Питання справедливості між поколіннями піддає хоч би яку етичну теорію суворим, коли не неможливим, випробуванням.
Джон Ролз, Теорія справедливості, 1971
Економічна безпека громадян і податки
Наше життя сповнене ризиків, адже невизначеність є його неписаним правилом, і ніхто, крім Бога, не в змозі передбачити майбутній стан свого здоров’я чи добробуту. Є певні негаразди, з якими ми погодилися боротися разом як члени суспільства, а не як окремі особи. Через політичну систему, тобто державу, громадяни налагоджують спільний захист від непередбачуваних життєвих ризиків, які важко долати самотужки. Це стосується хвороби, безробіття, старості, трудового каліцтва або професійного захворювання, інвалідності, втрати годувальника тощо. В усіх цих випадках ми розраховуємо на допомогу від програм соціального страхування, які спільно фінансуються платниками податків.
Чому уряди підтримують програми соціального страхування? Дехто переконаний, що воно робить ринкову економіку або капіталізм привабливішим для пересічних громадян. Абсолютно вільні ринки є ефективними та високопродуктивними, але потенційно безжальними до неконкурентоспроможних «невдах». Незважаючи на те, що ринки можуть надавати страхування від непередбачуваних обставин, вони, як правило, неспроможні організувати захист за прийнятну ціну від таких ризиків, як, наприклад, старість, незадовільний стан здоров’я чи втрата роботи.
Після запровадження у 1935 році у США державної програми соціального страхування президент Франклін Делано Рузвельт наголосив, що «податки, зрештою, є належними внесками, які ми робимо за привілеї бути членами організованого суспільства».
Для політиків принципове не питання, мати чи не мати систему соціального страхування взагалі, а саме питання, скільки доцільно мати таких програм, якими вони мають бути і як їх фінансувати та адмініструвати.
Відповідно до Основ законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, ухвалених у січні 1998 року, в Україні мало бути п’ять видів соціального страхування: 1) пенсійне; 2) на випадок безробіття; 3) у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням; 4) від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності і 5) медичне.
Нині діють перші чотири програми, а коли буде запроваджено страхову медицину, наразі невідомо нікому. Адмініструванням чотирьох програм займаються формально напівавтономні фонди. Ці заклади перебувають під загальним наглядом Міністерства праці та соціальної політики, але в усіх інших питаннях вони здебільшого самокеровані і очолюються, крім Пенсійного фонду, тристороннім правлінням, що включає по 15 представників профспілок, роботодавців та уряду.
У 2004 році сукупні видатки на чотири програми соціального страхування становили 47 млрд. грн., або 13,5% ВВП, з яких 39,2 млрд. грн., або 84% загальної суми, — це пенсійні видатки. Пенсії та соціально-страхові допомоги одержували 13,5 млн. пенсіонерів, 2,9 млн. безробітних та членів їхніх сімей, 6 млн. осіб, які тимчасово втратили працездатність через хворобу і народження дітей, а також понад 300 тис. потерпілих через нещасні випадки на виробництві.
У 2005 році зайняте населення зобов’язане сплачувати такі соціальні податки до чотирьох фондів соціального страхування:
Чому українці сплачують чималі соціальні податки? Якщо коротко, то відповідь більш ніж очевидна: суспільство, де 30% населення — пенсіонери, не може не витрачати вагомої частки свого національного продукту на пенсії.
Можна назвати принаймні три головні причини значних пенсійних видатків. По-перше, демографічна криза, через яку Україна стала однією з найстаріших націй світу. Так, частка населення у віці 65 років і старше становить 15,5% і вже перевищила частку дітей віком від 0 до 14 років (15,2%). По-друге, маємо низький пенсійний вік (один з найнижчих у світі — 60 років для чоловіків і 55 років для жінок) та значну кількість пільгових пенсій (а відтак — надто велику кількість пенсіонерів відносно працюючого населення — на 10 пенсіонерів припадає лише 12 платників соціальних податків). І, по-третє, попередній і нинішній уряди дали політичні обіцянки виплачувати пенсії, які, за міжнародними стандартами, є щедрими по відношенню як до зарплати (понад 60%), так і до прожиткового мінімуму (не менше 100%).
