"… Люди засуджують те, чого не розуміють…"
Марк Фабій Квінтіліан
"Хочеш перевірити людину - дай їй владу!" - каже народна мудрість. Сатана, випробовуючи в пустелі Ісуса Христа, тільки тоді відступився від нього, коли той не спокусився владою. М.Бакунін стверджував: "Влада - це насильство, а насильство - аморальне". Лорд Ектон промовив таку фразу: "Влада розбещує, абсолютна влада розбещує абсолютно".
Разом з тим людина, яка опинилася в умовах безвладдя, такі висловлювання сприймає як злий жарт. Адже державна влада є найважливішим чинником соціальної стабільності, панацеєю від анархії та хаосу. У цьому зв'язку видатний французький філософ Раймон Арон зауважив: "Усяка влада виявиться панацеєю, коли панує безвладдя". Блискучу алегоричну відповідь на питання необхідності державної влади дав колись Т.Гоббс: "Держава існує не для того, щоб встановити на землі рай, а для того, щоб не допустити пекла".
Отже, найтяжче і найнеобхідніше в історії з владою - знайти баланс. Як для окремої людини, так і для цілої держави. Ситуація, яку сьогодні переживає Україна, - трагічне тому підтвердження.
Влада завжди була привабливою для людей безчесних і злодійкуватих, оскільки має широкі можливості для зловживань. Це зумовлено тим, що в державному управлінні є презумпція законності акту органу державної влади або її посадової особи, поки він не припинений у встановленому законом порядку. Тому прості люди будь-які вчинки правителя-негідника сприймають як прояви абстрактної держави. Адже, кажучи словами відомої алегорії, ніхто ніколи не знав державу в обличчя, ніде не зустрічав її, не вітався з нею і не подавав їй руки. Однак кожного з нас ця химера міцно тримає у своїх обіймах.
Простіше кажучи, зловживання державною владою можливе тому, що держава є абстрактною особою, від імені якої діють звичайні люди зі своїми власними потребами, схильностями і вадами. Тому абсурдним є прагнення побороти корупцію в державі силами самих державних структур. Безліч історичних прикладів свідчать про безплідність таких спроб шляхом утворення різних державних наглядових органів. Ці органи одразу ж поглинала корупція. Утворювалися нові спеціальні державні органи для контролю за наглядовими. Але корупція вкорінювалася і в них. Вона проникає в усі сфери державного життя і, що особливо жахливо, - у правосуддя. Відомий афоризм Армана Жана де-Пессі (кардинал Рішельє) "Хто купить правосуддя оптом, той зможе згодом продати його вроздріб" стосується, на жаль, не тільки середньовіччя, а й сьогодення. Необмежена й непідконтрольна державна влада, незалежно від того, як вона виникла - на барикадах, на лезах солдатських багнетів або з допомогою виборчих скриньок, - завжди містить у собі благодатний ґрунт для зловживань. Разом з тим засіб боротьби зі злом корупції є тільки один - децентралізація влади.
Децентралізація влади - це процес і результат розширення компетенції і посилення повноважень областей, районів, міст, селищ і сіл при одночасному звуженні прав і повноважень відповідних центрів.
Поняття децентралізації - досить близьке за значенням до поняття розширення повноважень місцевого самоврядування, але не тотожне йому, оскільки децентралізація в країні, що має відносно велику територію, як правило, передбачає регіональну ланку влади.
У системі влади України ефективна, повноцінна проміжна ланка управління - регіональне самоврядування (регіональне управління) - відсутня. Однак найгостріші проблеми й суперечності, що існують сьогодні між місцевою владою і центром, зосереджені саме на регіональному рівні.
У "Рекомендаціях Ради Європи щодо структури регіональної демократії" регіональній владі дано таке визначення: "Регіональна влада - це територіальна влада, яка діє і виконує проміжні функції між центральним урядом та місцевою владою".
