Поговорити про децентралізацію, по суті, з ідеологом реформи - директором з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолієм Ткачуком - видалося логічним. Тим більше в ситуації, коли єдина реформа нової влади, яка має свою ідеологію й концепцію, до речі прийняту урядом, опинилася на межі провалу. Бажання Банкової зв'язати (чи прикрити) спеціальний статус для Донбасу децентралізацією, а її опонентів - не допустити цього, що б там не сталося, роблять суто професійну й ключову для країни реформу заручницею амбіцій політичних еліт.
Про це, а також про можливі варіанти порятунку децентралізації ми й говорили з Анатолієм Ткачуком.
- Анатолію Федоровичу, схоже, ситуація з децентралізацією розвивається за планом Б. Який шлях треба проробити реформі в обхід Конституції, щоб у результаті країна прийшла у призначену точку?
-Можливий провал голосування змін до Конституції в частині децентралізації - насправді не трагедія. Це перше й головне. Але трагедія в іншому - спостерігати, як політики мимохідь знищують єдине, що на сьогодні можна назвати реформою.
Однак, якщо ми зможемо протриматися хоча б до літа, похорону не буде. Точка неповернення лишиться позаду. На основному, низовому рівні - у громадах - реформа почалася і йде, згідно із законом про об'єднання громад. Понад 8% громад уже об'єдналися. У березні відбудуться довибори, і ми наблизимося до позначки 10%. Нова хвиля об'єднань піде з липня, коли люди реально побачать результати бюджетної децентралізації. Зміни ж до Конституції потрібні для того, щоб на рівні районів і областей передати виконавчу владу радам, а також запровадити інститут нагляду (префектів - як хтось назвав цю інституцію у проекті змін до Конституції). Але це вже другий етап реформи. Для людей, котрим сьогодні треба насамперед самоорганізуватися у себе в громадах, ця обставина не має ключового значення.
- Тобто ми на певний час можемо зупинитися на цьому половинчастому рівні?
-На певний час - так. Але наполегливо просуваючись у тих місцях, де не потрібно чіпати Конституцію. Той-таки районний рівень. Райони нині вимирають як клас. Є безліч районів, у яких утворилися одна-дві повноцінні громади, й основні ресурси та повноваження перейшли до них. Райради залишилися ні з чим. Їм нічого делегувати районним державним адміністраціям. У Хмельницькій та інших областях уже є райони, в яких по одній громаді. Навіщо там райрада і районна адміністрація? Є й такі громади, в яких сконцентровано понад 80% населення району. Останньому в результаті залишилися якісь 8 маленьких сільрад, у яких через відсутність ресурсів уже неможливо нічого збалансувати.
- Це добре чи зле? Може, взагалі без районів обійтися? Пригадується, хтось із експертів пропонував такий варіант реформи.
- Це очікувано, оскільки ми з самого початку говорили, що не можна проводити зміни на рівні громад, не враховуючи районів. Райони складаються з громад, і, якщо зачепиш громади, райони посиплються. Однак політики побоялися завдати "психологічних травм" районним керівникам. Тепер треба коригувати ситуацію на ходу. Ми вже передали в міністерство регіональної політики законопроект про адміністративно-територіальний устрій України. Його можна прийняти без внесення змін до Конституції. І якщо ми зробимо цей крок, то отримаємо нормативну базу для перегляду меж районів. Наступний крок - нове районування, чого не слід боятися. Адже якщо є нормальна, самодостатня громада, район для людей не багато важить. Майже всі адміністративні питання вирішуються на рівні громади. Зрозуміло, що сьогодні, у процесі становлення та об'єднання громад, ми маємо безліч нестиковок і проблем. Але це треба пережити. Інституційно все сформується, і люди зрозуміють, що їм у район більше не треба.
Проте без районного рівня нам не обійтися. Україна - доволі велика держава, і, за прогнозами, в результаті реформи в нас буде 1000-1200 об'єднаних громад. Логічно постане питання нагляду за актами органів місцевого самоврядування. І якщо ми заберемо район, то занадто велике навантаження ляже на області, тому постраждає якість. Тобто на районному рівні за державними органами залишиться вузьке коло компетенцій наглядового характеру. Наприклад, у якійсь громаді 5 шкіл, громада сама регулює їх діяльність, призначає директорів, утримує тощо. Але контроль за якістю навчання - функція держави. У даному разі - районного інспектора.
