25 грудня минулого року, в день католицького Різдва, ЦВК оголосила про відродження райрад у Києві, а саме: про "початок виборчого процесу" з їх виборів.
Але вже 27 січня Окружний адміністративний суд столиці заборонив Центрвиборчкому здійснювати будь-які дії щодо районних виборів у Києві, призначених на 27 березня. Проте судове рішення сили поки що не набрало, оскільки ЦВК подала на нього апеляцію до Київського апеляційного адміністративного суду. Розгляд апеляції намічено на 11 лютого.
Появу документа, що реанімує райради столиці, навряд чи помітили кияни. Київрада ухвалила рішення №787/1651 "Про управління районами міста Києва" в розпал відпускного сезону - 23 липня минулого року. При цьому питання, чи потрібні районні ради, серйозні експерти навіть не обговорювали. А даремно…
Коротка історія районів Києва
Адміністративний поділ Києва колись і тепер визначався скоріше політичними, ніж раціональними міркуваннями. Перший офіційний адміністративно-територіальний поділ Києва на три частини - Володимирську, Старий Київ і Поділ - здійснила Катери-
на ІІ 1787 р. Однак відносно невдовзі, в 1833–1834 рр., Микола I перейменував ці частини на… поліцейські дільниці. Очевидно наріжним каменем адміністративного поділу стали поліцейські функції.
На планах Києва 1902 і 1912 рр. показано вісім таких дільниць - Печерська, Палацова, Либідська, Старокиївська, Лук'янівська, Подільська, Плоска й Бульварна. Довідник "Вулиці Києва" повідомляє, що 1917 р. у місті було також вісім районних дум, але чому вони не збігалися ні назвами, ні межами з зазначеними дільницями, не пояснює, та й коли вони виникли - невідомо. Історія умовчує і про те, чим займалися дореволюційні районні депутати, але, зважаючи на повідомлення про безліч корупційних скандалів, пов'язаних з міськими депутатами, можна припустити, що й районні також балотувалися не суто з альтруїстичних спонукань.
Більшовицька влада теж ділила місто на міліцейські райони й одночасно на "партійно-територіальні". Їхні назви довго відповідали місцевим топонімам, але з настанням, так би мовити, махрового сталінізму набули яскравого політичного забарвлення. Їхні назви 1937 р. звучали так: Ленінський, Сталінський, Молотовський, Кагановичський, Кіровський, Жовтневий, Петровський і, єдиний топонімічний, Дарницький.
Із початком "викриття культу" назви змінюються, але замість політично персоніфікованих вони стають совково-політичними: Московський, Ленінградський, Жовтневий, Радянський тощо. Подейкують, що тоді нові райони утворювалися за примітивним партійним принципом: є 10 тис. нових членів партії (КПРС, звісно) - утворюється новий райком, а з ним і новий район.
За всю історію радянської влади кількість районів у місті постійно змінювалася - 17, 25, 10, 6, 4… Однак примітно інше:
1922 р. заради економії коштів райради скасували. Просто кажучи, користі з них не було жодної - самі витрати, і тільки через 12 років, 1934-го, провели вибори до райрад у чотирьох наявних тоді районах.
Модерна історія райрад
У переддень місцевих виборів 2002 р. столичні райони стали полігоном для виборчих технологій. Тодішній київський голова О.Омельченко задумав скоротити кількість районів до десяти. Він ліквідував усі 14 районних держадміністрацій, а замість 14 райрад вийшло 10.
Зрозуміло, що всі звільнені (у зв'язку з ліквідацією) співробітники РДА продовжували працювати до формування нових, і левову частку їх прийняли назад на держслужбу, однак є підстави припустити, що умови повернення були, скажемо так, специфічні.
Річ у тім, що 2000 р. О.Омельченко створив партію "Єдність", яка 2001 р. налічувала 5 тис. членів, а за рік виросла до 120 тис. Природно припустити, що новопризначені чиновники РДА (вкупі з підлеглими, їхніми дружинами, дітьми, тещами, сусідами, коханками й іншими "домашніми улюбленцями") також вступали в "Єдність", у результаті чого остання тріумфально виграла вибори, щоправда, тільки в Києві.
