Важливою передумовою консолідації державних фінансів України є створення умов для підвищення якості й відкритості бюджетного процесу та забезпечення ефективності бюджетних рішень.
Як відомо, теорія суспільних благ базується на припущенні, що політики знають потреби громадян країни і прагнуть приймати рішення щодо державних видатків, які відображають волю більшості та сприяють зростанню суспільного добробуту. З огляду на це припущення депутати не переслідують ніяких особистих цілей, а лише втілюють уподобання своїх виборців. Однак іще 70 років тому Й.Шумпетер показав, що найважливішим мотивом діяльності депутатів і кожної партії є прагнення прийти до влади або залишитися у ній, тоді як вирішення соціальних завдань є лише побічним продуктом боротьби за політичний вплив. Враховуючи це, правові норми у сфері надання суспільних благ та їх фінансування (тобто державні видатки) мають визначати межі поведінки індивідів у процесі прийняття колективних рішень, обмежуючи їх дії під час переслідування ними своїх власних цілей.
Ефективність бюджетних рішень значною мірою залежить від процедур їх прийняття та інформації, що надається на етапі їх обговорення. Справедливість та ефективність бюджетного процесу у частині визначення загального обсягу бюджетних видатків можуть бути забезпечені лише тоді, коли на етапі їх затвердження депутати не матимуть інформації щодо конкретних напрямів використання бюджетних коштів.
За Бюджетним кодексом України (ст. 38) разом із проектом закону "Про Державний бюджет України", схваленим Кабінетом міністрів України, депутати отримують показники видатків і кредитування за бюджетною класифікацією (функціональною, відомчою і програмною). При цьому регламент Верховної Ради України визначає, що народні депутати та комітети можуть вносити пропозиції щодо збільшення видатків і/або зменшення надходжень державного бюджету (ст. 156), а також те, що такі ключові показники бюджету, як загальна сума доходів, видатків і кредитування державного бюджету, приймаються лише на етапі розгляду проекту закону у другому читанні (ст. 158). Це означає, що існуючі бюджетні процедури не сприяють забезпеченню ефективності бюджетних рішень, оскільки депутати визначають рамки бюджету, маючи повну інформацію про те, хто і стільки бюджетних коштів отримує.
Прийняття виважених бюджетних рішень потребує забезпечення певного балансу бюджетних повноважень органів виконавчої та законодавчої влади. По-перше, в питаннях втручання законодавчого органу влади у підготовлений виконавчою владою проект бюджету, по-друге, в питаннях внесення змін виконавчими органами влади до затвердженого органом законодавчої влади бюджету. Бюджетна політика має визначатися на середньострокову перспективу, створюючи певні гарантії її прогнозованості та забезпечення стабілізуючого впливу на економічні рішення суб'єктів господарювання. За необмежених бюджетних повноважень органів законодавчої влади щодо внесення поправок до проекту бюджету (і це є недоліком) виникають ризики порушення середньострокової бюджетної стратегії та невиваженого підходу до розробки бюджету, оскільки її представники можуть орієнтуватися на вирішення поточних питань. Щоправда, позбавлення законодавців права вносити зміни до проекту бюджету, підготовленого органами виконавчої влади, фактично позбавляє депутатів можливості впливати на формування бюджету. Компроміс полягає в тому, що загальна сума бюджетних видатків ухвалюється до обговорення детальних складових бюджету, яке має здійснюватися на останньому етапі затвердження бюджету.
