Мало одного органу - створимо два, знов не впорались - впровадимо спостереження за спостерігаючими, громадський контроль/аудит/зовнішню комісію/переатестацію чи ще 101 спосіб довести будь-яке питання до абсурду. Кожна влада традиційно обіцяла якщо не "відрубання рук", то "посадки" (якщо не навесні, то восени чи навпаки), але до усунення першопричин наявності "схем" у державі зазвичай не доходило. В результаті населення дедалі біднішає, влада - переважно навпаки, а бізнес (за рідкісним винятком) користується схемами "оптимізації оподаткування" і водночас скаржиться на постійний тиск з боку правоохоронців.
Дискусія навколо створення єдиного органу з розслідування економічних злочинів, позбавлення у такий спосіб решти правоохоронних органів можливості тиску на бізнес, поліпшення бізнес-клімату та зниження рівня тінізації української економіки точиться не перший рік. Водночас відсутність консенсусу щодо того, який з печерських пагорбів "куруватиме" діяльність такого органу, постійно гальмувала будь-який рух на цьому напрямі.
Часи змінилися, влада просигналізувала про пріоритетність створення окремого органу з протидії злочинам у сфері публічних фінансів, і тепер нібито справа за малим - зробити "нарізку" з відносно нових законів про НАБУ, ДБР чи Національну поліцію, копіюючи звідти цілі кластери про порядок проведення конкурсу на керівні посади, рівень заробітної платні, зовнішній аудит, громадську раду доброчесності, суперповноваження на кшталт "автономної прослушки", власного спецназу (бо без цього вже не "комільфо", якщо у всіх є, а в новоствореному органі ні). Ну і, звісно ж, передбачити максимально широку підслідність для новоствореного органу згідно зі старим українським принципом - "а отам я ще огірки посаджу".
Більш складний та амбітний шлях - уникнути в законі про БФР системних помилок, допущених при створенні НАБУ, ДБР та Нацполіції. Вищий рівень майстерності законотворця - створення БФР як органу якісно нового зразка, з інтегрованою системою управління ризиками. Впровадження саме цього інструменту дозволить робити акцент як на виробленні пропозицій для Кабміну щодо усунення нормативних прогалин у законодавстві, завдяки яким, власне, і існують тіньові схеми, так і фокусувати увагу органів досудового розслідування БФР на протидії найбільш небезпечним проявам злочинної діяльності у сфері публічних фінансів (а не "закривати план" розгоном ФОПів по місцевих ринках). Саме тому розслідування має бути кероване аналітикою, а не навпаки, як зараз. І тут йдеться не лише про дослідження фактів, що вже відбулись - аналітичний підхід дозволяє ефективно прогнозувати ризики у майбутньому та виробляти механізми запобігання. Звісно, чергова команда "бізнесменів у погонах" може легко перекреслити будь-яку справу, але спочатку має бути розроблений принаймні хороший закон.
Законопроєкт 1208-2 про Бюро фінансових розслідувань (прийнятий у 1-му читанні цієї середи) покликаний реалізувати згадані очікування, втім, уже встиг обрости певною контроверсійністю в громадському середовищі. З огляду на "досвід" при створенні НАБУ, САП, ДБР окрему увагу слід звернути на такі елементи.
Порядок призначення керівництва: конкурсний відбір vs пряме призначення. Здавалося б, суспільство вже звикло до конкурсу, але чи це насправді найкраща опція? Конкурс, результати якого відомі задовго до його завершення; конкурс, навколо якого точаться політичні торги та чвари між групами впливу; конкурс, який жодним чином не гарантує незалежність чи доброчесність кандидата, породжує купу бруду; конкурс, який затягує запуск важливої інституції та надалі може бути, за бажання, скасований в будь-який момент. Гадаю, прикладів за останні 5 років достатньо. Чи справді в реаліях сьогодення нашій країні потрібна ця імітація "прозорого відбору"? Саме тому законопроєкт передбачає консультативний добір на публічній основі (для формування "короткого списку" кандидатів, серед яких міністр визначить переможця), а не класична модель конкурсу з її вадами в наших реаліях.
До речі, про кадри. Всі ми хочемо, щоб у будь-якому державному органі (особливо в правоохоронному) працювали лише кваліфіковані, доброчесні, досвідчені й водночас молоді люди, бажано з-поза системи. Єдина проблема полягає в їх відсутності у потрібній кількості. Як захистити новий орган від "досвідчених" борців з економічною злочинністю, чий світогляд формувався у підрозділах СБУ, ДФС чи Нацполіції, що вже достатньо скомпрометували себе? Практика свідчить, що 100% гарантії не існує ("справжніх фахівців" не зупинить навіть детектор брехні), отже, все залежатиме від керівництва та його пріоритетів.
Колегіальність прийняття рішень. На думку автора, ця новела у правозастосовчій царині себе не виправдала. Навпаки - перетворилась на запоруку колективної безвідповідальності у прийнятті рішень, паралізувавши не один орган. А як інакше, якщо кожен з такої колегії дослухається до порад різних груп, що конфліктують між собою ? До речі, всі вони теж суперконкурс пройшли.
