За село замовити б слово
Бюджетний кодекс став першим в Україні системним документом, який в основному врегулював взаємини між різними рівнями влади. Зафіксована в ньому трирівнева система повноважень відповідає європейським тенденціям і підтримується абсолютною більшістю місцевих лідерів. А прямі трансферти до обласних бюджетів, бюджетів міст та районів майже вирішили суперечку між регіональними елітами, хто в місті хазяїн — всенародно обраний міський голова чи призначений центром керівник державної адміністрації. Залишилось ніби й небагато: пірнути трошки глибше в район і розвести кошти районного бюджету та бюджетів міст районного значення, сіл, селищ.
На концептуальному рівні тут немає нічого складного, оскільки Кодекс заклав головні критерії розподілу повноважень, а гроші, як відомо, йдуть за компетенціями. Є певні труднощі в технологічному плані: відсутність достовірної статистики, неможливість обрахунку із задовільною точністю доходної частини бюджетів у зв’язку з податковими нововведеннями. Людський фактор теж відіграє свою роль: за українською бюрократичною традицією новий керівник міняє старі кадри на свої, не завжди, може, й компетентні, зате перевірені. І в Міністерстві фінансів спостерігається вимивання середньої ланки керівників, які мають достатній досвід проведення розрахунків та прийняття зважених рішень.
Усі ці проблеми можуть бути вирішені в найближчому майбутньому. Законопроекти про врегулювання взаємовідносин на рівні район — місто районного значення, селище, село вже опрацьовуються в парламенті. Досвід впровадження пілотних технологій розрахунку бюджетів на 2003 рік показує, що фінансова та політична еліта всіх трьох рівнів (область, район, місто районного значення) готова до встановлення правил гри, визначених Кодексом, адже протистояння не приносить таких політичних та економічних дивідендів, як наприклад, в клінчі губернатор — мер обласного центру. Статистичну базу буде достатньо врегульовано, аби Міністерство фінансів зважилося вийти на новий технологічний рівень — затвердження трансфертів до бюджетів міст районного значення, селищ і навіть сіл. Кадровий калейдоскоп в Мінфіні з часом припиниться, і найталановитіші з новопризначених керівників навчаться зводити політичні та економічні баланси бюджету.
Але тут виникає перша концептуальна проблема. Проведення розрахунків аж до бюджету села в надрах Міністерства фінансів означає взяття ним відповідальності за весь комплекс питань, пов’язаних із фінансовою та інфраструктурною достатністю. І якщо з фінансової точки зору це питання ще можна розв’язати шляхом здійснення трансфертної політики, то виділення грошей на надання суспільних послуг за відсутності відповідних бюджетних установ навряд чи буде виправданим. Все-таки це розпилення коштів, таких необхідних самоврядуванню. Тому створення адміністративно-територіальних одиниць, що матимуть стандартизовану інфраструктуру, — нагальна передумова для впровадження нормативного методу розрахунку бюджетів.
Привид адміністративної реформи
Було б примітивним вважати, що реформа адміністративно-територіального устрою зведеться до механістичного об’єднання сіл. Фінансовий аспект хоч і найголовніший, та далеко не останній, адже не можна скидати з рахунку історичні, етнічні, релігійні, культурні та ін. особливості територій. Однак фінанси, як найбільш консервативна з усіх систем організації суспільства, не терплять неоднозначності. Тому необхідно виробити чіткі та прозорі критерії формування адміністративно-територіальних одиниць та з’ясувати, до яких наслідків для бюджету приведе надання їм відповідного статусу. Це стосується не тільки сіл, але й дрібних містечок, які в полоні власних амбіцій замахнулися на статус міст обласного значення, не маючи при цьому ні відповідних кадрів, ні фінансів, ні інфраструктури. Це стосується районів, що штучно створювалися під «своїх людей».
Великі мегаполіси теж на порозі отримання окремого статусу, який з бюджетної точки зору зводиться до формули «місто+область». Тобто бюджетні нормативи для таких міст, як, скажімо, Харків чи Одеса, обчислюватимуться як сума нормативів для обласного бюджету та міського. Звичайно, обласне керівництво від цього не в захваті, але об’єктивно все йде до того, що закон про статус великих міст буде прийнято — в цьому зацікавлені як самі міста, так і частина проукраїнськи налаштованої еліти на печерських пагорбах. Адже зрощення регіонального капіталу з місцевим адміністративним ресурсом набуло таких розмірів, що це вже стало питанням національної безпеки. І найпростіше його вирішення давно підказане древніми поколіннями правителів: «Розділяй та владарюй».