Такий підхід застосовується, наприклад, у Скандинавських країнах. Так, у Швеції повноваження парламенту щодо внесення органами законодавчої влади змін до проекту бюджету на стадії його прийняття фактично обмежуються лімітами на асигнування, що були ухвалені парламентом раніше, тобто при затвердженні видаткової частини бюджету використовується двоступенева система голосування. У першому читанні відбувається голосування щодо кожної з
27 функціональних груп бюджетних видатків. При розгляді бюджету в другому читанні кожна пропозиція щодо збільшення асигнувань по окремих підгрупах видатків має отримати більшість голосів для відповідного зменшення інших асигнувань у межах тієї самої групи видатків, оскільки функціональну структуру видатків бюджету вже було визначено в першому читанні. Запровадження цих бюджетних процедур після кризи 1990-х років дало змогу скоротити державний борг із 70% ВВП у 1998 р. до 50% у 2004 р. і приблизно 38% ВВП у 2012 р., а державні видатки - з 60 до 52% ВВП (див. рис.). Відсутність таких процедур в Україні призводить до невпинного зростання як видатків сектора загального державного управління, так і державного боргу.
У Норвегії парламент також встановлює ліміти видатків до розгляду детального бюджету, що обмежує його повноваження щодо внесення змін на етапі розгляду бюджету в другому читанні, коли парламент може лише перерозподіляти видатки в межах встановлених лімітів. В Україні теж необхідно створити подібні інституційні умови, які забезпечували б формування виважених бюджетних рішень і базувалися б на жорстких процедурах формування й ухвалення бюджету, до яких, зокрема, слід віднести:
- широке професійне обговорення прогнозу макроекономічних показників, які покладено в основу формування бюджету;
- оцінку бюджетних ризиків;
- аналіз середньострокових наслідків державних запозичень і гарантій уряду на економіку країни та систему державних фінансів; оцінку впливу видатків з обслуговування та погашення державного (прямого та гарантованого державою) боргу на фінансування основних функцій держави. Обов'язковою складовою процесу підготовки відповідних рішень має бути розробка середньострокових балансів сектора загального державного управління;
- удосконалення процедур прийняття рішень щодо видатків державного бюджету, які мають включати такі послідовні кроки: затвердження загального обсягу видатків державного бюджету (узгодженого з прогнозом доходів державного бюджету та бюджетного дефіциту); затвердження видатків державного бюджету за розділами функціональної класифікації (у межах затвердженого загального обсягу видатків) за кожною з десяти функціональних груп видатків; затвердження видатків за підрозділами функціональної класифікації, при обговоренні яких кожна пропозиція щодо збільшення видатків має розглядатися лише за умов відповідного зменшення інших видатків у межах тієї ж групи функціональних видатків, тобто не перевищувати обсяг видатків, затверджений за відповідним розділом. Показники видатків за головними розпорядниками бюджетних коштів можуть обговорюватися і затверджуватися лише після визначення обсягів видатків за підрозділами функціональної класифікації.
Для забезпечення бюджетної прозорості необхідно також, щоб пропозиції щодо додаткових доходів і видатків вносилися в законодавчий орган у формі, що узгоджується із представленням першого проекту бюджету. Законодавством багатьох країн передбачені однакові процедури як розгляду і затвердження бюджету, так і внесення змін до нього. Враховуючи це, необхідно відмовитися від внесення змін до державного бюджету України за спрощеною процедурою.
Практика країн ОЕСР щодо забезпечення бюджетної транспарентності та ухвалення законодавчими органами влади "дисциплінованого" бюджету включає підготовку не лише місячних (квартальних) і річних бюджетних звітів, а й спеціальних бюджетних звітів за період повноважень центральних і місцевих органів влади, а також надання міністерством фінансів парламенту (при затвердженні підсумків виконання щорічного бюджету) інформації щодо причин суттєвих розбіжностей між фактичними та запланованими показниками. Таку практику доцільно запровадити і в Україні.
Передумовою ефективного функціонування бюджетних систем у сучасних умовах є встановлення певних фіскальних правил, які вважають найважливішими нововведеннями останніх двох десятиріч. Такі норми зазвичай обмежують ключові показники бюджету (рівень бюджетного дефіциту, боргу держави, загального обсягу бюджетних доходів і видатків). І хоча результати емпіричних досліджень не дають однозначної відповіді щодо впливу фіскальних норм на зменшення ризиків функціонування системи державних фінансів, але важливий висновок полягає в тому, що такі норми мають бути доповненням до виважених процедур прийняття бюджетних рішень і бюджетного процесу загалом і примусити уряд жити відповідно до наявних коштів.