Крім того, не всі працюючі українці сплачують внески на соціальне страхування в однакових розмірах. Так, минулого року з 15,3 млн. регулярних платників внесків до Пенсійного фонду на «особливому режимі» оподаткування перебували 2,9 млн. осіб, або майже кожен п’ятий. І якщо 12,4 млн. «непривілейованих» платників сплачували у середньому за місяць по 200 гривень на солідарну підтримку українських пенсіонерів, то учасники спрощених систем оподаткування — в середньому лише по 35 гривень на місяць, тобто у шість разів менше. А майже 400 тис. осіб на фіксованому податку сплачували — важко повірити! — аж по 5,3 гривні на місяць! Тобто одного середньостатистичного українського пенсіонера утримували лише 50 осіб, що послуговуються фіксованим податком.
Як відзначив під час «гарячої лінії» з підприємцями 28 травня ц.р. міністр фінансів Віктор Пинзеник, «спрощенці» становлять третину всього ринку товарів і послуг, проте їхній внесок до бюджету — менше 2%. Така от вона, солідарність по-українськи — «моя хата скраю». Тому Мінфін і наполягає на непопулярних діях — обмежити коло підприємців, які працюють за спрощеною системою оподаткування.
Отже, з одного боку, фінансування соціальних програм є дорогим для звичайних платників, що веде до постійних імпульсивних обіцянок влади полегшити бізнесові страждання і зменшити розмір соціальних податків удвічі. З іншого боку, у соціальному страхуванні існують принаймні дві великі «армії привілейованих» українців — «спрощенці», які сплачують дуже мало, і привілейовані спецпенсіонери, які одержують непропорційно великі, порівняно із сплаченими внесками, пенсії...
Для кращого усвідомлення фінансового боку соціального страхування корисно знати бодай два показники. Першим є відношення видатків на соціальне страхування до застрахованих заробітків. Наприклад, визначаючи розмір внесків на пенсійне страхування (Рв), до уваги щонайменше потрібно брати співвідношення між кількістю пенсіонерів і платників податків, а також коефіцієнт заміщення втраченого заробітку (відсоткове відношення середньої пенсії до зарплати):
Якщо, скажімо, у 2004 році середньорічна кількість пенсіонерів Пенсійного фонду України (ПФУ) становила 13,5 млн., середньомісячна пенсія з допомогою — 238 гривень, кількість платників страхових внесків — 15,3 млн., а їхня середня зарплата чи дохід (за даними ПФУ) — 524 грн., то це означає, що для повної фінансової збалансованості лише пенсійної системи України соціальні податки до ПФУ мали б становити 40% заробітку чи доходу, а не фактичні 30 за номінальної ставки внеску 34%.
А якою є, наприклад, ціна соціальної допомоги при народженні дитини у розмірі 8470 гривень для платників соціальних податків? Зважаючи на кількість народжень у середньому за рік (близько 400 тис. дітей) та загальний фонд оплати праці (115—120 млрд. у 2005 році), це коштуватиме приблизно 3% фонду оплати праці, або 3,4 млрд. гривень. Чи, можливо, трохи менше, оскільки виплати почалися лише з другого кварталу.
Але ж є й інші фонди соціального страхування, програми і виплати....
Другим важливим показником є національна вартість видатків на соціальне страхування, яка вимірюється часткою валового внутрішнього продукту. Скажімо, в середньому по 30 розвинених країнах-учасницях Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) сукупні видатки по шести основних програмах соціального страхування (пенсії по старості, по інвалідності, у разі втрати годувальника, допомога по безробіттю, активні програми на ринку праці та допомога сім’ям з дітьми) сягають 15% ВВП, з яких пенсійні видатки становлять майже 80%. Греція, Італія, Німеччина, Польща і Фінляндія витрачають на соціальне страхування 18—20% ВВП, а в таких країнах, як Австрія, Бельгія, Данія, Франція, Швейцарія та Швеція, ці видатки перевищують 20% ВВП. Водночас у США, Канаді, Ірландії і Мексиці фінансування державного соціального страхування коштує платникам податків значно менше 10% ВВП.
