Прийнятий на початку березня цього року Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" анонсує зміни щодо так званих спеціальних пенсій. Кабінет міністрів повинен підготувати та подати до 1 травня 2015-го на розгляд Верховної Ради проект закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних (крім пенсій військовослужбовців і наукових працівників), на загальних підставах. У разі неприйняття до 1 червня 2015 р. такого закону, з цього дня буде скасовано всі норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії (щомісячне довічне грошове утримання) призначаються відповідно до окремих законів України. Таке формулювання завдання не тільки ставить жорсткі часові рамки, а й мало не примушує уряд підготувати, а парламент - прийняти зазначений законопроект. Але що мається на увазі під "призначенням всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах", якщо альтернативою цьому ставиться їхнє повне скасування?
Задля правильного розуміння суті питання щодо запровадження єдиних принципів нарахування пенсій в Україні насамперед необхідно зауважити, що існуюча нині система так званих спеціальних пенсій не є спадщиною радянських часів. Радянське законодавство епохи "розвинутого соціалізму" базувалося на класовому підході, зокрема Закон "Про державні пенсії", за яким одержували пенсії робітники та службовці, надавав значно вищий рівень забезпечення, ніж це передбачав Закон "Про пенсії та допомогу членам колгоспу". У 1970 р. середня пенсія за віком пенсіонерів-колгоспників була вчетверо меншою порівняно з відповідним показником у колишніх робітників і службовців. У другій половині 1980-х років завдяки початку процесів перебудови та демократизації розрив у розмірах пенсій залежно від належності до певного соціального класу істотно скоротився. У 1990 р. було ухвалено Закон "Про пенсійне забезпечення громадян СРСР", який встановлював єдині умови і норми для всіх категорій населення. Тобто напередодні здобуття незалежності України всі громадяни мали універсальні і рівні пенсійні права.
Закон України (ЗУ) "Про пенсійне забезпечення", ухвалений 5 листопада 1991 р., майже повністю відтворював норми вищезгаданого закону СРСР. Проте вже у перші роки незалежності було прийнято низку законодавчих актів, що встановлювали значно вигідніші умови пенсійного забезпечення для представників окремих професій і посад - народних депутатів та їх помічників, державних службовців і посадовців органів місцевого самоврядування, науковців, суддів, прокурорів тощо. Особливий порядок обчислення та перерахунку пенсій за "спеціальними" законами зумовлює значно вищий їх розмір і вищі темпи зростання, ніж у пенсій, призначених на загальних підставах.
До 2004 р. для обчислення спеціальних і звичайних пенсій використовувалися подібні формули та порядок. У ЗУ "Про пенсійне забезпечення", як і в спеціальних законах, застосовувалася пенсійна схема із встановленими виплатами (DB), що визначає коефіцієнт заміщення пенсією втраченого заробітку, хоча сам цей коефіцієнт був значно нижчий - 55%, тоді як у спеціальних законах - 80%. Подібними були також порядок збільшення пенсії за понаднормовий стаж (за кожний повний рік роботи понад необхідний стаж пенсія збільшується на 1% заробітку) і порядок визначення заробітку для обчислення пенсії (за вибором особи береться її середньомісячний заробіток за останні 24 календарні місяці роботи підряд перед зверненням за пенсією або за будь-які 60 календарних місяців роботи підряд протягом усієї трудової діяльності).
На початку 2004 р. набув чинності ЗУ "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", який орієнтований на пенсійну схему із встановленими внесками (DC) та урахування індивідуального заробітку впродовж усього трудового періоду. Ця формула не містить гарантованого коефіцієнту заміщення втраченого заробітку, розмір пенсії залежить від тривалості страхового стажу та співвідношення заробітку особи із середньою по країні.