За визначенням ч. 1 ст. 140 Конституції України, "місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи (частина 3, ст. 140 Конституції). Водночас ч. 4 цієї ж статті передбачає, що спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст представляють районні та обласні ради. Однак виконавчих органів районні та обласні ради, на відміну від місцевих, не мають. Відповідно до ст. 44 Закону "Про місцеве самоврядування" вони делегують низку повноважень державним адміністраціям. При цьому згідно з ч. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації "підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними або обласними радами". Насправді ніякої добровільності делегування немає. Воно є обов'язковим, а контроль з боку обласних і районних рад практично відсутній, бо вони не мають законної можливості впливати на кадрові рішення в адміністраціях.
Очевидно, що це - підпсована модель радянської системи подвійного підпорядкування.
Регіональній владі необхідно мати право ухвалювати рішення і реалізовувати адміністративні повноваження на території, що перебуває під її юрисдикцією, з урахуванням специфіки регіону.
Таким чином, в Україні виникла потреба мати не два, а три рівні влади - центральний, регіональний і місцевий. Межі повноважень і відповідальність кожного з них мають бути чітко виписані в законодавстві таким чином, щоб не зазіхати на демократію і не створювати загрози територіальній цілісності. Інакше кажучи, слід пам'ятати, що децентралізація не повинна мати на меті задоволення корупційних інтересів регіональних та місцевих кланів. Вона зобов'язана зробити обидва рівні влади незалежними від центру лише такою мірою, щоб це не спричинило зараз або в майбутньому загрози інтересам народу в цілому. Щоб цього не допустити, децентралізація не повинна бути бездумною. Вона має бути науково обґрунтована, тобто ґрунтуватися на чіткій, загальнозрозумілій, доступній і переконливій концепції та на ретельно опрацьованому, логічно завершеному і системно узгодженому юридичному механізмі.
Децентралізація, зазвичай, охоплює:
- бюджетну і фіскальну сфери (мета забезпечення самодостатності місцевих бюджетів);
- землекористування і природокористування;
- правопорядок (створення муніципальної поліції, шерифна система);
- правосуддя (виборність суддів, широке залучення у судочинство громадськості - присяжних і народних засідателів, а також висловлення вотуму громадської недовіри одіозним суддям, які скомпрометували себе в очах громадськості);
- освіта;
- охорона здоров'я;
- регіональні засоби масової інформації тощо.
Деякі сфери життєдіяльності країни в силу їхніх внутрішніх властивостей не припускають іншого управління, окрім централізованого. Такими є армія, флот, державна поліція, верховне судочинство, державні податки, митна справа, закордонні справи. Сюди ж належать енергетична безпека, банківська система, міжнародна торгівля, пошта, телеграф, залізниці, загальнодержавні засоби інформації.
З наведеного очевидно, що мета децентралізації - наближення влади безпосередньо до об'єктів соціального управління.
Однак головна мета децентралізації, без чого вона втрачає будь-який сенс, - максимальне наближення влади до людини. Це викликане необхідністю створення такого порядку речей, за якого місцева влада не тільки бачить і розуміє матеріальні, соціальні та духовні потреби населення міста, села, а й здатна ці потреби задовольнити.
Наближення влади до людини викликане також необхідністю створення такого порядку речей, за якого влада могла б почути кожного і дати йому відповідь без пересилання запиту для його розгляду за багато сотень кілометрів. Так, наприклад, луганчанину, щоб отримати посвідчення пенсіонера або інваліда, доводиться чекати два-три місяці тому, що його надсилають з Києва.
І головне, децентралізація визначена виключно можливістю на місцевому рівні здійснювати ефективний громадський контроль за діяльністю влади, щоб вона не допускала зловживань.
Громадський контроль у вигляді юридичного механізму - єдино ефективний засіб протистояти корупції.
Підставою правового механізму громадського контролю над владою повинні стати чітка процедура діяльності органів місцевого та регіонального самоврядування і підконтрольність цієї діяльності громадянському суспільству.
