. Що вже казати про якусь там конституційну логіку! Про графіки щорічних послань президента, програм Кабміну, про синхронність бюджетного процесу! Взагалі, про чітку процедуру, яка б дозволяла злагоджено функціонувати конституційному і стабільному адміністративному державному механізмові.

Однак протиборство реформаторів із Конституцією, законами та здоровим глуздом ще яскравіше позначилося на наступному відтинку шляху адміністративної реформи. Отже...

Другий етап: глухий кут

Цікаво, що офіційним застрільником процесу став зовсім не Мін'юст. Який колись, вустами Лавриновича, заявив про глобальне скорочення чиновників у регіонах і розробку нової системи діяльності ТО (територіальних органів виконавчої влади) на другому етапі. Формальним ініціатором виявився народний депутат Юрій Мірошниченко. Він же - представник президента у ВР. Масштабна людина: запропонований ним пакет із семи законопроектів (№10218–24, по 300 (!) сторінок кожен) вносив зміни у більш ніж 400 (!) чинних законів і стосувався організації діяльності всіх територіальних органів міністерств та відомств. Влада, з одного боку, майже до упору підкрутила гайки централізації (тобто Фрейда зі столу не прибираємо). З другого - виявила дивовижну некомпетентність, яка, по суті, призвела до колапсу законодавчої системи.

Аргументуємо. По суті, з подачі Мірошниченка (точніше - Банкової), запропоновано віддати систему територіальних органів у ручне управління президенту. Тобто хоче гарант - реорганізує обласну інспекцію, скажімо, рибнагляду, а ось екологічну службу - взагалі ліквідує. У будь-якому регіоні. Указом. Однак такий підхід суперечить Конституції (ст.19) і закону про Кабмін, де чорним по білому написано, що органи державної влади, місцевого самоврядування... мають діяти на підставі, у рамках і способом, визначеними Конституцією України та законами. А про укази президента там нічого не написано. Точніше, написано, що президент видає їх на основі Конституції і законів. Крапка.

Йдеться про ключову конституційну норму, яка утверджує непорушність правового порядку в Україні. Так заведено в будь-якій нормальній державі.

Позбавляючи ТО статусу юридичної особи (нібито хороший привід провести скорочення) і тим самим передаючи відповідальність за видачу будь-якого папірця в центр, ініціатори нововведень ставлять жирний хрест на всій ідеології адміністративної реформи. За логікою, основна мета будь-якої нормальної держави - надання населенню якісних і доступних адміністративних послуг. Можливості ведення бізнесу, придбання квартири, одержання пільг, освіти, медичної допомоги. Абсолютно очевидно, що чим ближче ця послуга до населення, тим вона доступніша і якісніша. Тобто якщо я живу в Красноармійську, то там же й маю не тільки в школу дитину водити, а й швидко отримати на руки будь-яку довідку. У принципі, для цього й існує держава з її центральними та територіальними органами виконавчої влади. Збалансований розподіл повноважень дозволив би здійснити які завгодно реформи і сотворити диво державного управління в нашій дикій країні. Банкова з парламентом сотворили диво іншої якості.

"Пакет Мірошниченка" був поданий у парламент у березні 2012-го. У квітні силами ПР прийнятий у першому читанні та відправлений на доопрацювання. Шість місяців бовтався в комітетах. Громадськість галасливо обурювалася. У відкритому доступі - маса публічних заяв різних громадських організацій.

Тепер найцікавіше. Доки депутати "працювали" над багатотомним "пакетом Мірошниченка", у парламент надходили й приймалися (!) закони схожого змісту, внесені іншими суб'єктами законодавчої ініціативи, у тому числі Кабміном і президентом. Внаслідок чого вносилися зміни в назви, структуру та повноваження тих-таки територіальних органів!

Увесь цей час спеціалісти управлінь ВР мусили вносити технічні виправлення "у пакет Мірошниченка", щоб уникнути прийняття перехресних змін. Про можливу законодавчу кризу було відомо Мін'юсту. Втім, він паралельно ініціював закон про спрощення процедури реєстрації земельних ділянок, де офіційно були закріплені територіальні органи Мін'юсту. До речі, в "пакеті Мірошниченка" також закріплюється право Мін'юсту зберігати ТО. Що, на думку багатьох експертів, виводить територіальні органи Мін'юсту зі сфери впливу указів президента і свідчить про використання подвійних стандартів.

У жовтні 2012-го пакет внесли в зал. Голова комітету з питань екології Анатолій Семинога виступив із пропозицією відхилити законопроект. Мартинюк звинуватив Раду та міністрів у саботажі й заявив, "якщо комітети не визначили позицію до другого читання і не подали порівняльних таблиць із виправленнями (а багато хто просто тягнув час, мабуть, сподіваючись на здоровий глузд влади), то голосуємо в редакції першого читання". Із семи законів тільки у два (№10218 і №10219, що стосуються Мінекології та МВС) було внесено виправлення. Та й ті незначні. Решту прийняли в редакції першого читання! Президент, зрозуміло, закони підписав.

У результаті значну частину із 400 зачеплених законів фактично не можна застосувати. ТО в багатьох галузевих законах уже перейменовані або відсутні, окремі статті вилучено. У деяких випадках накласти норми з "пакета Мірошниченка" неможливо з технічних причин. Наділити сотку землі сьогодні не можна, - органу з відповідною назвою немає. Кораблю дозволити плавання не можна, - кодекс мореплавання заклинило.

І тут уже йдеться навіть не про антиконституційну ідеологію прийнятих новел. Влада не змогла організаційно забезпечити виконання свого ж технічного завдання! Нині Мін'юст в авральному порядку готує 300 сторінок нових змін. Які нібито мають відкоригувати ситуацію. А ВР продовжує паралельно приймати перехресні закони.

Панове пасажири, про які взагалі реформи нам розказують?! Якщо вони навіть не в змозі забезпечити собі інструмент для їх проведення. Агов, ви кермуєте без рук. Попереду - глухий кут!

А чому, власне? Тому що офіційної концепції реформи просто немає. Як не виявилося в реформи і єдиного центру. А мета звелася до банальної люстрації чиновників та просування своїх людей на потрібні посади.

Ситуація зафіксувала ще й глибоку кризу всієї системи влади. Проблеми - скрізь:

- в АП, де, як з'ясувалося, ніхто не контролював проведення адмінреформи;

- у Кабміні, який плодив паралельні законопроекти, не знаючи, що взагалі на білому світі робиться. Очевидно, для цього й потрібно було в рамках адмінреформи ліквідувати урядові комітети, де законопроекти проходили необхідний фільтр;

- у Мін'юсті, де виявилася не цілком зрозуміла подвійна гра: там відповідають за реформу, але не уповноважені відповідати за "інтереси та течії при владі".

- у Верховній Раді, яка остаточно перетворилася на некомпетентного підручного некомпетентних президента і Кабміну.

Приїхали, що називається. Довезли "без шуму та пилу".