Досвід багатьох країн свідчить про доволі слабкий математичний зв’язок між розміром ВВП на душу населення і питомими видатками на соціальне забезпечення як відсоток того ж таки ВВП. У світі не існує єдиного правила або обгрунтування щодо так званої норми видатків, або прийнятної межі внесків чи податків на обов’язкове державне соціальне страхування.
Наприклад, видатки на державне соціальне забезпечення у Швеції удвічі більші, ніж у США, проте чисті сукупні витрати в обох країнах практично однакові. Це пояснюється тим, що у США доволі велика частка витрат на медичне і пенсійне страхування покривається за рахунок програм приватного страхування. Однак попри майже однаковий рівень фінансування, із соціальної точки зору результати докорінно відрізняються, тому що приватні соціальні витрати розподіляються серед населення набагато нерівномірніше, ніж державні.
У Великобританії, окрім внесків до державного соціального страхування, лише на додаткове приватне пенсійне страхування 2004 року наймані працівники і роботодавці спільно сплачували до корпоративних пенсійних планів у середньому 10% заробітків, тоді як 2002 року такий внесок становив 8,5%. Водночас корпоративні плани приватних пенсій пропонують тільки 56% роботодавців.
Це підтверджує думку про те, що рівень перерозподілу національного доходу і соціальних видатків є передусім питанням суспільно-політичного вибору, а не економічних обмежень. Це ж стосується і вибору між державними чи приватними механізмами фінансування.
Загалом переважають такі чотири джерела фінансування соціального страхування:
— певний відсоток від застрахованих заробітків, що сплачується працівниками;
— відсоток від застрахованого фонду заробітної плати, що сплачується роботодавцем;
— державна участь за рахунок загальних або спеціальних податків;
— інші надходження (наприклад, за рахунок продажу державної власності, державних боргових запозичень, доходу від інвестування надлишкових страхових коштів тощо).
Якщо метою є забезпечення мінімального доходу (прожиткового мінімуму) чи певних стандартів послуг для всього населення країни, тоді найчастіше вдаються до фінансування з державного бюджету, за рахунок загальних податкових надходжень. Фінансування через загальні податки переважно пов’язане з універсальними схемами соціального забезпечення, тобто коли єдині за розміром допомоги чи пенсії виплачують усім громадянам або резидентам, без урахування фактора доходів, зайнятості, матеріального стану і джерел існування. Прикладами можуть слугувати такі країни, як Канада, Данія та Нова Зеландія.
Якщо ж метою є заміщення втраченого заробітку (доходу) за умови настання певного соціального ризику (старість, інвалідність, безробіття, хвороба тощо), тоді переважає фінансування за рахунок страхових внесків як відсоток від заробітку.
Оскільки уряди часто неспроможні фінансувати видатки на соціальний захист у потрібному обсязі за рахунок загальних податків, то традиційним способом вирішення цієї політико-економічної проблеми стало визначення у спеціальному законодавстві порядку цільового фінансування програм соціального страхування. Тривалість сплати внесків, їхня сума, а також розмір застрахованого заробітку безпосередньо впливають на визначення розміру виплати.
Щоб аналіз недоліків фінансування програм соціального страхування за рахунок страхових внесків (соціальних податків) мав сенс, його слід порівняти з яким-небудь альтернативним способом. Якщо програми соціального страхування повністю фінансувати за рахунок бюджету, то це, залежно від його масштабів, призведе лише до необхідності підвищення інших податків або ж скорочення державних видатків (на освіту, медицину і т.ін.).
Єдиний фонд і єдиний соціальний податок
У своєму «Дослідженні про природу та причини добробуту націй» (1776) Адам Сміт наголошував, що «кожен податок має бути так задуманий і розроблений, аби він брав і утримував із кишень народу якомога менше понад те, що він приносить державній скарбниці». Далі хрещений батько сучасної політекономії уточнив, що податок може брати чи утримувати з кишень народу значно більше, ніж він приносить скарбниці. І це відбувається чотирма шляхами. По-перше, збирання податку може вимагати великої кількості чиновників. По-друге, він може ускладнювати застосування праці населення й перешкоджати йому займатися тими промислами, що можуть давати засоби до існування та роботу великій кількості людей. По-третє, конфіскаціями та іншими покараннями податок може часто розоряти платників і таким чином знищувати ту вигоду, яку суспільство могло б одержувати від застосування їхніх капіталів. По-четверте, частими відвідинами й неприємним розпитуванням збирачів податків він може завдавати людям багато зайвих хвилювань, неприємностей і утисків.