Загальновідомим прикладом фіскальних правил є маастрихтські критерії, що обмежують рівень боргу та дефіцит сектора загального державного управління країн - членів ЄС. І хоча в умовах глобальної фінансової кризи багато країн ці правила порушували, їх дії ніхто не скасовував.
Між тим Бюджетний кодекс України встановлює обмеження у 60% ВВП лише щодо державного прямого та гарантованого державою боргу, але без урахування місцевого боргу, боргу Пенсійного фонду і фондів загальнообов'язкового соціального страхування. Загальний обсяг прямого та гарантованого боргу міст обмежується лише середньорічним індикативним прогнозним обсягом (на наступні за плановим два бюджетні періоди) надходжень бюджету розвитку. При цьому за гарантійними зобов'язаннями, що виникають за кредитами (позиками) від міжнародних фінансових організацій, узагалі не встановлюється будь-яких обмежень.
Необхідно враховувати, що в умовах України формування доходів місцевих бюджетів тісно пов'язане з доходами державного бюджету - значна їх частка припадає на трансферти із державного бюджету, які щороку зростають. За таких умов здійснення місцевих запозичень може мати значні "зовнішні ефекти" - у разі неплатоспроможності місцевих органів влади їх боргові зобов'язання за певних обставин буде змушена виконувати держава якщо не прямо, шляхом погашення боргів, то опосередковано - шляхом збільшення трансфертів місцевим бюджетам для фінансування соціально значущих бюджетних благ і послуг. Отже, в умовах України абсолютно необхідним є застосування загального підходу до обмеження запозичень органів влади всіх рівнів, а не тільки центральних. За рекомендаціями МВФ, фіскальні операції позабюджетних фондів обов'язкового соціального страхування мають включатися до бюджетного процесу з тим, щоб забезпечувати здійснення уніфікованого контролю за бюджетно-податковою політикою. Ідеальним варіантом є затвердження видатків таких фондів парламентом. Так, у Франції уряд готує звіт щодо реалізації фінансової стратегії, яка охоплює ключові показники функціонування сектора загального державного управління. У США до процесу моніторингу федерального бюджету включено показники фондів соціального захисту і поштової служби. У Великій Британії парламент затверджує доходи та видатки Національного страхового фонду.
В умовах України моніторинг бюджетного дефіциту не може обмежуватися дефіцитом державного бюджету України, а має включати також показник дефіциту сектора загального державного управління. Важливою передумовою забезпечення контролю за макроекономічними показниками є, щонайменше, інформування Верховної Ради України про доходи та видатки сектора загального державного управління.
До ключових напрямів зменшення ризиків державних фінансів також слід віднести:
- підвищення ролі держави у розвитку матеріальної інфраструктури завдяки збільшенню інвестиційної складової та зменшенню частки поточних видатків бюджету;
- зниження витрат на утримання управлінського персоналу (за рахунок усунення дублювання функцій органів державної влади та місцевого самоврядування, приведення умов оплати їх праці у відповідність до зростання продуктивності національної економіки);
- здійснення серйозних антикорупційних перетворень, враховуючи високу корупційну складову бюджетних видатків.
Вагомими факторами ризику для формування бюджетних рішень і, відповідно, для стану бюджетної системи України є, зокрема, нецільове використання бюджетних коштів, висока корупційна складова бюджетних видатків та їх неефективна структура. Це відображається місцем країн за показниками рейтингу глобальної конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму (див. табл.).
Україна посідає найгірші позиції серед 148 країн світу за показниками "марнотратність державних видатків" (143-тє), необ'єктивність та упередженість позицій посадових осіб щодо бюджетних контрактів (133-тє), хабарі для отримання державних замовлень, що фінансуються з бюджету країни (130-те), отримання бюджетних коштів у результаті корупційних дій (122-ге).
Виважені бюджетні рішення неможливі без зміни бюджетних процедур, інакше ми й надалі будемо пасти задніх.