Перед виборами 2006 р. О.Омельченко задумав повторити цей фінт і скоротити кількість районів до семи. Як аргумент висувалася теза, що Київ, як і Рим, будувався на семи пагорбах. На що місцеві дотепники відразу зауважили: причому три з них на лівому березі! Однак з витівки нічого не вийшло, і мер-термінатор був похований під гречкою мера-космонавта.
Зрозуміло, що скорочення кількості районів суперечить здоровому глузду - якщо місто зростає, то кількість районів слід збільшувати. Адже деякі з них перевершили кількістю населення обласні центри…
Ба більше, з історії перекроювання районів випливає ще один висновок: нинішні адміністративні райони - це продукт штучний, артефакт, ігри зрілого (або не дуже) розуму. Це не утворення, що виникли й вирослі природно, бо зміна їхніх меж аж ніяк не впливає на їхню внутрішню сутність, хіба що створює зайві незручності для жителів.
Звідси випливає другий принциповий висновок: говорити про "територіальні громади районів" жодного сенсу немає. Це або політичні спекуляції, або урбаністичне невігластво. Хоча цей термін згадується в Конституції України й у законах, але все це не більше ніж родимі плями совкового мислення. Цілком очевидно, що одна громада не може мати два представницькі органи - і райраду, і міськраду. Для тоталітарної влади райради - втілення потреби посадити в кожному селі комісара з наганом. Показовий приклад "довгограючого совка": з 1991р. до 2014-го кількість сіл в Україні скоротилася на 348, а кількість сільрад зросла на 1067!
Остання ліквідація райрад
2010 р. по всій країні мали пройти вибори до місцевих рад, але проводити їх у Києві для В.Януковича і Партії регіонів було не з руки - рейтинг малуватий. Отримати хоч якесь представництво в міській і районних радах непокірливої столиці було практично неможливо. Тому, як "нормальні герої", вони пішли в обхід.
По-перше, Конституційний суд України ухвалив рішення, що мер Л.Черновецький і Київрада, переобрані 2008 р. на позачергових виборах, мають повноваження до 2013-го. В основі рішення була гра протиріч між двома нормами Конституції: з одного боку, місцеві вибори треба проводити кожні п'ять років, а з іншого - термін повноважень мерів і місцевих рад теж п'ять років. Якщо ж мали місце позачергові вибори, виникає колізія, яку "черновецькі" й регіонали інтерпретували на свою користь, а КСУ слухняно проштампував.
Чи спустили рішення з АПУ, чи занесли у валізах прямо на Жилянську, достеменно невідомо. Однак цілком очевидно, що в такому тлумаченні і поняття "позачергові вибори", і "єдиний п'ятирічний електоральний цикл" втрачають будь-який сенс. Справді, якби кожна місцева рада, обрана на позачергових виборах, сиділа п'ять років, то згодом усі місцеві ради й мерів обирали б у найрізноманітніші роки і пори року. Не стало б ані позачергових виборів, ані єдиного п'ятирічного електорального циклу. Зміни, внесені до Конституції 2011 р., лише підтвердили все безглуздя і вбогість цього (продажного) рішення КСУ. Тепер п'ятирічні повноваження мають тільки ради, обрані на чергових виборах.
Однак 2010-го для регіоналів залишалася ще одна проблема - районних рад. Регіонали обійшли її способом, який одні приписують Сталіну, а інші - Аль Капоне, хоча різниця не принципова. 11 вересня мав розпочатися виборчий процес, але за чотири дні до цього, 7 вересня, Верховна Рада внесла зміни до закону "Про столицю України - місто-герой Київ" і наділила Київраду правом створювати і… розпускати райради. Буквально через день, 9 вересня, Київрада цим правом і скористалася. Немає райрад - немає проблеми. І немає виборів.
Однак багатьох депутатів, тоді опозиційних партій і блоків, що підтримали це рішення, зокрема Блоку Юлії Тимошенко й УДАРу, досі мучить запитання, чи правильно вони вчинили. Для розуміння цих мук треба знати…
…чим займалися районні ради до 2010-го
У ті часи райради столиці працювали як ТОВ з розподілу місць під паркування й стоянки, кіоски й дрібні ринки, там вирішувалися питання роздачі підвалів і нежитлових прибудов під різні магазинчики й підприємства, враховувалася безліч інших дрібних і великих бізнес-інтересів. Як жартували між собою районні депутати, якщо ти за п'ять років не поставив десяток МАФів, то даремно відбував термін. Звичайно, серед депутатів були винятки з "правил", але саме винятки.