Свободу регіонам!
Існує об’єктивна необхідність у зміцненні регіональних фінансів — районних та обласних бюджетів. У тій же Європі давно працює система багаторівневого фінансування інвестиційних проектів, у рамках контрактів «держава—регіон». Схема доволі проста: держава визначає головні пріоритети, які вона готова фінансувати. Відповідно до цих критеріїв регіон вибирає певні проекти, а вже місто адаптує їх під власні вимоги: зайнятість, стан довкілля тощо. При цьому видатки з бюджетів в середньому розподіляють так: 50% бере на себе держава, 10% — регіон, решту — місто.
В Україні така схема поки що не спрацює. З фінансової точки зору, нескладно надати обласним та районним бюджетам додаткові фінансові можливості для здійснення інвестиційної діяльності. Для цього достатньо віднести плату за землю до доходів, що не враховуються при розрахунку трансфертів, так званого кошика доходів №2 за сленгом фінансистів. Ціна питання невисока: для обласних бюджетів — близько 500 млн. грн., для районних — взагалі до 60 млн. грн. Однак усе впирається в конституційну норму, що не дозволяє обласному та районному рівням проводити власну політику — там немає органу, який може приймати рішення під свою відповідальність. Ради є по суті недієздатними, оскільки не мають власного виконкому. Дедалі нагальнішим стає питання про розподіл функцій виконавчого органу ради та державної адміністрації, як контролюючого та координаційного органу центральної влади.
Стабільність правил гри
За великим рахунком, Бюджетний кодекс є лише предтечею децентралізації місцевих фінансів. Якщо раніше кровопролитні бої точилися по всій системі бюджетної «матрьошки»: область проти центру, район, місто обласного значення проти області, місто районного значення проти району, то тепер усе залежить від макроекономічних показників, що їх визначає уряд. Тому в усіх областей, міст, районів єдиний візаві — Мінфін, який без особливих привілеїв для конкретних адміністративно-територіальних одиниць (ось воно, головне досягнення Кодексу!) пропонує такі параметри місцевих бюджетів, що вимагатимуть від держави виділення якнайнижчого трансферту. Для цього використовуються такі прийоми:
— завищення прогнозованих показників місцевих доходів;
— заниження планових показників видаткової частини місцевих бюджетів;
— ігнорування вимог компенсації по пільгах з плати за землю, які надаються центральною владою;
— недофінансування соціальних програм, наприклад, виплат по ст. 57 Закону України «Про освіту»;
— законодавча невизначеність щодо джерел фінансування нових соціальних зобов’язань, прийнятих урядом чи парламентом усередині року.
Цілком зрозуміле бажання центру покласти на місцеві бюджети виконання своїх обіцянок по соціальних програмах і зменшити таким чином навантаження на державний бюджет. Однак якщо при розрахунку місцевих бюджетів на 2003 рік дефіцит ресурсу оцінювався в 1,6 млрд. грн., то в 2004-му податкові та зарплатні експерименти піднімають ціну питання більш як утричі (понад 5 млрд.) Тільки завищення прогнозу місцевих доходів коштуватиме місцевим бюджетам майже 2 млрд. грн. (у 2003 році особливих нарікань до Мінфіну на хибні прогнози доходів не було). І ще невідомо, яку тактику обере уряд щодо мінімальної заробітної плати. Нині розрахунки видатків місцевих бюджетів базуються лише на доплатному механізмі до мінімальної зарплати в 237 грн. Але весь попередній досвід показує, що десь у червні-липні центральна влада в особі чи то Кабінету міністрів, чи Президента, чи Верховної Ради, чи всіх разом може урочисто проголосити, що на численні прохання вчителів та лікарів відновлюються співвідношення у заробітній платі. Вибори все-таки. Звичайно, за популізм доведеться розплачуватися місцевим бюджетам.
Ці невеселі спостереження наводять на думку, що потрібно встановити більш чіткі взаємовідносини між місцевими та державним бюджетом, які будуть максимально незалежними від поточної політичної кон’юнктури.
Зрештою таку спробу зроблено в проекті нового Бюджетного кодексу, поданого В.Асадчевим, Ю.Костенком та П.Порошенком. Пропонується зафіксувати трансферт з державного бюджету до місцевих на рівні 12% від доходів державного бюджету, причому зростання заробітної плати теж буде відслідковуватися. Ідея не нова — у Франції, наприклад, розмір глобальної дотації вирівнювання теж прив’язаний до доходів державного бюджету (16,45% загального обсягу ПДВ).
