Про користь рекомендацій
Замість дурної роботи з наповнення бездонної бочки краще наповнити глечик, але цілий. Такий образний висновок напрошується після ознайомлення з двома дослідженнями стану державних фінансів України, виконаних Світовим банком із проміжком у півтора року. Але це якщо казати про складні речі по-простому, по-народному. А у Світовому банку працюють люди освічені й чемні. Нічого різкого чи політично некоректного із надр цієї організації вийти не може в принципі. На що здатні експерти банку — то це скрупульозно проаналізувати наші досягнення, порівняти їх із найкращим світовим досвідом та досвідом сусідніх країн, похвалити нас (коли є за що) й видати низку рекомендацій «з оптимізації». Не переходячи на особистості, але й не входячи щохвилини в наше скрутне становище.
Що робити з рекомендаціями — особиста справа кожного. Відповідальний чиновник їх хоч би прочитає і спробує вникнути. А чиновник український, який традиційно сидить на валізах через слабкість та нестабільність української державної машини, до експертних порад опускатися не звик. Принаймні ділових рекомендацій із першого звіту про стан держфінансів (за вересень 2006-го) втілено в життя до болю мало. Може, лад з ПДВ навели та оподатковування в аграрному секторі поставили з голови на ноги? Може, пенсійну реформу повернули на порядок денний чи відмовилися від тупого, непрозорого закопування й без того недостатніх державних ресурсів у все нові проекти, які потім стають довгобудами?
Експерти СБ можуть мене поправити, але з осені 2006 року вдалася, на мою думку, тільки ліквідація низки пільг за фаховою ознакою, яку прописано в бюджетному законі на 2008 рік і яку розпочнуть із 1 травня. Втім, соціальні та політичні наслідки такого серйозного кроку для країни ще попереду — їх, як заведено, ніхто не прораховував.
А шкода. Бо загалом ішлося про серйозні можливості заощаджувати фінансові ресурси з тим, щоб спрямовувати їх на розвиток важливих, із погляду економічного зростання, секторів. По лінії реформування енергетики така економія, за оцінками позаторішнього дослідження СБ, могла становити до 1,2% ВВП на рік, сільського господарства — до 0,4, соцзахисту — до 1%, пенсійної системи — у середньому 1,4% ВВП за період 2007—2015 років.
І яка ж доля чекає на другий звіт, представлений наприкінці лютого 2008-го? Будемо сподіватися, щасливіша. Тим більше що його присвячено вже не абстрактним для більшості людей проблемам фінансової системи й стимулювання економічного зростання, а проблемам животрепетним — як зробити так, щоб державні вкладення в охорону здоров’я та освіту вели хоч до якогось позитивного результату.
Що маємо й від чого відмовляємося
За кількістю шкіл та лікарень на душу населення Україна в змозі перевершити десятки інших держав. Учителів і лікарів у нас більше, ніж у будь-якій країні ОЕСР. Але результати щось невтішні. І не лише у відносних цифрах та міжнародних порівняннях, до яких дуже часто вдаються експерти Світового банку. Головне, що дуже незадоволені самі громадяни України — споживачі послуг. Приміром, рівень невдоволення якістю в сфері освіти підбирається до 40%, перевищуючи аналогічні показники в країнах — членах ЄС і країнах СНД із середнім рівнем доходів.
Рівень бюджетних витрат на освіту в останні роки серйозно збільшувався і в 2006-му досяг 6,3% ВВП проти 4,9 — у 2000-му і 5,4 — у 2004-му. І це — при скороченні загальної кількості учнів. Нині «дитсадівсько-шкільно-вузівські» видатки сягають приблизно однієї п’ятої зведеного бюджету країни. «Ми підрахували, що в сфері середньої освіти в Україні вартість одиниці послуги на одного учня (в доларах, із поправкою на паритет купівельної спроможності) вища, ніж у країнах ОЕСР, — каже Пабло Сааведра, економіст Світового банку й один із головних авторів звіту. — Ми говоримо, що рівень витрат збільшувати не можна. Але ми не говоримо — зменшуйте. Ми говоримо, що в кожному соціальному пакеті, освіта це чи медицина, має відбутися перехід від нинішньої витратної моделі до моделі більш ефективної, до фінансування результатів, які забезпечують вищу якість послуг».