Ситуація погіршувалася ще й тим, що в райрадах представницька й виконавча влада були об'єднані. Ті самі люди як депутати голосували в сесійних залах, ухвалювали рішення, потім переміщалися в кабінети районної держадміністрації, що слугувала виконавчим органом райради, виконували ці рішення, а через певний час поверталися в сесійну залу і затверджували звіти про пророблену роботу. Просто чудово, правда ж?
А все завдяки тому, що в Конституції України й у Законі "Про столицю" досі закладено багато того, що нагадує схрещування їжака й вужа або жовтий колір світлофора з сильним зеленим відтінком. Коротко кажучи, це можна охарактеризувати як місцеве самоврядування з сильним відтінком державного.
Київрада - єдина міська рада, що не має власного виконкому, його роль виконує (sic!) державна адміністрація. Хто тут головний бос, видно прямо на вивісці на стіні Київради: слова "виконавчий орган" написано маленькими літерами, а слова "Київська державна адміністрація" хоч у дужках, але ВЕЛИКИМИ!
Таке ж "державне місцеве самоврядування" прописано в законодавстві для районних рад Києва, а також для обласних і районних рад по всій Україні. Отже, місцева рада є, але вона, пардон, - імпотент, кастрована, позбавлена найголовнішого органу - виконавчого. Останній перебуває в руках (чи на тілі) держави.
Як тут не посміятися з представників усім відомих фракцій у Верховній Раді, які голосують проти реформи децентралізації, побоюючись… посилення ролі держави. Ну куди вже державі бути сильнішою, ніж за наявної системи місцевого "самоврядування"!
За такої системи й райради формувалися за відповідною політтехнологією, а саме: 1) посадові особи РДА "прикормлювали" собі округи, 2) на виборах ставали депутатами райради, 3) дружно обирали того самого голову РДА головою районної ради, який 4) автоматично ставав головою РДА і 5) приймав на роботу тих, хто за нього проголосував.
Усі задоволені, всі залишаються на своїх (тепленьких) місцях і, що найприємніше, - у повній відповідності Закону "Про столицю". Саме там прописано такий міжсобойчик: голову району обирає районна рада. Мер просто зобов'язаний подати його на посаду голови РДА, а президент - затвердити.
Нині на порядку денному стоїть питання: а чи потрібні нам такі райради? Київрада його для себе вирішила, а кияни? Але спершу подивимося, які…
…ідеали й реалії місцевого самоврядування
У Європейській хартії місцевого самоврядування закладено один з основних принципів самоврядування - субсидіарність (яка не має нічого спільного з житловими субсидіями). Принцип цей означає, що повноваження й ресурси передаються на той рівень управління, де відповідна проблема може бути вирішена якнайкраще, тобто де виконавці найближче до споживачів - людей. А тепер - про реалії.
У рішенні Київради "Про управління районами міста Києва" планується до повноважень районних рад передати:
1) загальну середню освіту, дошкільну освіту, позашкільну освіту;
2) охорону здоров'я - амбулаторно-поліклінічну допомогу, стоматологічну допомогу, попередню і профілактичну медико-санітарну допомогу;
3) культуру - заклади культури, крім загальноміських, культурні й мистецькі програми;
4) молодіжні програми, спортивні споруди тощо.
5) соціальну допомогу - територіальні центри соціального обслуговування населення, програми соціальної допомоги (зокрема й загальноміську програму "Турбота"? - О.С.);
6) містобудування й архітектуру… (тут починається найцікавіше! - О.С.)… погодження Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд торговельного, побутового, культурно-соціального або іншого призначення…
У цьому місці барон Мюнхгаузен вигукнув би: "Ось!"
Ось те, заради чого й городили ці районні ради - дерибанити, даруйте за брутальність, місця під ларьки й базари. І встановлювати на базарах свої правила. Далі в повноваженнях:
9) організація торгівлі на ринках…
Ну й, звісно ж, зафіксовано бажання порулювати міською власністю, назвавши її районною:
10) управління об'єктами комунальної власності територіальної громади району в місті Києві відповідно до закону.