Привілейований характер спеціальних пенсій зумовлюється не лише збереженням вигіднішої формули обчислення, а й установленням особливого способу перерахунку. У 2003 р. ЗУ "Про державну службу" було доповнено статтею 37-1, яка передбачає у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям здійснювати перерахунок раніше призначених пенсій. Дія цієї норми автоматично перейшла на інші спеціальні пенсії, за винятком наукових пенсій, які актуалізуються за загальним порядком. По суті, спеціальні пенсії індексуються на 100% приросту зарплати, тоді як звичайні пенсії - на інфляцію, та й то частково. Завдяки прямій прив'язці до динаміки зарплат, спеціальні пенсії не тільки в момент призначення вищі від звичайних, а й упродовж усього періоду виплати не втрачають своєї вартості відносно до сучасного рівня зарплат.
Перша редакція ЗУ "Про державну службу" та інших спеціальних законів передбачала, що пенсія державним службовцям (іншим спецпенсіонерам) виплачується за рахунок держави. Це дає підстави припускати, що, за задумкою законотворців, спеціальні пенсії мали становити окремі пенсійні програми поза межами загальної солідарної системи. Слід зауважити, що заснування окремих програм соціального захисту для державних службовців або навіть загалом для працівників публічного сектора є поширеною в світі практикою. Вивчення переліку активних програм соціального захисту в країнах ЄС засвідчує, що наразі такі програми діють у Данії, Іспанії, Італії, Люксембурзі, Греції, Нідерландах, Німеччині, Латвії, Австрії, Словенії, Франції. Перелік категорій користувачів цих програм та їхні умови дуже різняться, але сам факт поширеного існування подібних окремих програм незаперечний.
Фактичне впровадження спеціальних пенсійних програм в Україні відбувалося за іншою схемою, яку можна назвати гібридною. Держава як роботодавець і самі державні службовці та прирівняні до них категорії продовжували сплачувати внески до загальної солідарної системи, а виплата пенсій фінансувалася з двох джерел: із власних коштів солідарної системи та з державного бюджету. З 2004 р. було запроваджено чіткий принцип розмежування джерел фінансування спецпенсій: частина, яка обчислюється відповідно до ЗУ "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", виплачується за рахунок власних коштів Пенсійного фонду України; частина пенсії, що перевищує зазначений розмір, фінансується за рахунок коштів держбюджету (за винятком наукових пенсій у небюджетному секторі, для них кошти має перераховувати колишній роботодавець). Тобто загалом можна сказати, що спецпенсіонери є повноправними учасниками солідарної системи, і до них також застосовуються всі загальні принципи нарахування пенсій.
Більш того, починаючи з 2000 р. державні службовці та прирівняні до них категорії мусили платити зі своєї зарплати вищий збір на обов'язкове державне пенсійне страхування, оскільки для них було встановлено прогресивну ставку внеску залежно від бази нарахування: від 1% для доходу менш як 150 грн до 5% для доходу понад 501 грн.
Оскільки вже з 2004 р. рівень зарплат на посадах, які дають право на спеціальну пенсію, зазвичай перевищував 500 грн, для них фактично застосовувалася єдина ставка - 5%, тоді як звичайні працівники сплачували не більш як 2%. Прийнятий у 2010 р. ЗУ "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" успадкував і навіть дещо збільшив цю різницю: для державних службовців і прирівняних категорій ставка єдиного внеску становить 6,1%, для решти найманих працівників - 2,6%. Оскільки вищий розмір спецпенсій покривається коштом державного бюджету, а не власних коштів Пенсійного фонду, істотно вища ставка внеску для "претендентів" на спецпенсії не має об'єктивного фінансового обґрунтування. За бажання, можна навіть сказати, що ці категорії працюючих утримують своїми вищими внесками звичайних пенсіонерів.
Чисельність спецпенсіонерів постійно зростала і станом на 1 січня 2014 р. сягнула 237,7 тис. осіб. Більш як половина (52%) з них - пенсіонери з числа державних службовців, ще 30% - з науковців. Хоча кількість спецпенсіонерів становить менш як 2% загальної кількості пенсіонерів, їх існування створює прецедент, викликаючи обурення переважної більшості пенсіонерів, пенсії яких в рази нижчі.