Цікаво, що наміри уряду удосконалити адміністрування системи соціального страхування головно пов’язані з тими самими проблемами, про які Адам Сміт згадував ще 230 років тому. «Нині роботодавець платить чотири внески, дає чотири звіти та приймає чотирьох контролерів із чотирьох різних фондів. Моє завдання — спростити цю процедуру, скасувати дублювання функцій і зменшити витрати на зайве адміністрування», — зазначив міністр праці та соціальної політики В.Кириленко на круглому столі з питань єдиного соціального внеску, організованому в Києві у квітні ц.р. Світовим банком.
З 2004 року у Запорізькій, Луганській та Львівській областях проводиться експеримент у чотирьох фондах соцстраху з метою усунення дублювання їхніх адміністративних функцій щодо реєстрації та обліку застрахованих осіб, страхувальників і одержувачів допомог, уніфікації обліку застрахованих заробітків, обліку і процедури сплати внесків, спрощення управління фінансами, удосконалення процедури виплати допомог і пенсій. Про результати експерименту і подальші заходи уряду щодо уніфікації функцій з фінансового адміністрування соціального страхування громадськості наразі нічого невідомо.
До речі, Світовий банк запропонував уряду технічну допомогу і системну позику для створення єдиного закладу соціального страхування. Проте до наступних парламентських виборів навряд чи варто очікувати реальних зрушень у цьому напрямку.
Нещодавно Президент України висловився за запровадження єдиного соціального податку (ЄСП) на рівні 20%. Уряд опрацьовує можливі варіанти втілення цієї ідеї і поки нічого не пропонує для публічного обговорення, передусім із соціальними партнерами.
Сама по собі ідея запровадження ЄСП не повинна викликати серйозних заперечень, тим більше зважаючи на можливість зазначеного вище адміністративно-фінансового об’єднання. Сумніви ж виникають стосовно обгрунтованості пропонованого розміру ЄСП — 20% застрахованої зарплати. Зменшити майже вдвічі чинну ставку, якої лише на 75% вистачає для виплати пенсій — це вже занадто радикально і небезпечно для своєчасної виплати пенсій та допомог безробітним, тимчасово непрацездатним і травмованим на виробництві. Не менш небезпечно це і для політиків у разі провалу пошуків альтернативних, податкових джерел фінансування. Адже 40% виборців — це пенсіонери…
Треба зазначити, що навіть серед урядовців поки що немає єдиної точки зору з приводу ЄСП. Наприклад, перший віце-прем’єр-міністр А.Кінах у своїх інтерв’ю та виступах називає бажану цифру податку на рівні 25—27% фонду оплати праці. Наскільки відомо, ніхто ніяких актуарних розрахунків щодо пропонованих ставок соціально-страхових внесків або податків не робив. Та й справжні актуарії в урядових установах України навряд чи знайдуться. Не були вони потрібні — от і (не)маємо, що маємо.
Загалом усе це чомусь нагадує чергове копіювання російського досвіду. Спочатку Україна скопіювала у росіян єдину 13-відсоткову ставку прибуткового податку. Чому саме 13%? Чи не тому, що і в СРСР була така ж? А може, через магічність цифри «13»?
Тепер черга дійшла і до ЄСП, у зменшенні якого нам дуже хочеться навіть обігнати Росію. Однак було б корисно, якби наші політики спочатку поцікавилися, з якого фінансового провалу почали 2005 рік російські державні фінансисти.
Нагадаємо, що з 2005 року Росія зменшила базову ставку ЄСП з 35,6 до 26%, а його ефективну ставку — з 29 до 24%. Тепер з нового ЄСП 20% надходять до Федерального бюджету на фінансування пенсій, 3,2 — на соціальне і 2,8% — на медичне страхування. Усі соціальні податки мають сплачувати роботодавці.