З одного боку, повноваження сформульовано доволі розпливчасто, а з іншого - досить чітко: зрозуміло, по що прийдуть до райради депутати.
Очевидно, що такі "повноваження" породжуватимуть конфлікти між районною і міською владою. Голова району, обраний своєю кишеньковою райрадою, стане непідвладним міській владі й мерові, хіба що тільки номінально. Керованість міським господарством однозначно буде втрачено. А вже якщо до влади в районах прийде голодна, різношерста й різномаста політична публіка (а вона прийде!), у Києві стане "весело", як під куполом Верховної Ради!
Нарешті, останнє, що мають знати виборці.
Районні ради в Києві - неконституційні!
Саме так. У Конституції України навіть згадки про районні ради в містах немає. Це - винахід (самодіяльність) авторів закону "Про місцеве самоврядування в Україні", але навіть цей закон не включає міські райради в систему місцевого самоврядування. Вони можуть створюватися в місті, а можуть - і ні. За логікою, неможливо таке, щоб закон був, а об'єкт закону - може бути, а може й не бути…
Закон у цій частині досить непослідовний. За ним виходить, що територіальні громади районів існують, хоча як зазначено вище, це дуже некоректне твердження, а їхніх представницьких органів може й не бути. Статут територіальної громади може бути ухвалений виключно для села, селища або міста, але аж ніяк не для міського району.
У названому законі повноваження райрад у містах доволі обмежені. Перше - це розпоряджання районною власністю, але її може й не бути (якщо місто не передасть), а друге - формування, затвердження й виконання районного бюджету, але склад доходів і витрат і порядок формування визначає місто. Отже, жодної самодостатності райрада не має. Наділення райрад іншими повноваженнями взагалі віддається на відкуп міським радам. Виходить так: тут - граємо, тут - не граємо, а тут - рибу загортали…
Головне, що відсутнє в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо міських райрад, - це чітке визначення їхньої правової природи. Очевидно, що в авторів було розуміння, що райради - це не повноцінні органи місцевого самоврядування, але прямо про це вони не сказали. Скоріш за все, такі непевні формулювання 1997 р. лобіювали голови київських районів та інші "хазяї" міста.
Відсутність міських райрад у Конституції України насправді цілком логічна, бо, як описано багатьма дослідниками, місто - це єдиний організм, а міська громада не поділяється на окремі громади. Якщо місто розділене на незв'язані частини, то це не місто, а конгломерація поселень, і в кожному слід створювати свої органи місцевого самоврядування. Можливий і інший випадок, коли в громаді усі зв'язки здійснюються лише по горизонталі, а система зв'язків по вертикалі відсутня, тоді це - село, навіть якщо там проживає мільйон і більше жителів. Такі мегасела є в Китаї. У цьому разі, тим паче, не може бути й мови про райони, які ж райони… у селі?
…Районні ради в містах, як квазіпредставницькі органи, можуть бути виправдані тільки в одному випадку - якщо вони здійснюють функцію ефективного контролю на місцях за роботою міської і районної виконавчої влади, але, на жаль, це - не про нас.
Відродження райрад у Києві в сучасних умовах і на наявній законодавчій базі закладає бомбу вповільненої дії не просто під систему управління містом, а й під усю міську спільноту, яка тільки почала оговтуватися після хазяйнування тимчасових правителів - Черновецького і регіоналів. Урешті-решт це може призвести до хаосу в управлінні й тотального розкрадання міської землі і власності.
У контексті політики децентралізації має йтися насамперед про створення повноцінного виконавчого комітету Київради, тільки їй підзвітного й підконтрольного, і саме його має очолювати мер, а Київській міській держадміністрації слід віддати виключно контрольно-наглядові функції. Аналогічно і в районах мають бути виконавчі органи, підпорядковані міськвиконкому, а не "смотрящому" на районі. Тільки після цього можна обговорювати питання про функції райрад і доцільність їх створення.
Зрозуміло, що парламентським партіям не до того, вони розглядають Київ як великий електоральний і ресурсний пиріг, а непарламентські - як трамплін для стрибка у Верховну Раду. Однак усе це не має нічого спільного з інтересами киян і побудовою демократичної країни.