Аудит діяльності. Те саме, що й конкурс. Якщо робота органу та його топменеджменту задовольняє керівництво держави/міністра фінансів, будьте впевнені - аудит пройде успішно (і навпаки). Аудит не має бути догмою чи якимось "мірилом об'єктивності", джерелом політичних баталій у парламенті чи ще будь-де. Це нормальна управлінська практика - призначати перевірку відомства, підрозділу чи окремого напряму. Якщо призначення аудиту буде правом міністра або керівника органу, його проведення хоча б не буде політизованим, а результати більш об'єктивними (принаймні в оцінці діяльності попередників). Якщо законом встановлено обов'язок проводити періодичний аудит, згодом це перетвориться на рутинну практику.
Підслідність. Законопроєктом за БФР визначається підслідність у відносно невеликій кількості кримінальних правопорушень у фіскальній сфері, що, на думку деяких експертів, може знизити ефективність бюро. "Вивчені уроки" мали б нас застерегти, адже занадто широкі повноваження неодмінно призводять до: 1) дублювання функцій - одні й ті самі факти розслідуються декількома органами; 2) надмірного навантаження на орган - згадайте, як ГПУ почала надсилати до НАБУ всі провадження за його підслідністю, у т.ч. шкода в яких перевищує +/- 30 тис. дол. США; 3) конфліктів між правоохоронними органами внаслідок подвійного тлумачення відповідних норм. Загальновідомим правилом у будь-якій сфері є те, що вузька спеціалізація - запорука високої ефективності. Тим більше, що у проєкті закону про БФР наголос робиться саме на розслідування, керовані аналітикою, тобто точкове реагування на виявлені порушення, поєднане з одночасним наданням пропозицій уряду щодо мінімізації ризиків у тій чи іншій сфері публічних фінансів.
У контексті підслідності краще звернути увагу на декриміналізацію ст. 205 Кримінального кодексу (фіктивне підприємництво). Абстрагуючись від дискусій щодо доцільності такого кроку, варто пригадати, що саме ця стаття часто використовувалась як предикатна під час розслідування відмивання коштів, здобутих злочинним шляхом, зокрема в іноземних юрисдикціях. У цьому зв'язку слушним видається розробка та прийняття нової норми кримінального кодексу на кшталт "фінансове шахрайство", яка б поєднувала в собі криміналізацію діяння, пов'язаного не лише з несплатою (ухиленням від сплати податків), а й створенням/використанням при цьому інфраструктури фіктивних фірм, підставних осіб, неіснуючих/безтоварних операцій. Такі норми кримінального закону існують у багатьох розвинених країнах, отже, їх впровадження в Україні полегшить повернення злочинних активів з-за кордону (відпаде постійне питання подвійної караності діяння як передумова до успішного повернення вкрадених коштів).
Повернення активів, звісно, предмет окремої дискусії. Втім, додає оптимізму наявність у законопроєкті 1208-2 положень, що дають змогу Бюро залучати юридичних радників в іноземних юрисдикціях. Іноземний досвід свідчить, що кримінально-процесуальний вимір повернення активів з-за кордону є надійним, хоча й досить довгим шляхом до результату. Водночас саме цивільно-правові процедури здатні значно посилити ефективність та швидкість виявлення, арешту, конфіскації та репатріації незаконного майна. Ба більше - існують навіть спеціалізовані судові фонди (не плутати з маніхантерами, які залучались у справі П.Лазаренка), що від імені потерпілої сторони ініціюють цивільні судові процеси по всьому світу, отримують рішення про конфіскацію та повернення активів, а головне - інвестують у цю роботу власні ресурси з прицілом на винагороду у вигляді частки від уже повернутих ними коштів.
Узгодження бодай лише вищезгаданих елементів здатне загнати в глухий кут будь-яку здорову ініціативу (навіть якщо виходити з того, що у всіх критиків виключно найкращі наміри). Слід зважити, що були згадані лише ті аспекти діяльності нового органу, що лежать на поверхні. Але є й інші, на які громадськість наразі не звертає уваги, але через які, як свідчить досвід НАБУ, ДБР тощо, і будуть намагатися вставляти палиці в колеса новоствореному органу. Життєво важливими елементами законопроєкту, що потребують особливої уваги до другого читання, є забезпечення належного доступу БФР до баз даних інших органів влади, а також відповідність європейським практикам (зокрема ЄСПЛ) у сфері захисту персональних даних та доступу до банківської таємниці. Жодних ілюзій щодо того, як може бути використана нова потенційно суперпотужна структура в руках "злих геніїв"; скільки "чорного кешу" вже зібрано під кадрові квоти в майбутньому органі; про "радість", з якою інші правоохоронні органи та інші ЦОВВ ділитимуться повноваженнями чи інформацією з новоствореним БФР; про природне занепокоєння бізнесу, який вже давно звик не довіряти будь-якій владі. Все це невіддільні супутні елементи створення та становлення будь-чого нового в нашій державі. Але ж ніхто і не обіцяв, що буде просто!