За таким загальновизнаним у світі показником, як співвідношення кількості учнів до кількості вчителів, система освіти в Україні нині одна з найменш ефективних у світі. Як зазначається в дослідженні СБ, саме різка зміна цього коефіцієнта в період 2002—2005 років (до 9,4 нині) стала причиною зростання витрат на одного учня в системі загальної середньої освіти. Але ж не можна забувати і той невтішний факт, що в Україні — одне з найвищих співвідношень кількості технічного персоналу до педагогічного...
«Навіть якщо не брати до уваги Південну Корею, яка має один із найкращих у світі показників — 40 учнів на одного вчителя, ми рекомендували б українцям придивитися до досвіду нових членів ЄС — Польщі й Словаччини, — каже Пабло Сааведра. — Майже десять років тому там відбувалися такі само процеси, що й у вас. Але тепер ситуація почала поліпшуватися: там уже 16—17 учнів на одного вчителя...»
Інший приклад. Якщо середня тривалість перебування пацієнтів у лікарні в Україні становила 12,3 дня (2003 року), то в країнах ЄС-10 — лише 7,5 дня. Головне — не скільки лікуватися, а як. Чи є в лікарні щось ефективніше, ніж допотопний електрокардіограф, а з ліків — щось, крім полівітамінів чи аспірину. На жаль, у багатьох випадках надії на сучасне, високоякісне обслуговування просто не існує. Оскільки левова частка коштів на охорону здоров’я йде на комунальні послуги та зарплату лікарям, а технічне переозброєння, підвищення кваліфікації персоналу, освоєння сучасних методик відходить навіть не на другий, а на десятий план.
Держвидатки на охорону здоров’я (як частка ВВП) в Україні трохи нижчі, ніж на освіту, — лише 3,7%. Але не можна не брати до уваги, якими непомірно високими є власні витрати населення на ці потреби. За даними звіту СБ, уже 2004 року в загальному фінансуванні медицини частка держави становила 58,2%, а приватних платежів населення — 41,2. Але ці дані із зрозумілих причин теж не можна назвати вичерпними. Той, хто мав щастя (чи нещастя) мати справу зі стаціонаром того року, напевно з посмішкою відреагує на наведене в звіті співвідношення: лікування в стаціонарі на 98% фінансувалося державою і лише на 2% — пацієнтами та їхніми родичами.
«Формальні чи неформальні платежі — найчастіше дуже складно розібратися, — коментує пан Сааведра. — Дві третини платежів в освіті — це те, що люди сплачують зі своєї кишені. Неформальні платежі завдають серйозної шкоди, особливо бідним людям».
Можливо, ближче до реальності дані двох інших досліджень — «Вибіркового обстеження модулів охорони здоров’я та освіти (Світовий банк)» та «Обстеження стану здоров’я у світі», які також наводяться в одній із таблиць звіту. Згідно з ними, в Україні в 2003 і 2004 роках громадяни витрачали на медицину від 9,2 до 13,3 млрд. грн. щороку. Це — так звана плата споживачів послуг, купівля ліків, неформальні платежі, оплата транспорту, харчування тощо. Але ж з 2004-го чимало води збігло, цілі терикони ліків з’їдено, та й самі послуги не подешевшали...
Більше прав — вища якість послуг
За таких умов додаткові бюджетні ресурси підуть у ту ж діряву бочку. Не є панацеєю і впровадження медичного страхування, довкола якого останнім часом стільки дискусій і котре також ставить на меті залучити додаткові ресурси в охорону здоров’я. На думку експертів СБ, у запропонованому нині вигляді воно призведе лише до збільшення податкового навантаження та нових високих адміністративних витрат.
Потрібна реструктуризація вже наявних ресурсів, щоб спрямувати їх на інвестиції в матеріальну базу та людський капітал. «Учителі, медсестри й лікарі заслуговують на кращі умови праці, — каже Мартін Райзер, економічний радник Світового банку. — Багато хто з них буде змушений працювати інакше, але одержуючи за це гідну винагороду, яка виявлятиметься в поліпшенні умов праці та у вищій оцінці їхньої роботи учнями, батьками та пацієнтами».
Однак щоб ідея спрацювала, треба підвищити самостійність місцевих органів влади, посиливши їхні стимули до переорієнтування медичної та освітньої справи з утримання шкіл і лікарень на надання потрібних громадянам послуг. Із передатної ланки у вітчизняній фінансовій системі наша місцева влада має перетворитися на владу, що ухвалює реальні рішення.
Можна сказати, що тут вплив подвійний. З одного боку, слабкість та неконкурентоспроможність нинішніх медицини й освіти посилюються слабкістю місцевих органів влади, на папері відповідальних за їх фінансування. На папері — бо на місцях так і не одержали реальної фінансової самостійності при прийнятті рішень. Так, із часу прийняття у 2001 році Бюджетного кодексу у відносинах центру та регіонів дуже багато чого змінилося, але реформу й досі не завершено.
З іншого боку, медицина та освіта, які «з’їдають» левову частку надходжень із центру, а часом потребують підживлення і з убогих власних ресурсів місцевої громади, ставлять хрест на перспективах хоч якогось інфраструктурного розвитку села чи містечка.
За оцінками СБ, упродовж наступних десяти років Україні потрібно близько 29 млрд. дол. США інвестицій тільки на місцевому рівні. Але нині цей місцевий рівень, міста й райони, практично не маючи власної податкової бази, здебільшого зводить кінці з кінцями за рахунок трансфертів із центру, які виділяються йому за дуже складною й заплутаною формулою.
На відміну від вітчизняних експертів, фахівці СБ не пропонують, приміром, реальної децентралізації. Адже сказавши «а», довелося б говорити «б»: не можна збільшити повноваження в одних руках, не урізавши їх в інших. А це вже політика, від якої Світовий банк завжди прагне залишатися осторонь у країнах-реципієнтах його допомоги.
З тієї ж причини в нинішньому звіті не міститься закликів до всеосяжної адміністративної реформи, яка, до речі, в Україні вже давно назріла.
Якщо коротко, то пропонується кілька речей: сконцентрувати більший фінансовий ресурс на місцях, зробити простішою й прозорішою процедуру надання трансфертів. А також скасувати принаймні найбільш одіозні міністерські нормативи, що визначають співвідношення кількості ліжко-місць і кількості лікарів, прибиральниць і площі, яку вони прибирають, гардеробниць і кількості вішалок у шкільному гардеробі, — тобто норми, які не враховують місцевих умов Семенівки чи Вознесенки та зв’язують місцеві органи по руках і ногах. «Йдеться про те, що необхідно прибрати нормативи, які вказують, скільки чого має бути. І замінити їх стандартами вартості одиниці послуги в гривнях», — говорить пан Сааведра.
Скасовувати, на думку фахівців Світового банку, потрібно насамперед сумнозвісний наказ №33 Міністерства охорони здоров’я та наказ №1/9-234 Міністерства освіти і науки. Теоретично, втім, можливі й більш радикальні рішення: у звіті згадується про «доцільність перегляду» статті 49 Конституції України (щодо охорони здоров’я) та постанови ВР (щодо освіти), котрі забороняють скорочувати мережу установ охорони здоров’я та освіти. «Цей захід, — читаємо в рекомендаціях СБ, — надзвичайно важливий для того, щоб розірвати зачароване коло неефективних витрат і створити фіскальний простір для конче потрібних інвестицій в обладнання, модернізацію установ, навчання та підвищення кваліфікації персоналу в обох секторах».
Звичайно, скасувати міністерський наказ — це далеко не найскладніша частина справи. Оскільки вакууму бути не може, треба спочатку визначитися, хто уповноважений приймати ті чи інші управлінські рішення щодо медицини та освіти. У Світовому банку переконані, що таким рівнем має стати районний, і заперечують проти наділення повноваженнями рівня сільського та селищного. Тут вважають, що консолідації нижчого рівня місцевого самоврядування в Україні треба сприяти не указами, а наданням стимулів. І аж ніяк не наділяти новостворені суб’єкти влади рівня нижче районного повноваженнями із здійснення витрат.
Ще одна пропозиція — навести лад у місцевих податках і створити сучасну нормативну базу для місцевих запозичень.
Лад потрібно наводити кількома шляхами, пояснює пан Сааведра. По-перше, рішуче викоренити практику виділення урядом, усупереч Бюджетному кодексу, пільг окремим підприємствам (скажімо, з плати за землю) за рахунок місцевих громад, без належної компенсації їхнім бюджетам. По-друге, скасувати «малодохідні» податки з потенційно високими витратами на адміністрування (потенційно — бо, як пояснюють автори дослідження, цю тему ніхто ретельно не вивчав). Може йтися, наприклад, про ліквідацію курортного збору, збору за право проведення місцевих аукціонів і лотерей, збору за видачу ордера на квартиру, збору з власників собак, за участь у бігах на іподромі та деяких інших. А також про ліквідацію комунального податку, який, на думку авторів, по суті, дублює податок на прибуток.
По-третє, рекомендується розглянути можливість зарахування надходжень із податку на доходи фізосіб за місцем проживання, а не за місцем роботи платника. Як ми пам’ятаємо, такі пропозиції на етапі ухвалення закону про цей податок лунали, і неодноразово...
По-четверте, слід запроваджувати ефективний податок на нерухомість, який, як наголошується у звіті, в усьому світі є важливим компонентом місцевих податкових надходжень. У документі докладно виписано рекомендації щодо майбутнього податку. Але в рамках цієї статті ми зазначимо лише два істотні моменти.
Перший: оподатковуватися мають як земля, так і нерухоме майно фізичних та юридичних осіб, але обов’язково в рамках єдиної системи управління та відповідно до єдиного реєстру прав власності на землю і нерухоме майно. Другий: запровадженню податку на нерухомість має передувати створення фіскального кадастру, в якому фіксуватиметься ринкова вартість тих чи інших об’єктів.
У кожного плюса є свій мінус?
До запропонованого комплексу рекомендацій під умовною назвою «Медицина — Освіта — Міжбюджетні відносини» можна ставитися по-різному. Зізнаюся, для автора цих рядків, який в принципі усвідомлює, що «так жити далі не можна», була просто вбивчою безневинна на вигляд пропозиція «оптимізувати» кількість шкіл і лікарень, насамперед шляхом злиття, і скоротити кількість педагогів. Страшно пускатися в реформи, які в українських реаліях можуть обернутися ще більшою деградацією — моральною та фізичною — українського села.
— Так, ми підтримуємо оптимізацію, — намагався розвіяти моє обурення пан Сааведра. — Але оптимізація — це поступовий процес. Тут насамперед ідеться про злиття установ, раціоналізацію персоналу. В освітньому секторі цього можна досягти природним скороченням працівників — у зв’язку з виходом на пенсію.
Ми дійшли висновку, що дуже багато вчителів підійшли до пенсійного віку. В Україні — майже 15% учителів віком 50—55 і вище та ще 30% — віком 45 і вище. Тут не доведеться нікого звільняти, але система поступово скоротиться. Однак що вони роблять? Вони оформляють пенсію й знову виходять на роботу. 14% учителів вийшли на пенсію і продовжують працювати...
— А ви знаєте, яка в учителя пенсія? На неї можна прожити?
— А це вже інша дискусія, — парирує пан Сааведра. — Ідея полягає в тому, що ці адміністративні зміни можна здійснити протягом певного часу. А якщо нині нічого не змінювати, то через п’ять років буде значно складніше. Доведеться вживати більш радикальні заходи. Ніхто не хоче радикальних заходів. Тому що й для людей, і в політичному сенсі вони обходяться набагато дорожче.
Можливо, не всім сподобається логіка економіста Світового банку. Що ж, хотілося б, звичайно, якимось дивом, приміром, шляхом здійснення у нашій країні повноцінної адміністративної реформи, відродити українську глибинку. Щоб не різати по живому й не оптимізувати шляхом злиття. Однак та ж таки демографія працює проти нас. За прогнозами, до 2025 року кількість учнів у середній і вищій школі скоротиться на 1 млн. і 2,3 млн. відповідно. І починати піклуватися про підвищення ефективності освіти справді краще вже зараз. Тим більше що, проаналізувавши хід реформ у десятках країн світу, фахівці Світового банку нам підказують: невеличкими, некардинальними змінами можна часом досягти більшого, ніж кардинальним перетрушуванням нормативної та організаційної сфери.
«Батьки, громадськість мають обговорити, що ліпше — якщо діти навчатимуться в школі, де одна й та ж людина викладає математику та історію й на всю школу один комп’ютер. Чи якщо діти навчатимуться у великому навчальному закладі з відповідним штатом учителів, комп’ютерною системою, швидкісним Інтернетом», — роз’яснює свою позицію пан Райзер.
Для довідки. У Світовому банку вважають, що відстань доступності може становити до однієї години їзди автобусом...
Загалом розв’язання проблем, зазначених у звіті, дасть змогу щороку економити до 1% ВВП у сфері освіти та 0,6% ВВП — у сфері охорони здоров’я з тим, щоб ці кошти можна було спрямувати на поліпшення якості послуг.
— Ми не кажемо, що результатів треба досягти в 2008-му, 2009-му чи в 2010-му, — підсумовує презентацію звіту Мартін Райзер. — Зміни мають бути поступовими й повільними. Звісно, наші пропозиції можна сприймати як запрошення до дискусії. Але ж треба колись починати…