Мабуть, одна з головних претензій до влади щодо впровадження реформ - це безсистемність прийняття рішень, відсутність чіткої економічної політики та стратегічного плану дій, які могли б перервати низку розрізнених, локальних і, як правило, взаємовиключних змін в економічній політиці. На жаль, і програма уряду, і коаліційна угода - це політичні та надзвичайно популістські документи, які не спрямовані на сприяння економічному розвитку та нездатні представити якісне бачення майбутнього держави. В Україні є документ, що може стати відправною точкою ефективної економічної та бюджетної політики, - Бюджетна резолюція. Однак недбальство чиновників перетворило його на відписку.
Постанова "Про основні напрями бюджетної політики", зареєстрована днями у парламенті, як і всі її попередні варіанти, не виконує жодних функцій, покладених на документи такого типу, що лише підтверджує невисокий статус цього документа в Україні і такий же рівень його виконання. Чи є адекватними прогнози інфляції на 2016-й у 9%, а зростання цін виробників - на 12%? При цьому, як і в попередніх документах, в цьогорічному абсолютно не розкривається, на чому саме ґрунтуються настільки оптимістичні припущення. Звичайно, Мінфін залишає за собою право "уточнити макропоказники", але за відсутності розрахунків питання до якості цих уточнень не знімаються.
Впровадження ефективної та дієвої бюджетної резолюції справді може стати кроком від ручного керування до якісного прозорого бюджетного процесу. Та, на жаль, вже не цього року.
Какофонія влади
Бюджетний процес 2014 р. нічим суттєво не відрізнявся від дійства попередніх років. Так, змінилися обличчя, але принципи роботи системи залишилися непорушними. Верстка бюджету-2015 була непрозорою, подано до парламенту його було в останній момент, що позбавило депутатів можливості вивчити документ, прийнятий під тиском на авральному засіданні. Для України це не вперше - рік у рік повторюється та сама процедура "першої бюджетної ночі": за одну добу робиться все те, що треба було робити протягом року.
Прийнятий кошторис викликає радше подив, ніж радість. Неозброєним оком видно, що при його створенні використовувалися стандартні провальні методи минулих років: за основу бралася видаткова частина, яка не скоротилася ні на гривню. При визначенні доходів використовувалися планові, а не фактичні надходження минулого року, а значний дефіцит узагалі виносився за рамки бюджету. А головне, макроекономічні показники були патологічно відірвані від реальності. Лютнева редакція дещо наблизилася до українських реалій, але принципово ситуація не змінилася. Як і раніше, правомірними є претензії суспільства щодо обмеженості державного бюджету, який не враховує ризиків, що впливають на його виконання: спад економіки, податкові зміни, які створюють додатковий тиск на бізнес, економічні процеси на зовнішніх ринках тощо. Дедалі більше погіршує ситуацію розрізненість і неконсистентність заяв Мінфіну, Мінекономрозвитку, НБУ та міжнародних експертів щодо стану й перспектив економіки України. Складається враження, що кожен представник влади вважає своїм обов'язком здивувати громадськість новою, якомога неочікуванішою цифрою.
Бюджетна резолюція, що відповідала б найкращим світовим практикам, повинна позбавити український бюджетний процес цих та інших проблем. Вона допомагає окреслити реальні економічні можливості держави, визначити пріоритети економічної та бюджетної політики на наступний чи кілька наступних років і прив'язати їх до інструментів, завдяки яким цих пріоритетів може бути досягнуто урядом. Але в сучасному вигляді документ, що має бути фундаментом коротко- та середньострокової бюджетної політики, є незмістовною запискою на кількох сторінках, яка не несе жодного функціонального навантаження. Аргументи Мінфіну прості до непристойності - ситуація складна, нестабільна, тож прогнозувати її безглуздо. У результаті в Україні в принципі відсутній документ, який визначав би економічні орієнтири. І, на жаль, більшість чиновників схиляються до того, що він і не потрібен, живемо ж без нього 20 років. От тільки як живемо?
Якщо принципово не змінити підходів до складання бюджетної резолюції, поточна ситуація в бюджетній політиці не зміниться. Кожен наступний бюджет повторюватиме помилки попереднього, не орієнтуватиметься на реальну економічну ситуацію та шляхи її розвитку, і в результаті не буде виконаний. Складання бюджетної резолюції за зразком розвинених країн дасть можливість Україні планувати бюджетний процес, враховувати безліч факторів, як внутрішніх, так і зовнішніх, що впливають на бюджетні ресурси.
Все пізнається
в порівнянні
Що ж робить бюджетну резолюцію дієвою та ефективною? Чому відповідні документи США, Австралії, Нової Зеландії чи Канади, хоч би як їх називали, є високоякісними? І чого бракує вітчизняному аналогу?*
Загалом якісну бюджетну резолюцію можна поділити на чотири головні структурні блоки: макроекономічний огляд, пріоритети державної політики, оцінки доходів і видатків бюджету. Проте ключовим елементом є саме економічний огляд - ґрунтовний аналіз і прогноз головних блоків макроекономічних показників і показників бюджету: рівнів реального/номінального ВВП, рівня безробіття та цін, дефіциту бюджету й розміру державного боргу тощо. Рівень деталізації інформації може різнитися, але слід зазначити, що головним принципом економічного аналізу є пояснення причинно-наслідкового взаємозв'язку між економічними показниками, оскільки головна мета цього розділу не просто задекларувати існуюче становище, а спрогнозувати можливі варіанти розвитку - розкрити реалістичну економічну базу для державного бюджету в необхідному для цього об'ємі. Ця частина дає глибокий аналіз як розвитку "домашньої" економіки, так і світових тенденцій - стану найбільших економік світу і головних торговельних партнерів.
Ви лише уявіть, яким корисний був би такий аналіз впливу на економіку України падіння цін на метали та сільськогосподарську продукцію у 2014 р. Яким був би держбюджет-2014, якби ці тенденції було враховано? На жаль, існують обґрунтовані сумніви, що навіть при формуванні бюджету 2015 р. не враховувалося, що ціни на зернові та продовольство (наші основні статті експорту) продовжують падати, а рекордного врожаю цього року в Україні вже не буде. Хоч як прикро, але немає впевненості і в тому, що бюджет враховує втрату частини підприємств в зоні АТО, скорочення економіки та проблеми імпортерів, а тут уже не до прогнозувань і трендів.
Крім економічного огляду, успішні бюджетні резолюції чітко визначають як короткострокові, так і середньострокові економічно-соціальні та фіскальні пріоритети, а також завдання та цілі на наступний бюджетний період. Деталізація пріоритетів зазвичай не надто висока, адже цей документ здійснює загальний огляд, але вибрані цілі повинні бути чітко прив'язані до агрегованих показників запланованих бюджетних видатків та обґрунтовані реальними можливостями економіки. При формулюванні пріоритетів використовується принцип "огляд ситуації - можливі шляхи вирішення - заплановані бюджетні виплати". Він дає можливість чітко визначити співвідношення між конкретними проблемами економіки чи окремих її секторів та інструментами, які має держава для поліпшення ситуації, та конкретними обсягами, в яких ці інструменти можуть бути реалізовані в межах реальних можливостей національної економіки.
Наступна частина бюджетної резолюції містить оцінки надходжень до державного бюджету та запланованих бюджетних видатків. Розділ "Доходи" розкриває прогнозні дані щодо широких категорій податкових зборів і надходжень до бюджету загалом, обґрунтовуючи потенційний обсяг доходів бюджету економічним станом держави. В розділі, присвяченому бюджетним видаткам, оцінюється, наскільки реалістичним є виконання пріоритетів, визначених бюджетною резолюцією, описуються видатки на нові програми, що реалізовуватимуться в поточному періоді, та вплив цих програм на економіку й формування бюджету. Крім загальних видатків, наводяться заплановані показники за окремими напрямами, такими, як освіта, соціальна охорона, охорона здоров'я тощо. Загалом поєднання аналізів прогнозованих доходів і запланованих видатків окреслюють рамки податкової політики уряду на наступний бюджетний період чи кілька періодів. Здійснюється аналіз ресурсів і зобов'язань держави, на основі якого робиться висновок про реалістичність їх виконання. Саме той аналіз, якого щороку бракує українському держбюджету.
Та, напевно, основне, що має запозичити українська бюджетна резолюція у своїх іноземних аналогів, - це відкритість на кожному етапі розробки та прийняття рішень: від узгодження макроекономічних прогнозів до сум видатків на кожен державний інвестиційний процес чи соціальну програму. Відповідно до рекомендацій ОЕСР, попередній бюджетний план має публікуватися не пізніше як за один місяць до оприлюднення чорнового варіанта бюджету. Такий підхід дає можливість для детального обговорення та потенційного корегування пріоритетів і бюджетної політики, що поліпшує якість майбутнього бюджету. В Україні часто-густо є лише чистовий варіант бюджету, та й той побачити можна тільки за добу до прийняття. Крім цього, оприлюднення бюджетної резолюції виконує й неабияку освітню роль, підвищує рівень обізнаності населення про фінансову ситуацію в державі, створює умови для свідомого прийняття громадою важких бюджетних рішень. Нам за повної та тотальної недовіри до державних інститутів і кожного окремого їх представника не було б зайвим скористатися і цим досвідом.