Важливо, що до реформи ми не могли говорити про безсторонній нагляд райадміністрацій за сільськими й селищними радами. Бо вони були вмонтовані в систему фінансування з домінантою району. Бюджетом району керувала адміністрація. Тепер райони до бюджету громад непричетні, але можуть контролювати. Що відповідатиме Європейській хартії місцевого самоврядування.
- А обласний рівень?
-До законів про місцеве самоврядування і про місцеві державні адміністрації теж треба вносити зміни. Принцип той самий. Ось як, наприклад, побудований закон про місцеві державні адміністрації? Більшість повноважень місцевим державним адміністраціям делегували районні та обласні ради. Тобто формально за районними і обласними радами вже тепер пласт повноважень. Оскільки в них немає свого виконкому, вони делегували ці повноваження адміністраціям. Але! У зв'язку з реформою більшість повноважень відходить громадам. Тому райрадам нічого делегувати районним адміністраціям, а обласним радам - нічого делегувати обласним адміністраціям. Практично, автоматом повноваження голів місцевих держадміністрацій скорочуються до рівня префектів.
- Без змін до Конституції?
-Так! Оскільки адміністрація втрачає повноваження місцевого самоврядування, вона спокійно може здійснювати нагляд. Таким чином, той-таки нагляд префектури ми спокійно можемо забезпечити у рамках нинішніх місцевих державних адміністрацій. Не вносячи змін до Конституції.
- І все-таки, Анатолію Федоровичу, якщо просто внести зміни до закону про місцеві державні адміністрації, голова адміністрації не зможе контролювати актів облрад, бо, хоч і номінально, за ним залишаться виконавчі функції. Враховуючи наш менталітет, навряд чи голови адміністрацій просто так випустять із рук управлінський важіль.
-Але голова адміністрації контролює акти районних рад. Акти ж обласних рад певний час може контролювати конкретний міністр. Стосовно менталітету. Оскільки на обласному рівні залишається специфічний обсяг повноважень, апарат обладміністрації буде скорочено. А планувати стратегію розвитку області, яка, знову ж, базується на інтересах конкретних громад, - не дуже великий важіль. Вплив обласних рад мінімізується. Зате коли обладміністрація перейде в розряд державного чиновництва, вона стане певним державним арбітром, який допомагатиме узгодити інтереси між рівнями місцевого самоврядування регіону. Зникне політичний момент.
- Політичні битви щодо підпорядкування префекта коментуватимете?
-Основна проблема не в тому, хто кому підпорядковується тепер і кому підпорядковуватиметься після завершення другого етапу реформи, а в тому, що голови адміністрацій - не державні чиновники. Вони - продукт домовленості Києва з регіональними елітами.
- Президента з регіональними елітами.
-Байдуже! Важливо те, чому регіональні еліти зацікавлені у такому договорняку? Бо через голів адміністрацій досі реалізувалися повноваження у сфері бюджету, управління земельними ресурсами et cetera. Якщо ж більшість бюджету і земельних ресурсів іде до громад, то й ціна питання цього керівника падає. Тому вони мають стати державними службовцями. Що теж можна зробити внесенням змін до закону про місцеві державні адміністрації, запровадивши кадровий державний резерв, ротації тощо. Ці законопроекти в нас підготовлені ще з 2007 р.
- Практично, те, що прагнули зробити де-юре через зміни Конституції, де-факто пішло знизу.
- Так! І ми з вами справді обговорюємо план Б. Звісно, було б дуже добре внести зміни до Конституції й робити реформу системно, згори. Але в чому проблема українського політикуму і експертного середовища, зокрема? У нашому бажанні, щоб у Конституції було дуже багато всього написано. Однак чим більше ми закладаємо в Конституцію тексту, тим більше породжуємо проблем. У нас, практично, немає люфтів. І це рве будь-який процес. У європейських Конституціях розділи, що стосуються місцевого самоврядування, дуже короткі. Там зазначено лише принципи. Решту регулюють закони.