Для пенсійної системи Росії зменшення максимальної ставки ЄСП з 28 до 20% вилилося у досить відчутне падіння доходів: лише за перші два місяці 2005 року надходження скоротилися на 39,4 млрд. руб. (близько 7 млрд. гривень), а бюджетний план було недовиконано на 5,6 млрд. руб. Чиновники з Федеральної податкової служби (ФПС) вважають, що надходження упали виключно через зменшення розміру ставки ЄСП, а не через проблеми з його стягуванням. Проблеми Пенсійного фонду РФ ще більше ускладнилися через одночасне і незаплановане підвищення базових пенсій з 1 березня з 660 до 900 руб. (з 120 до 165 гривень), викликане протестами у зв’язку з монетизацією соціальних пільг.
На думку Є.Гонтмахера, колишнього урядовця, а нині — наукового керівника Центру соціальних досліджень та інновацій, компанії психологічно не зацікавлені у повній і своєчасній сплаті ЄСП, якість роботи медичних закладів погіршується (в Росії запроваджено елементи страхової медицини), а пенсійна реформа взагалі захлинулася.
Заради зменшення ЄСП з 2005 року російський уряд фактично торпедував свою пенсійну реформу, виключивши з обов’язкової накопичувальної системи (другого рівня) громадян 1953—1967 років народження, які півтора року робили туди внески. Для решти учасників заплановане на цей рік підвищення розміру внесків на накопичувальні рахунки з 4 до 6% відкладене до 2008-го.
Зрештою, самі російські урядовці, включно з міністрами фінансів О.Кудріним та охорони здоров’я та праці М.Зурабовим, погодилися, що скорочення ЄСП нічого не дає без реформування всієї системи соціального страхування.
Російські експерти зазначають, що цьогорічна криза пенсійної системи була суто рукотворною і її цілком можливо розв’язати за нинішніх світових цін на нафту. А чим буде закривати можливі пенсійні дірки наш уряд, зважаючи на відсутність нафти, газу, лісу?..
Чи дорога ти, українська робоча сило?
Чи справді українська робоча сила є такою дорогою, що робить її неконкурентоспроможною? Для відповіді на це запитання не обійтися без бодай умовного прикладу та міжнародних порівнянь.
Приклад. Нехай наш умовний роботодавець нарахував своєму найманому працівникові 1000 гривень заробітку. З цієї суми працівник одержить лише 835 гривень — із заробітку утримають 130 гривень прибуткового податку (13%) і 35 гривень індивідуальних внесків до трьох фондів соцстраху (3,5%). Проте для роботодавця наймана робоча сила обійдеться щонайменше у 1385 гривень — адже до зарплати потрібно зверху «навантажити» в середньому ще 38,5% податків до чотирьох фондів соцстраху. Таким чином, якщо взяти за 100% загальну вартість робочої сили для роботодавця (1385 грн.), то до кишені найманого працівника надійде 60,3% (835 грн.), до місцевого бюджету — 9,4% як прибутковий податок (130 грн.), і нарешті до чотирьох фондів соціального страхування — 30,3% (420 грн.).
Відчуваєте різницю у відсотках? Якби податки на соцстрах сплачували лише наймані працівники (так само, як і прибутковий), тоді сукупний розмір внесків був би не 42% (3,5% працівника і 38,5% роботодавця), а 30,3%. При цьому сума коштів не зміниться — 420 гривень.
Якщо є політична воля зменшити соціально-страхові податки просто у відсотках, а не у гривнях, тоді їх доцільно утримувати так само, як і прибутковий, — із заробітку працівника. За винятком хіба що внеску на страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, оскільки за дотримання вимог безпеки та умов праці має нести відповідальність тільки роботодавець.
Наприклад, можна зробити так, щоб роботодавець сплачував 20% соціальних податків, збільшивши при цьому частку найманого працівника із сьогоднішніх 3,5% до приблизно 15%. Але тоді потрібно відповідно збільшити нараховану зарплату, аби робітник принаймні нічого не втратив у гривнях після сплати усіх податків. У принципі це завдання є суто технічним і нескладним.
Однак за будь-яких умов, якщо уряд не планує дотувати програми соціального страхування з державного бюджету, розмір єдиного соціального податку, сплачуваного спільно роботодавцями і найманими працівниками, ніяк не може бути меншим, ніж 30—35%. Тому що такими є наша демографія й обіцянки щодо соціальних виплат.