З метою зменшення нерівності між спецпенсіонерами та звичайними пенсіонерами ЗУ "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" з
1 жовтня 2011 р. було запроваджено такі заходи:
- встановлено максимальний розмір пенсії (щомісячного довічного грошового утримання), що з урахуванням надбавок, підвищень, цільової грошової допомоги, індексації та інших доплат не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність;
- збільшено тривалість періоду, який береться для обчислення заробітку при призначенні спеціальних пенсій, з 24 до 60 місяців;
- скасовано можливість підвищення розміру пенсії за наявність понаднормового стажу на відповідних посадах/заняттях з 80 до 90% заробітної плати.
ЗУ "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні", який набув чинності 1 квітня 2014 р., було зменшено гарантований коефіцієнт заміщення за спецпенсіями до 70% заробітку спецпенсіонерів, ЗУ "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", прийнятий одночасно з державним бюджетом на 2015 р., - до 60% заробітку.
Зазначені заходи не застосовуються до раніше призначених пенсій, тому скорочення розриву в розмірах спеціальних і звичайних пенсій спостерігається переважно серед нових пенсіонерів, та й то не за всіма категоріями. На зміну цих пропорцій вплинула також динаміка зарплат, зокрема фактичне замороження зарплат державним службовцям і службовцям місцевого самоврядування зробило їх найбільш чутливими до зниження гарантованого коефіцієнта заміщення у формулі спецпенсій.
Емоційне сприйняття та брак інформації призводять до того, що серед широких верств населення та політиків сформувалася думка, що фінансування спецпенсій забирає величезну суму коштів, тож їх скасування здатне зробити Пенсійний фонд бездефіцитним та істотно збільшити пенсії решті пенсіонерів. Як показують розрахунки за даними звіту про виконання бюджету Пенсійного фонду, у 2013 р. на виплату спецпенсій всього було спрямовано 9,2 млрд грн, у тому числі 4,86 млрд - на виплату частини пенсій у рамках загальної солідарної системи (джерело фінансування - власні кошти Пенсійного фонду) і 4,36 млрд - на виплату частини пенсій, що перевищує розмір, визначений за загальними правилами (джерело фінансування - кошти державного бюджету). Тобто максимальна сума економії у разі повного скасування спецпенсій становила б 4,36 млрд грн, якщо цю суму поділити між звичайними пенсіонерами, кожен додатково отримав би по 29 грн щомісяця.
Частка коштів державного бюджету у фінансуванні видатків на виплату спеціальних пенсій дуже різниться залежно від закону, за яким призначено пенсію. За даними 2013 р., у судових експертів вона становила 28,6%, науковців - 35,4, митників - 39,6, працівників Нацбанку - 42,3, службовців місцевого самоврядування - 47,4, державних службовців - 48,6%, тобто ці категорії пенсіонерів отримують більшу частину своєї пенсії завдяки участі у загальній страховій солідарній системі. Інша ситуація у народних депутатів, прокурорів, працівників Кабміну - їхні пенсії майже на 90% фінансуються за рахунок державного бюджету.
Наведені розрахунки стосуються всіх спецпенсіонерів, включаючи тих, хто вийшов на пенсію до жовтня
2011 р. і не підпадає під жодні обмежувальні заходи. Як уже зазначалося, у нових спецпенсіонерів загальний розмір пенсії вже істотно нижчий (за винятком суддів, стосовно яких обмеження розмірів пенсій було скасоване рішенням Конституційного суду), а отже, страхова частина в структурі їхніх пенсій зросла. Після зниження гарантованого коефіцієнта заміщення в формулі спецпенсій до 60% можливості економії на спеціальних пенсіях ще більше скоротилися.
