Іще в середині грудня 2019 року президент Володимир Зеленський подав до Верховної Ради проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо питань громадянства, визначивши його як невідкладний. Утім, лише зараз український парламент планує його розглянути в першому читанні, хоча й має труднощі із включенням цього питання до порядку денного.
Більше "легальних" біпатридів
Ще перш ніж законопроєкт було зареєстровано у Верховній Раді та всі змогли ознайомитися з його текстом, відповідний президентський крок анонсувався як спрямований на лібералізацію державної політики щодо множинного громадянства. Певні підстави для цього були, про що свідчить текст проєкту Закону.
По-перше, добровільне набуття повнолітнім громадянином України громадянства іншої держави пропонується викреслити з переліку підстав для втрати українського громадянства. Імовірно, так ініціатор законопроєкту прагне скасувати наявну в чинному законодавстві норму, яка на практиці є напівмертвою через небажання багатьох іноземних держав ділитися з Україною інформацією про набуття свого громадянства.
По-друге, зменшується кількість осіб, які, набуваючи громадянство України, повинні подати зобов'язання припинити іноземне громадянство та виконати це зобов'язання впродовж двох років з моменту набуття громадянства України. Натомість пропонується подавати декларації про відмову від іноземного громадянства (для іноземців, які боронили незалежність і територіальну цілісність України, та громадян держави-агресора чи держави-окупанта, які зазнали там переслідувань) або складати присягу громадянина України (для громадян держав із переліку, що буде затверджуватися Кабміном).
Значення цих декларацій і присяги не варто перебільшувати - це не більш ніж "заспокійливі ліки" для України. Для іноземних держав такі, зроблені відповідно до українського законодавства, заяви можуть не мати жодних юридичних наслідків і жодним чином не впливати на іноземне громадянство осіб, які фактично залишатимуться громадянами двох чи кількох держав.
Чиновникам - зась!
Законопроєкт також містить низку положень, спрямованих на врегулювання проблеми перебування "при владі" осіб із множинним громадянством. До низки законів ("Про Раду національної безпеки і оборони України", "Про місцеві державні адміністрації", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про Національний банк України", "Про природні монополії", "Про Центральну виборчу комісію", "Про Кабінет Міністрів України", "Про запобігання корупції", "Про прокуратуру", "Про Національну поліцію" тощо) пропонується ввести обмеження щодо можливості обіймати посади у разі наявності іноземного громадянства.
Крім того, передбачається включення декларацій про відсутність громадянств іноземних держав до переліків документів, які подаються на конкурси чи під час призначення на відповідні посади.
Це очевидний крок назустріч побажанням українського суспільства, яке гостро реагує на випадки виявлення в українських чиновників іноземних паспортів і сумнівається, що такі особи діятимуть в інтересах українського народу. Підвищена вимога щодо лояльності публічних службовців, у принципі, є нормальним явищем.
Утім, залишається відкритим питання відповідності такого підходу конституційним принципам єдиного громадянства (згідно з яким український громадянин із іноземним паспортом повинен розглядатися Україною виключно як українець) та рівності громадян у праві на участь в управлінні державними справами, на доступ до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
На жаль, ці зміни не сприяють досягненню нагальної мети - узгодження законодавства про публічну службу із законодавством про громадянство. Так, передбачається встановлення обмежень для всіх біпатридів, незалежно від конкретних обставин набуття іноземного громадянства.
Водночас чинним українським законодавством у частині, до якої зміни не пропонуються, передбачено низку ситуацій, коли українець може мати множинне громадянство. Наприклад, коли йдеться про громадян України - жителів окупованого Криму, російське громадянство яких, відповідно до Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України", вважається набутим примусово й автоматично, а тому не визнається Україною та не є підставою для втрати громадянства України.
Легалізація російської паспортизації?
Якщо з Кримом усе більш-менш зрозуміло, то щодо російського громадянства жителів Донбасу в багатьох виникають сумніви. Процедура російської паспортизації на Сході України відрізнялася від кримської тим, що жителі Донбасу для спрощеного набуття громадянства Російської Федерації мають самостійно звертатися до компетентних органів і подавати документи згідно з переліком.
Це створює ілюзію добровільності набуття російського громадянства. Однак ця видимість, ретельно створювана державою-агресором, не повинна вводити в оману. Важливим є контекст, у якому відбувається набуття громадянства Росії. І в Криму, і в Донбасі цей контекст один і той самий - збройний конфлікт, розпочатий агресією Російської Федерації проти України на порушення загальновизнаних норм і принципів міжнародного права, та необхідність виживати в умовах іноземної окупації.
Саме тому до обох названих частин України підхід має бути однаковий: не може йтися про жодну добровільність, у контексті відповідної підстави для втрати громадянства України, яка передбачена пунктом 1 частини першої статті 19 чинного Закону України "Про громадянство України" і яку президент пропонує прибрати.
Більше того, питання російської паспортизації в Донбасі вже врегульоване схожим чином, як це було зроблено щодо Криму. Правда, зроблено це не через Закон України, а шляхом видання 8 травня 2019 року постанови та розпорядження Уряду. Із самої назви розпорядження Кабінету міністрів України "Про невизнання Україною паспортних документів, виданих уповноваженими органами іноземної держави" від 08.05.2019 № 362-р бачимо, що Україна не визнає правових наслідків "роздачі" російських паспортів у Донбасі. Такий підхід - правильний не лише з юридичної та гуманістичної точок зору, а й із суто прагматичних міркувань майбутньої реінтеграції окупованих територій.
Back to the USSR?!
А ось чого, мабуть, ніхто не очікував від законопроєкту, спрямованого на лібералізацію, - то це повернення до радянських практик. Ідеться про запровадження нової підстави для втрати громадянства України - "порушення присяги громадянина України, що виявилося у вчиненні злочину проти основ національної безпеки України, за який особа була засуджена в Україні".
Припинення громадянства, що, фактично, є санкцією за вчинене правопорушення, в теорії конституційного права називається позбавленням громадянства, яким би терміном законодавець не намагався замаскувати це заборонене Конституцією України явище. Встановлена Основним Законом України абсолютна заборона позбавляти громадянства історично була своєрідним символічним жестом, що став наслідком бажання уникнути повторення радянської практики застосування припинення громадянства як карального заходу для тих, хто діяв усупереч офіційним інтересам СРСР.
Крім того, якщо йдеться про будь-яке припинення громадянства з ініціативи держави, необхідно дотримуватися передбачених міжнародним правом обмежень. Відповідні положення було детально проаналізовано у Висновку Венеціанської комісії 2016 року щодо проекту французького конституційного закону "Про захист нації".
Утім, імовірно, цей документ не враховувався під час підготовки законопроєкту, інакше було б узято до уваги принцип недискримінації, в контексті регулювання питань громадянства, розкритий у пункті 47 Висновку. Так, норми щодо громадянства мають відповідати принципу заборони дискримінації своїх громадян, незалежно від того, чи вони є громадянами за народженням, чи набули свого громадянства пізніше. Схоже положення бачимо й у вже згаданому конституційному принципі рівності, і в статті 5 Європейської конвенції про громадянство, і в статті 2 Закону України "Про громадянство України".
Ця теза - важлива, оскільки про присягу, за порушення якої можна втратити громадянство України, може йтися, як випливає з тексту законопроєкту, лише у випадку осіб, які набуватимуть українське громадянство не за народженням.