Цей механізм також має ґрунтуватися на принципах виборності, строковості, публічної звітності та підконтрольності влади громаді, а також на гласності та прозорості діяльності його органів. Крім того, він повинен містити в собі інститути громадського контролю, громадської ініціативи, громадського вето та громадського вотуму недовіри.
Нечесна, злодійкувата влада завжди ухвалює свої рішення кулуарно, непрозоро і непублічно. Тому, насамперед законом, слід ретельно виписати процедуру ухвалення рішень органами місцевого та регіонального самоврядування. У такій процедурі необхідно передбачити перелік питань, рішення щодо яких можуть набрати чинності тільки після погодження з представниками громадськості. У ній також має бути передбачено попереднє обговорення їх громадськістю з оприлюдненням результатів у засобах масової інформації та можливість накладення на рішення цих органів громадського вето.
У цьому механізмі необхідно передбачити (у порядку громадської потреби) обов'язкове безоплатне виділення в регіональних і місцевих засобах масової інформації місця і часу для періодичних публічних звітів посадових осіб місцевого та регіонального самоврядування, а також для їх обговорення.
Тільки на рівні місцевого і регіонального самоврядування можливо подолати бюрократію відписок на справедливі вимоги і запити громадян шляхом встановлення зворотного зв'язку в системі "влада-людина". Цей зв'язок має виражатися схемою: "запит-відповідь-додаткове запитання-пояснення".
Що ж до громадської ініціативи, то питання, запропоновані в порядку громадської ініціативи, мають стати обов'язковими для розгляду відповідними органами влади.
Для перших посадових осіб місцевого та регіонального самоврядування і їхніх близьких родичів слід передбачити публічне декларування активів, доходів і витрат, а також даних про належне їм нерухоме майно. Таке декларування має також стосуватися виборних керівників місцевих правоохоронних органів і суддів, а також усіх розпорядників бюджетних коштів. Майновий стан цих осіб повинен постійно перебувати під пильним поглядом громадськості.
Обов'язковим елементом системи громадського контролю повинна також стати процедура відкликання населенням депутатів рад усіх рівнів, а також застосування за громадською ініціативою громадського вотуму недовіри до перших посадових осіб виконавчих органів обласних, районних, міських і сільських рад. Наслідком застосування цього вотуму має стати політична відповідальність. Підстави застосування політичної відповідальності до посадових осіб, які скомпрометували себе, а також процедура їх притягнення мають бути предметом законодавства.
Слід мати на увазі, що політична відповідальність за своєю природою не тільки ретроспективна, а й перспективна. Тому на рівні місцевого та регіонального самоврядування політична відповідальність має виражатися, як мінімум, у беззастережному звільненні з посади (або відкликанні) і забороні в майбутньому обіймати тривалий період будь-які виборні посади і перебувати на службі в місцевому або регіональному самоврядуванні. Політична відповідальність є засобом соціального захисту, який повинен бути відчутним та ефективним.
І, нарешті, законом необхідно передбачити широку мережу доборовільних організацій громадського контролю, засновниками яких можуть стати будь-які троє і більше громадян, що проживають на відповідній території. Реєстрацію цих організацій слід проводити виключно за явочним принципом і на підставі тільки заяви та резолютивної частини протоколу установчих зборів.
* * *
В Україні давно назріла необхідність децентралізації влади з метою її підконтрольності громадянському суспільству. Народ це відчуває інстинктивно. Якщо цього не відбудеться негайно і рішуче, якщо заяви уряду про децентралізацію виявляться фальшивими, то нинішнє протистояння народу і влади може призвести до необоротних наслідків.
Разом з тим успіх презентованої реформи повною мірою залежить не тільки від щирості й компетентності Кабміну, а й від поступального зустрічного руху громадянського суспільства. Тільки його різнопланові інститути та організації на всіх рівнях влади - місцевому, регіональному, центральному - можуть стати гарантією створення збалансованої децентралізованої держави. Без корупції. З новими смислами і перспективами.