Саме тому я в певний момент охолов до конституційних змін. Там справді є великі прогалини. По-перше, префект. Скільки б політики не розповідали про його драконівські повноваження, це досить анемічна фігура, діяльність якої можна легко паралізувати. Так, згідно із запропонованими змінами до Конституції, якщо я, префект, зупинив акт органу місцевого самоврядування, то саме я і йду в суд доводити, що зробив правильно. А має бути навпаки! Я зупинив, а ви - орган місцевого самоврядування, ідіть у суд і доводьте, що я не маю рації. Інакше чим більше я зупиняю, тим менше в мене можливості щось контролювати. Бо я сиджу в судах, доводячи, що рішення місцевої ради про те, що в селі всі коти повинні мати хвіст завдовжки не більше 50 см, а в ставках можна купатися тільки в червоних трусах, - маячня. Тобто якщо захотіти, то дуже легко можна паралізувати роботу цього інституту. І поляки нам говорили про це.
Друга норма, якої я категорично не сприймаю, - це витягування на рівень КСУ актів місцевого самоврядування, які загрожують цілісності країни. Фактично, це визнання органів місцевого самоврядування суб'єктами федерації. Панове, якщо ви не чуєте, якщо не бачите проблеми, оперуючи категоріями "приймімо, а потім, коли що, поправимо", то краще не приймати зовсім.
- Наприкінці грудня депутати проголосували в першому читанні закон №3693, який, по суті, закріплює імперативний мандат на місцевому рівні. Голосували всі так звані демократичні фракції коаліції. У разі прийняття цього закону Ігор Коліушко говорить про кінець децентралізації. Ви справді вважаєте, що ВР готова йти за планом "Б"?
- Я думаю, що до прийняття цього закону в цілому не дійде. Хоча б тому, що є досить компетентні експерти, здатні вчасно винести проблему в публічну площину. Цей підхід саме з "драконівських", який суперечить будь-яким демократичним процедурам, і депутатам буде важко зігнорувати думку громадськості.
Що ж стосується ключового на цьому етапі закону про адміністративно-територіальний устрій, то й тут у парламенту мало маневру. Коли в керівників райрад і райадміністрацій зникне ілюзія, що вони "якось викрутяться", що все повернеться на круги свої, що вони ще "все порішають", голосування відбудеться. Бо не викрутяться і не "порішають". Бо бюджету у них немає і вже не буде. Дороги ж за чиновників жителі громад навряд чи підуть перекривати. Більше того, зараз усі державні органи масово переглядають свої районні одиниці - податкова, судова адміністрація, СБУ, прокуратура, енергетики… Нинішні межі районів себе давно зжили. І створення великих громад - це хороший холодний душ для тих, хто ще не зрозумів, що відбувається.
- А як вони переглядають межі районів, дозвольте запитати? Кожен на власний розсуд, чи що? Адже, як я розумію, єдиний центр реформи так і не створений. Володимир Гройсман планував очолити децентралізацію на основі робочої групи у ВР. Однак узяти під крило політичну зв'язку "спеціальний статус-децентралізація" і щодня жити проблемою виключно реформи, зістиковуючи закони й тенденції, - це трохи різні речі...
- Різні. Тому що ми з вами говоримо про глибинну горизонтальну реформу, яка торкається практично усіх сфер життєдіяльності держави. І єдиного центру реформи справді немає. Керівники міністерств і відомств не зустрічаються, про якусь узгодженість пропозицій, позицій, законопроектів сьогодні не йдеться. Тобто й тут ми не пішли за ідеальним планом проведення реформ такого масштабу. Тому, знову ж таки, поки що чіпляємося за те, що є. А є основне - концепція реформи прийнята на рівні уряду. Тому ми дуже тісно працюємо з міністерством регіональної політики. З багатьох позицій нас чують, і наші законопроекти рухаються. Але без єдиного центру реформи вирішувати проблеми дедалі складніше. Внаслідок незбалансованості реформи не все зроблено у передачі повноважень громадам. У реформі є цілі "чорні діри". Десь зробили більше, ніж планували, а десь не зробили взагалі нічого.
Наприклад, освіта. Згідно з концепцією реформи, вся дошкільна і середня освіта - рівень громад. На рівні районів - інспекція. На обласному - ПТУ. Але Мінфін, якому, слава Богу, не дали зарубати бюджетну децентралізацію, все ж таки вставив свої "п'ять копійок", - профтехосвіта перейшла на рівень міст. У результаті, через рік ми не дорахуємося чималої кількості ПТУ, які потім треба буде відновлювати. Наприклад, у невеликому райцентрі є ПТУ, яке готує кухарів. Зрозуміло, що райцентру 50 кухарів щороку не потрібні. Тоді навіщо йому фінансувати за рахунок свого бюджету випуск кадрів для всієї області? Логічно ж. Понад те, ПТУ - це завжди хороші будівлі в центрі міста, з великою територією, які завжди цікаві "інвесторам".
Медицина. Тут взагалі не мало бути проблем. Усі державні субвенції передані громадам. Однак міністерство на цю ситуацію реагує слабо. Так, було внесено зміни до закону про охорону здоров'я, згідно з якими всі медичні послуги мають надавати Центри первинної медико-санітарної допомоги. Які - увага! - як юридичні особи створені в районах. Тобто і ФАПи, амбулаторії тощо підпорядкували районному рівню. У районах тепер дві медструктури - райлікарня й ЦПМСД, кожна зі своїм управлінським апаратом. Але гроші пішли в громади, і вони не хочуть фінансувати районних управлінців. Тепер громади, які можуть спокійно утримувати свої ФАПи й амбулаторії, мають або створити такий центр у себе, витративши додаткові гроші, або передати ці повноваження на районний рівень.
Узгодження й координація - це альфа й омега реформи такого масштабу. На превеликий жаль, міністерство регіональної політики не стало центром реформи. Створення ж групи у ВР на чолі зі спікером парламенту - теж не вирішення питання. Чим більше "центрів реформи", тим сильніше розмивається її ідеологія.
- Тим більше можливостей маніпулювати гаслами "захистимо село!", "збережемо його землі!"?
- Середня тривалість життя сільського населення України на три роки нижча, ніж міського. У Європі - навпаки. Без реформ село помре. Безробіття, депресії, пияцтво, інсульти… Якість освіти падає, соціальні ліфти для жителів села звужуються. Деградує весь соціальний клас. Плюс тотальне засилля агрохолдингів. Вони накопичують масиви земель - сотні тисяч га (!) - і домінують над усіма місцевими органами управління і над радами.
Судіть самі. До реформи звичайна сільрада - це 4-5 тис. га землі, а агрохолдинг - 100 тис. Що відбувається тепер? Громада об'єднується, і площа земель, які входять у її юрисдикцію, - 140 тис. га. А це вже зовсім нові умови "співробітництва" з агрохолдингами. Це моя юрисдикція. Це мої шляхи на полях. 10-15% усього поля. І я укладаю договори, одержуючи гроші та вплив. Наприклад, громада Волочиська Хмельницької області сьогодні - це потужний голова і 300 (!) тис. га, свій бюджет і 30 тис. населення. Керівникові агрохолдингу доведеться зважати на громаду. Яка до реформи внаслідок хибної парадигми розвитку села потрапила під його каблук.
Завдання місцевого самоврядування - забезпечувати послугами, а не займатися бізнесом. Оборот земель і майна - це бізнес. Коли ми проводимо юрисдикційне розмежування, місцеве самоврядування отримує право здавати в оренду те, що сьогодні здає інший - райадміністрація.
Тому я не розумію посилу віце-спікера. Що означає "немає землі, яка б не належала громаді"? На праві власності чи на яку поширюється юрисдикція?
Питання ж не в тому, хто розкрадає землю - місцеве самоврядування чи місцева адміністрація. Питання в тому, щоб її перестали красти й використовували на користь громади. Тому ми й говоримо, що єдина монополія місцевого самоврядування - це монополія на планування територій і на розробку містобудівної документації. А ніяк не у власності. Для того ж, щоб зупинити процес розкрадання землі, потрібно просто відмовитися від безплатного розподілу земель. Бо безплатних ресурсів не буває. Якщо безплатно видають, то хтось отримує за це гроші. Але цей хтось - не громада. І давайте говорити про це відкрито, а не ставити риторичні запитання.