З огляду на вищесказане подальша політика щодо спецпенсій, зокрема, і загалом щодо додаткового соціального захисту певних категорій працівників державного сектора може передбачати три різні напрями:
1) вилучення із загальної системи соціального страхування і перехід на пряме бюджетне фінансування за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів. Це дасть змогу зменшити поточні бюджетні видатки на оплату праці, оскільки не потрібно буде перераховувати єдиний внесок за працюючих на посадах, що дають право на спецпенсії, і водночас збільшить нетто-зарплату цих категорій працівників - з них не утримуватимуть єдиного внеску. Аргументом на користь такого підходу є те, що кількість спецпенсіонерів істотно менша, ніж чисельність працюючих на посадах, що дають право на спецпенсії. Наприклад, кількість пенсіонерів із числа державних службовців (найчисленніший контингент спецпенсіонерів) на 1 січня 2014 р. становила 124,4 тис., а кількість державних службовців на цю дату - 335,3 тис.;
2) повне скасування будь-яких додаткових соціальних гарантій і пільг. Як уже зазначалося, "статусні" пенсії як форма додаткової суспільної компенсації за виконання певних видів роботи, що передбачають надзвичайно високу відповідальність, особливі умови праці чи обмеження можливостей додаткової зайнятості, є доволі поширеною зарубіжною практикою. Але з огляду на особливості ситуації в України, зокрема, проблемність взаємодії та взаєморозуміння між державою й населенням, скасування всіх професійних пільг для державних службовців і прирівняних категорій виглядає відносно простим і прийнятним способом зняти суспільну напругу та скоротити бюджетні видатки;
3) удосконалення гібридної схеми соціального захисту, що передбачає як участь державних службовців і прирівняних категорій у загальній системі соціального страхування, так і додаткове забезпечення за рахунок бюджетних коштів. У цьому разі потрібно вжити заходів з максимальної уніфікації спеціальних умов соціального захисту для всіх спецкатегорій (однакові вимоги щодо необхідного спеціального стажу, пенсійного віку, формули та порядку нарахування пенсій тощо) та їх гармонізації із загальними правилами (однакові вимоги щодо загального страхового стажу, однаковий порядок визначення зарплатної бази для нарахування пенсій, однаковий порядок індексації та перерахунку призначених пенсій тощо). На нашу думку, єдиною особливістю спецпенсій має залишитися гарантування 60-відсоткового коефіцієнта заміщення у формулі призначення (як компенсації заниженої заробітної плати), решта параметрів, включаючи порядок перерахунку, мають бути однаковими із загальною системою.
У разі прийняття другого чи третього підходу елементарна справедливість вимагає, щоб ставка єдиного внеску для державних службовців і прирівняних категорій була встановлена на загальному рівні. Як компенсація переплати внесків за період від 2000 р. має бути проведений перерахунок здобутих пенсійних прав. Це можна зробити шляхом збільшення індивідуального коефіцієнта зарплати за відповідні роки на 9%, величину підвищення обчислено за формулою:
(36,3%+6,1%)/(36,3%+2,6%)=1,09,
де 36,3% - ставка єдиного внеску для роботодавців - бюджетних установ;
6,1% - ставка єдиного внеску для працівників спецкатегорій;
2,6% - ставка єдиного внеску для звичайних працівників.
Для прийняття політичного рішення щодо подальшої долі спецпенсій необхідно провести детальні фінансово-економічні розрахунки з використанням даних персоніфікованого обліку Державного реєстру загальнообов'язкового державного соціального страхування (не лише в рамках бюджетного року, а й на довгострокову перспективу) та докладніше вивчити зарубіжний досвід. Час неухильно спливає. Тож чи встигне уряд зробити це до 1 травня ц.р.? І загалом, чи можливо призначати спеціальні пенсії "на загальних підставах", при цьому їх не скасовуючи? Залишається лише сподіватися, що анонсоване реформування спецпенсій у будь-якому разі не обмежиться механічним перенесенням "спеціальних" пенсійних норм із профільних законодавчих актів до Закону "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування".