Обіцянка затвердити багатостраждальний Податковий кодекс за всяку ціну не вселяє особливої надії, що він вийде добре продуманим. Крім того, існує реальна загроза, що першою жертвою поспіху стануть насамперед місцеві бюджети, основу доходної частини яких становить прибутковий податок із громадян (ППГ). Сьогодні ми публікуємо точку зору фахівця, який дотримується саме такої думки.
Чи багато з нас замислювалися над тим, чому одні податкові реформи бувають успішними, а інші мовби приречені на невдачу? Досвід ряду країн дає змогу сформулювати такі чотири закономірності:
— насамперед коригуванню підлягають податки, що погано адмініструються і по яких спостерігається хронічне зниження надходжень;
— має бути стабільне зростання надходжень по інших податках, аби компенсувати неминуче падіння доходів по податку, що реформується;
— уряд мусить мати достатній запас політичної міцності, який дозволив би зберегти підтримку парламенту протягом досить тривалого часу проведення заходів, які зрештою доведуть успіх реформи, тим самим гарантуючи її необоротність;
— необхідна підтримка з боку фінансових інституцій, які гарантували б потрібний запас міцності в разі погіршення соціально-політичного клімату в країні.
Нинішня ситуація в Україні вказує на те, що всі ці умови забезпечуються з точністю до навпаки:
— прибутковий податок – єдиний, який непогано адмініструється, особливо після того, як місцева влада стала зацікавлена в його справлянні;
— зниження надходжень, особливо по ПДВ, свідчить про безпорадність як уряду, так і ДПА, які вже втратили надію на те, що тут можна щось виправити;
— штучно створена парламентська більшість абсолютно не гарантує, що у скрутну хвилину уряд може на неї спертись. Більше того, та ж таки більшість практично підставила прем’єр-міністра, дружно проголосувавши за збільшення мінімальної зарплати, не забезпечене фінансовими ресурсами;
— немає впевненості в отриманні дешевих кредитів, які б компенсували зниження надходжень до бюджету чи соціальних фондів, зниження, неминуче при проведенні податкових реформ. Вітчизняні банки не дуже довіряють політичному істеблішменту, що зневажливо ставиться до ключових фігур, які формували стабільність банківської системи, на підтримку ж міжнародних фінансових інституцій сподіватися марно.
Однак ці аргументи, досить серйозні для політиків демократичного суспільства, мало важать для країни, враженої авторитаризмом. В Україні, швидше за все, працюють інші мотиви. Реформу, чи хоча б її видимість, потрібно проводити саме зараз, коли до виборів Президента ще досить часу, щоб виборці у разі невдачі встигли забути, хто її здійснював. Тим більше що ініціаторство приписується представникам опозиції, на яку можна буде списати всі гріхи. У разі ж успіху, який, за розрахунками, повинен стати очевидним через рік, лаври пожинатиме обласканий Банковою наступник.
Прибутковий податок — ідеальне поле для експериментів: для пересічного виборця його зниження – чудова агітація за діючу владу.
Інтереси сформованих політико-економічних кланів та силових структур не постраждають, а можливі жертви помилок – місцеві бюджети, за які і заступитися як слід нікому.
Таким чином, не виключено, що реформу прибуткового податку з громадян таки буде здійснено в 2003 році, навіть якщо це й суперечить загальноприйнятим канонам. Якщо вже це неминуче, варто хоча б виправити очевидні промахи законопроекту «Про податок на доходи фізичних осіб», проголосованого в другому читанні.
Ставки та шкали. Позитив закону – єдина ставка та лінійна шкала. Депутати підтримали ставку в 15 відсотків, яка діятиме аж цілий квартал! Уже в прикінцевих положеннях фігурує «російський винахід» — ставка в 13 відсотків. На перший погляд, це непогане рішення, адже воно дозволить значно полегшити адміністрування податку: відпаде потреба у фіксуванні різного статусу працівників (за основним місцем роботи чи за сумісництвом) – бухгалтер оподатковуватиме за єдиною ставкою будь-які виплати із зарплати. Крім того, зникне потреба в поверненні зайве сплаченого прибуткового податку за результатами заповнення податкових декларацій; різко знизиться кількість громадян, які змушені будуть декларувати власні доходи. Однак…
Для того, щоб не зменшувати обсягу надходжень до місцевих бюджетів, ставку слід було б установити на рівні, не нижчому від нинішньої ефективної ставки (16,2 відсотків). Ставка в 13 відсотків спричинить «дірку» в місцевих бюджетах в 2,2 млрд. грн. на рік.
Пільги та податкові кредити. На жаль, наші законодавці страждають практично на невиліковну хворобу, ім’я якій – популізм. Мабуть, ще не скоро депутати прокидатимуться вранці з думкою – «жодних пільг, особливо по податках, особливо щодо місцевих бюджетів». Ось і законопроект, який перебуває на розгляді у Верховній Раді, теж має всі симптоми цієї недуги. Зокрема запроваджується поняття податкової соціальної пільги в розмірі, щонайменше, в мінімальну зарплату. Крім того, з-під оподаткування виводяться витрати на навчання, благодійні внески, суми лікування, плати за землю та купа інших видатків.
Звичайно, з погляду платника все пречудово. Однак насправді запровадження цих пільг означатиме, що в сільській місцевості платити податок буде нікому, а в містах його не уникне хіба що найледачіший. Загальний обсяг втрат місцевих бюджетів від таких пільг становить близько 7 млрд. грн. у розрахунку на рік.