- Фінанси під реформу. Бюджет? Донори? ЄС?
- У контексті бюджетної децентралізації ключове для громади сьогодні - робочі місця. Оскільки це ПДФО і наповнення бюджету. Держава починає закладати фінансову основу для розвитку можливостей громад. Субвенція для громад у 2016 р. - 1 млрд гривень. Для 159 громад. Сума прямо залежить від площі й населення. Є такі громади, які цього року можуть отримати до 28 млн грн. Думайте! Робіть! Якби ми не почали процес об'єднання, ми б ніколи навіть не наблизилися до таких ресурсів. Бо маленькі території апріорі не володіють інституційною здатністю і достатньою кількістю людей, здатних перетравити такі ресурси.
ЄС у рамках траншу на реформу системи державного управління під децентралізацію виділяє 97 млн євро. Зараз іде процес узгодження наших бажань і його вимог. Ніхто просто так у діру гроші спускати не має наміру. У результаті, буде підписано договір між ЄС та урядом України. Ми вже маємо досвід, як це робити. Торік ми зробили схему індикаторів заходів, яких Україна має досягти, аби зайшов перший транш із підтримки регіонального розвитку. Усе виконано. Найближчим часом на рахунок Мінфіну зайдуть 27 млн. Гроші підуть на реалізацію державної стратегії регіонального розвитку. У ній 5 пріоритетів. Територіальна цілісність держави, розвиток туризму тощо. Під кожен громади, агентства, міністерства можуть писати й захищати проекти. І тепер питання вже не в грошах, а в тому, чи зможуть наші суб'єкти підготувати ці проекти. А ще ж є й державний Фонд регіонального розвитку, який фінансує місцеві ініціативи. Плюс безповоротні вливання донорів.
Якщо ми, розуміючи мету й завдання, у такому ритмі протримаємося цей рік, назад дороги не буде. Ви уявляєте, якщо сто громад завдяки децентралізації стануть на ноги? Спробуй потім забери в них назад гроші й повноваження! Конкурентоспроможність кожної громади ростиме ще й з урахуванням того, що ми входимо в зону вільної торгівлі з ЄС. Наші громади стають привабливими для інвесторів та їхніх виробництв. Тому що є конкретна територія, люди й одне місце прийняття рішень - громада. Раніше - дуже багато рівнів погоджень і корупції. Тобто двері відчиняються. При цьому децентралізація - це не разова фінансова акція. Це можливість постійно розвиватися.
- Це як рабу дати свободу. Не всі впораються.
- Більшість упорається. Все залежить від лідерів. Від людей. Від відповідальності. У тому числі й парламентаріїв. Якщо ми в першому кварталі голосуємо закон про адміністративно-територіальний устрій, то вже у вересні вийдемо на закон про новий районний поділ. Навесні 2017-го вже може бути сформовано новий територіальний устрій країни, що дасть нам можливість наповнювати реформу конкретним смислом, піднімати інституційну спроможність громад.
- Ваша порада владі на користь реформи.
- Не дай Боже ламати через коліно парламент. Це дестабілізація в країні і розвал. Треба спокійно дати депутатам обговорювати Конституцію, причому так довго, як їм це потрібно для узгодження позицій. Поки що ж чинна влада має, по-перше, заявити, що реформа йтиме за будь-яких обставин, і концепцію децентралізації буде виконано. По-друге, чесно сказати, що конституційні зміни важливі, але їх відсутність не в змозі загальмувати реформу. З Конституцією чи без, децентралізація почалася. Тепер тільки - не нашкодь! Тобто потрібно відокремити професійне від політики. Давши людям зрозуміти, що децентралізація - це не прикриття для Мінська, а ключова реформа для України. По-третє, створити єдиний центр реформи. По-четверте, налагодити комунікацію з населенням, пояснювати свої плани й успіхи.