Та й принципи вирівнювання, викладені в законопроекті, заслуговують на увагу і перегукуються з нормами бюджетного законодавства багатьох країн. Ідея полягає в орієнтації не на видаткові нормативи, як це робиться в чинному бюджетному законодавстві, а на доходні потенціали. Оскільки основу місцевих бюджетів становить податок на індивідуальні доходи громадян, то слід усіляко заохочувати зацікавленість місцевої влади у створенні комфортного середовища для забезпечених мешканців. Тому запропонована в проекті проєвропейська система вирівнювання по суті встановлює правило, за яким найбагатший бюджет в розрахунку на одного мешканця не відрізняється більш ніж на 40% від найбіднішого, що відповідає принципам гармонійного розвитку території.
Щоправда, поданий проект Кодексу поки що погано пристосований до українських реалій. В Польщі, де діє схожа система, спочатку провели реформу адміністративно-територіального устрою, причому неодноразово, та запровадили страхову медицину…
Однак навіть найкращі системи фінансового вирівнювання не страхують від абсолютно еклектичних законів у країні, де політична кон’юнктура є домінантною у прийнятті рішень. Маємо на увазі закон Терьохіна—Азарова «Про податок на доходи фізичних осіб», за який його авторів можна заслужено нагороджувати орденом «Герой Росії». І питання навіть не у самій ставці 13% , і навіть не в тій запопадливості, з якою ми виконуємо статтю 13 Договору про дружбу та співробітництво з Російською Федерацією. Проблема полягає у дуже тривожному симптомі перенесення на місцеві бюджети всіх тих проблем із доходною частиною, які характерні для державного бюджету.
Наразі запроваджено безглузду з соціально-економічної точки зору соціальну пільгу. Мало того, що нею охоплено понад 75% населення, мало того, що її розмір нестабільний — з огляду на системність побудови місцевих фінансів для нас важливіше, що суму цієї пільги неможливо прорахувати по конкретних містах та районах, не кажучи вже про містечка та села. Навіть загальна цифра істотно різниться. Міністерство фінансів вважає, що втрати місцевих бюджетів від соціальної пільги не перевищуватимуть в 2004 році 993 млн. грн., макроекономічні розрахунки відповідно до статистичних даних зайнятості та зарплати населення дають показник в 1,35 млрд., а розрахунки місцевих фінансових органів піднімають розмір втрат до 1,8 млрд. грн. І взагалі, якщо раніше основним головним болем місцевих бюджетів були непрофінансовані пільги у видатковій частині бюджету, то тепер матимемо цю занозу ще й у доходній.
Ще більшою міною, яка вибухне в 2005 році, є податковий кредит. Втрати від нього не тільки неможливо прорахувати. Підступність цієї пільги полягає в неочікуваності, невизначеності, непрогнозованості її дії. Можна собі уявити зростання могутності податкової адміністрації, що вирішуватиме дилему: чиї інтереси враховувати — платника податку, який вимагає повернення податкового кредиту відповідно до статті 5 Закону «Про податок на доходи фізичних осіб», чи місцевого бюджету, де такі повернення не враховано. На цьому тлі нинішні плачі за неповерненим ПДВ виглядатимуть як дитяче коверзування...
Ринок кредитів
Ще не вивітрилася з пам’яті муніципальна позика в Одесі в середині 90-х, коли залучені під драконівські відсотки валютні кошти кинули на поточні потреби, ту ж виплату заробітної плати, що логічно призвело до дефолту і болючої процедури реструктуризації боргів. Нині в Бюджетному кодексі зафіксовано рамки здійснення запозичень — тільки на інвестиційні проекти і в досить жорстких межах (обслуговування не повинно перевищувати 10% обсягу загального фонду бюджету). Зовнішні ж позики дозволяються тільки для міст з населенням понад 800 тис. чол.
Міністерство фінансів, яке готувало порядок здійснення запозичень, ще більше звузило можливості для виходу на ринок кредитів. Тепер для отримання дозволу на позику потрібно мати висновок від спеціалізованої фірми, яка підтвердить високий кредитний рейтинг. Хоча звична практика інших країн показує, що отримання таких гарантій — проблема банку, який цю позику надає.