Визнання проблеми - перший крок
до її вирішення
Нікого не дивує, що бюджетні резолюції США чи Австралії - це аналітичні документи з глибоким аналізом ситуації, прогнозом та оцінкою ризиків. Дивує інше: чому українська постанова не містить нічого з вищевказаного та обмежується констатацією дуже приблизних прогнозних макропоказників і рекордною кількістю розмитих формулювань на аркуш паперу на кшталт "підтримка малого бізнесу", "покращення інвестиційного клімату" чи "зростання економічної активності". В нашому документі фактично відсутній огляд економічного стану та аналіз державних фінансів. Щоб оцінити якість наведеної інформації, достатньо зазначити, що аналіз стану економіки української бюджетної резолюції містить шість чисел, одне з яких - рік прийняття документа. Оцінити з його допомогою хоча б більш-менш реалістичні рівні надходжень до бюджету та видатків неможливо. В українській резолюції повністю відсутні розділи, які власне роблять її бюджетною, - про доходи та видатки. Відповідно, й подальший процес формування державного бюджету не має жодного стосунку до цього документа, що робить його лише черговим рядком у переліку бюрократичних формальностей.
Резолюція повинна закладати економічний фундамент, визначати основні напрями державної політики. Тільки гнучкість і консолідованість процесів можуть гарантувати адекватну реакцію на зміни в економічній реальності. Звичайно, аргументи наших чиновників, що прогнози в нашому становищі - справа невдячна, мають право на існування, але чи може складність завдання бути виправданням бездіяльності та недбалості? Чому не скаржаться на війну та складні умови життя, а просто роблять свою справу співробітники МВФ? Справді, звіт місії МВФ в Україні (Staff Report IMF) нічим не поступається економічним частинам бюджетних резолюцій розвинених країн, а за якістю аналізу та обсягом інформації значно перевершує матеріали, які регулярно продукують Мінфін і Мінекономрозвитку. Невже у наших міністерств не вистачає сил і професіональних знань робити те, на що здатна невелика група аналітиків МВФ? І чи в професіоналізмі тут проблема?
Quo vadis?
Що ж нам може заважати, окрім небажання якісно виконувати свою роботу? Можна впевнено сказати, що проблема не тільки в професійному рівні окремих виконавців, ситуація значно гірша. Українська бюджетна резолюція абсолютно нефункціональна, і локальні поліпшення не будуть корисними. Щоб докорінно змінити ситуацію, необхідно з нуля виробити новий документ, який буде відповідати принципам ефективності як за структурою, так і за процесом формування. Слід розширити огляд економічного стану України та прогнозів щодо його розвитку; включити оцінку надходжень до державного бюджету, яка базується на затверджених сценаріях розвитку української економіки, та оцінку запланованих видатків та економічного ефекту нових проектів, які планується запроваджувати; структурувати розділ, який чітко формулює пріоритети державної та, власне, бюджетної політики. Це навіть не потребує внесення змін до законодавства, оскільки існуючих норм Бюджетного кодексу цілком достатньо для створення якісного продукту.
Та найголовніше, що треба зробити, - це підвищити прозорість процесу формування бюджетної резолюції. Всі матеріали - від макроекономічних прогнозів до визначення витрат на кожен окремий напрям - повинні бути доступні громадськості.
Це потребує консолідованої співпраці Мінфіну, Мінекономрозвитку та НБУ, які наразі схожі на героїв безсмертної байки - кожен тягне у свій бік і навіть не намагається домовлятися та дійти спільного знаменника. Оскільки відсутня якісна координація між усіма учасниками бюджетного процесу і структурований підхід до формування бюджетної резолюції, відповідно, і її підготовка відбувається абияк.
На жаль, впровадження будь-яких змін у бюджетному процесі впирається у відсутність політичної волі та чиновницьку байдужість. У кулуарній розмові один з високих чинів Мінфіну поскаржився, що йому неприємно обговорювати зверстаний його відомством держбюджет: "Це як обговорювати свою дружину. Чому вона має ще комусь, крім мене, подобатися?". Погодьтеся, дуже дивне ставлення як до власне чиновницької роботи, так і до її результатів. Є підозра, що з цих же міркувань ми ніколи не дізнаємося імен тих, хто готує бюджетну резолюцію, завищує прогнозні показники податкових надходжень, прогнозує інфляцію та зростання економіки. Українці завжди отримують документи від безликих чиновників, продукт колективного розуму, за якість якого ніхто не несе персональної відповідальності. А от автори звіту МВФ відомі всі до єдиного. Але їм і соромиться нічого.
*Текст підготовлено на базі дослідження "Якою повинна бути українська бюджетна резолюція?", П.Яворський, КШЕ.