Якщо ж політики воліють реально зменшити навантаження на фонд оплати праці, вони мають принаймні назвати альтернативні й адекватні джерела фінансування тих самих видатків за рахунок інших податків. Або щиро зізнатися, наскільки мають бути «заморожені» чи зменшені виплати, чи скорочена кількість їх одержувачів. Наприклад, кількість пенсіонерів можливо скоротити за рахунок поступового, впродовж 10—20 років підвищення пенсійного віку.
Тепер стосовно міжнародних порівнянь вартості української робочої сили. По-перше, економісти давно дійшли згоди, що внески чи податки на соціальне страхування не є вирішальним чинником вартості робочої сили. Цю тезу підтвердив, наприклад, ще Світовий звіт з праці МОП за 2000 рік. Ринки праці визначають ціну всього компенсаційного пакета працівника. Та оскільки заробітну плату — головний компонент цього пакета — досить важко змінити, суперечки про вартість робочої сили найчастіше точаться навколо інших складових. Особливо це стосується соціальних податків.
На конкурентоспроможність продукції та попит на працю впливають не загальні нарахування на заробітну плату, а питомі витрати на робочу силу (ПРС) у розрахунку на одиницю виробленої продукції, або на одну оплачену годину, а також продуктивність праці. Тобто для фірм, які намагаються максимізувати прибуток, важливим є саме показник ПРС, а не загальні нарахування на фонд оплати праці.
По-друге, як свідчать дані табл. 2, у доброї половини розвинених країн ОЕСР сукупний відсоток прибуткового податку і внесків працівників та роботодавців на соціальне страхування у вартості робочої сили є значно вищим, ніж в Україні. Адже щедрих і безплатних державних пенсій та інших соціальних виплат не буває ніде — ні в Бельгії, ні у Швеції, ні в Німеччині, ні у Франції, ні в Польщі, ні в Угорщині…
А от, наприклад, у Данії розмір соціально-страхового податку як відсоток зарплати майже учетверо менший, ніж в Україні, — 11% (10,5% — внесок працівника і лише 0,5% — його роботодавця). Ну то й що? Чи означає це, що данська робоча сила дешевша, ніж у нас, і в цю країну вигідніше робити інвестиції, ніж в Україну? (См. табл.2.)
Однак у Данії не тільки відносно найнижчі соціальні податки (як відсоток заробітку), а й найвища у Європі валова середня зарплата — 3132 євро на місяць і найвищий на континенті прибутковий податок — 30,6% (для середнього заробітку). А після сплати ще й соціального внеску до гаманця датчанина потрапить «тільки» 1842 євро, тобто на 41,2%, або на 1290 євро менше. Отже, у Данії соціальні виплати фінансують в основному за рахунок прибуткового податку.
Ще треба додати, що у Данії, як і у всіх країнах Євросоюзу, і пенсійний вік вищий, і значно більша, ніж в Україні, частка зайнятого населення віком 54—65 років.
Замість епілогу. Головне — економічно і ефективно
Упродовж останніх років у зарубіжній експансії активну участь беруть не лише великі російські компанії, а й середні підприємства. Як розповідала недавно російська газета «Ведомости», восени 2002 року російський виробник морозива «АльтерВест» придбав німецьку компанію Frostdog Eiskrem. Приблизна сума угоди, за словами президента «АльтерВеста» Віктора Лутовінова, становила 8—10 млн. євро. «Ще п’ять років тому така фабрика коштувала мінімум удвічі дорожче. Але через спад у європейській економіці купувати підприємства в Європі зараз дуже вигідно», — каже він.
Паралельно з купівлею Frostdog Eiskrem «АльтерВест» вела переговори щодо придбання частки польської фабрики морозива Augusto. «Незважаючи на те, що робоча сила в Росії дешевша, — сказав пан Лутовінов, — у Польщі виробництво організовано так економічно й ефективно, що собівартість все одно виходить нижчою».
Отож! Все-таки працювати краще треба. А також не забувати про «привілеї бути членами організованого суспільства» і солідарно допомагати тим, хто цього потребує, хто вже не може працювати або кому не пощастило. Разом нас багато має бути не лише на Майдані, а й у соціальному страхуванні.