Взагалі, за аналогією до явища подвійного оподаткування, доречно, на мій погляд, застосовувати термін «подвійне опільгування» – це коли пільги надаються як по лінії оподаткування, так і за рахунок бюджетних видатків на соціальний захист. Однак не забуваймо: пільги з оподаткування будь-якої категорії платників кладуть подвійний тягар на тих, хто цими пільгами не користується.
Найкраще соціальний захист здійснювати не через доходні джерела, а через видаткові програми. Та й переваги оподаткування за лінійною шкалою, та ж широко рекламована простота адміністрування, у разі застосування будь-яких пільг одразу буде зведена нанівець, адже до перевірки правомочності їх надання доведеться залучити цілу армію податківців, які наразі місцевими бюджетами не займаються взагалі. Більше того, при впровадженні в життя законопроекту кількість осіб, які вимагатимуть податкового відшкодування, дорівнюватиме кількості платників цього податку (близько 16 млн. чол.), і, за катастрофічної відсутності коштів в місцевих бюджетах, це відшкодування здійснюватиметься вибірково, за прикладом нинішнього відшкодування ПДВ експортерам. Подякуємо авторам за нове джерело корупції!
Додаткові заходи. Розробники законопроекту щиро переконані, що значне зниження ставки дозволить вивести з тіні не обліковані доходи, що підприємства, і фірми дружно перестануть платити гроші в конвертах. Однак є ряд об’єктивних факторів, які не підтверджують такого оптимізму.
Насамперед, сама по собі реформа прибуткового податку з громадян не дасть потрібного ефекту, якщо вона не буде синхронізована зі змінами пенсійного законодавства, запровадженням іменних накопичувальних рахунків. В ідеалі слід було б одночасно запроваджувати систему медичного страхування, теж пов’язану з навантаженням на фонд заробітної плати. Тоді на кожну гривню, віддану державі чи безликому соціальному фонду, припадала б гривня відрахувань, хоч і обов’язкових, але на іменний рахунок пенсійного фонду та на індивідуальний медичний поліс, без якого медичні послуги надаватимуться з оплатою їх повної вартості.
І коли вже розробники взялися будь-що прикріпити Україну до Євразійського податкового простору, то мали б запропонувати одночасне запровадження соціального податку (в Росії — 35,6%), провести пенсійну реформу (ставку відрахувань до солідарної системи в сусідів знижено вдвічі – до 15%), запровадити страхову медицину (3,4%).
Якщо для пенсійної реформи потрібна лише політична воля, то роботи із запровадження обов’язкового медичного страхування трохи не встигають за часом. Наразі питання застрягло на розробці нормативів вартості медичних послуг, без чого не можна буде встановити норм страхування та ставок відрахувань до обов’язкових медичних страхових фондів. Для плавного переходу до страхової медицини, за умови повноцінної компенсації місцевих бюджетам їхніх втрат та підтримки галузі, потрібно було б одночасно з подальшим зниженням ставки прибуткового податку з громадян збільшувати ставку відрахувань у фонд медичного страхування.
Час. З огляду на бюджетний процес, найкращий момент для початку реформи ППГ – друге півріччя 2003 року. Це дасть Мінфіну можливість скоригувати показники місцевих бюджетів, обсяги їх фінансової підтримки в поточному році та можливість грамотно розрахувати параметри місцевих бюджетів на 2004 рік. При цьому для того, щоб не увійти в суперечність з Бюджетним кодексом (а він, як відомо, передбачає введення нових законів, які впливають на параметри бюджету тільки з нового бюджетного періоду), разом зі змінами податкового законодавства потрібно подавати законопроект про зміни в Законі «Про Державний бюджет України на 2003 рік» щодо компенсуючих трансфертів до місцевих бюджетів.
Реформувати прибутковий податок можна тільки з одночасним підвищенням мінімальної заробітної плати.
Супутні заходи. Реформа має торкнутися єдиного та фіксованого сільськогосподарського податків. Із них потрібно вилучити плату за землю та місцеві податки і збори, які належать до так званих власних ресурсів місцевих бюджетів і не компенсуються через трансфертну політику. Необхідно чітко встановити межу між індивідуальним та корпоративним платником єдиного податку.
Компенсатори. Навіть при введенні ефективної ставки в обсязі, що теоретично забезпечить такий самий рівень доходів місцевих бюджетів, навіть за умови, що депутати прокинуться від летаргійного сну і не проголосують за пільги з оподаткування — навіть у такому разі очікується певний дисбаланс між місцевими бюджетами. Причому постраждають бездотаційні міста та обласні бюджети. Тому потрібний певний компенсаційний фонд. Уряд вважає, що підвищення мінімальної зарплати дозволить частково компенсувати зниження обсягу податку від зміни його ставки. При цьому забувають, що зарплата повинна директивно зростати не тільки у бюджетній сфері, а й у виробничій. Позбавлення пільг в оподаткуванні військовослужбовців, прокурорів, суддів тощо, на що посилається уряд як на компенсатор, сумнівне з погляду легітимності і має мало шансів на підтримку в сесійній залі. Та й обсяг додаткових доходів скромний – до 700 млн. грн.
Таким чином, при коректному підході до реформи доцільно провести такі зміни:
— єдина ставка — 16% з поступовим зниженням до 12%. Решту (4%) спрямувати у фонди медичного страхування.
— жодних соціальних пільг. Податковий кредит застосовувати тільки для осіб, які не працюють за наймом, і тільки щодо витрат, спрямованих на забезпечення професійної діяльності цих осіб.
— одночасно із реформуванням ППГ почати пенсійну реформу та реформу медичного страхування.
Наразі проголосований у другому читанні документ свідчить лише про початок передвиборної кампанії, а не про бажання провести реформу, спрямовану на конкретний позитивний результат.