Звичайно, встановлюючи жорсткі обмеження, держава керувалася благородною метою — вберегти муніципальні фінанси від зловживань із боку «зажерливих» банків. Окрім того, були й інші аргументи: хоча місцеві фінанси формально відділені від державних, зростання заборгованості бумерангом вдарить по можливостях бюджету здійснювати виплати по соціальних програмах. А це вже політична проблема, тож Київ має не допустити появи такої заборгованості. І, нарешті, зовсім екзотичний аргумент: держава не хоче мати конкурента на ринку запозичень. Останнє взагалі дивує, оскільки наявність у міст доброї кредитної історії дуже позитивно впливає на рейтинг держави, бо свідчить про стабільність внутрішнього законодавства, досвід управління боргами та високий рівень управління місцевими фінансами.
Поки що можна говорити тільки про пілотні проекти надання позик на довгострокові інвестиційні проекти по лінії міжнародних кредитних установ. Причому перевага надається позикам не до самого бюджету, а для комунальних підприємств під гарантії коштів міського чи навіть державного бюджетів. Головні труднощі при цьому — вимога зі сторони кредитора встановити та чітко дотримуватися тарифної політики. Звичайно, в Україні, де немає усталеної практики громадського контролю за відповідністю рівня тарифів якості наданих послуг, складно говорити про дисципліну оплати за комунальні послуги. Те, що в тариф наразі не закладають амортизацію, теж не сприяє зниженню кредитних ризиків. Та й політичні ризики, пов’язані з правонаступністю зобов’язань новообраної міської ради, не варто ігнорувати. Взагалі, для фінансового управління інвестиційними проектами комунальних підприємств варто подумати над створенням спеціалізованих фінансових холдингів.
Наразі ж для зменшення ризиків кредитування місцевих інвестиційних програм створюється Фонд муніципального кредитування, який на себе візьме роль посередника між кредиторами та містами.
Нерухомість
Років зо три тому досить серйозними були перспективи запровадження податку на нерухомість. Справді, цей податок є найбільш органічним для місцевих бюджетів. Нерухомість неможливо перевести на офшор. Постійна загроза примусового відчуження через несплату податку на нерухомість дуже пожвавить капітал та сприятиме його детінізації. Виникають перспективи вирішення проблеми «мертвих сіл» та хронічних довгобудів. Зрештою, в цивілізованому світі цей податок є найбільш стабільною базою місцевих фінансів.
Однак із часом заклики до негайного обкладення податком нерухомості стали стихати. Тільки ріелтери та БТІ, що кревно зацікавлені в своєму кусені пирога від оцінки нерухомості, ще подають свій голос.
Є кілька причин такого спаду інтересу:
— серйозний капітал не готовий легалізувати нерухомість до проведення президентських виборів;
— існує спротив керівників великих державних підприємств, що мають великі площі пустуючих територій;
— середній клас іще не набрав достатньої ваги, аби вимагати в керівництва міст створення відповідної урбаністичної аури, що вимагає значного збільшення обсягу видатків з бюджету. До того ж надто малий відсоток гастарбайтерів повернувся з Європи з новим розумінням, яким має бути нормальне середовище життя;
— місцева еліта (насамперед депутати місцевих рад) іще не дозріла до того, аби брати на себе відповідальність за непопулярні заходи із запровадження податку, зміни ставок тощо;
— місцеві фінансисти ще не повірили у серйозність намірів держави не вирішувати свої зобов’язання по соціальних програмах за рахунок місцевих бюджетів, тому не поспішають «засвічувати» потенціал доходів по податку на нерухомість;
— київська еліта, насамперед народні депутати, ще не прокидається щоранку з думкою «жодних пільг по податках, особливо по місцевих, особливо по нерухомості».
Останнє видається особливо актуальним, оскільки в законопроекті про податок на нерухомість, що перебуває на розгляді у Верховній Раді, з суто популістських міркувань пропонується шляхом надання пільг вивести з-під оподаткування понад 95% нерухомості. Звичайно, такий законопроект не знайде підтримки в представників місцевого самоврядування.
Є й суто технічні проблеми. Так, не вироблено чіткої системи стандартизованого електронного обліку не тільки будівель, але й навіть землі. Практично в жодному місті ще немає в повному обсязі геоінформаційної системи кадастру, створеної за європейськими стандартами. А якщо немає інвентаризації землі, то що тоді говорити про нерухомість? Очевидно, що за відсутності вітчизняного зразка складно вести мову про певну методологію проведення інвентаризації, яку можна було б визначити як стандарт. А точність та достовірність даних тут повинні бути дуже високими, інакше після запровадження податку на нерухомість суди будуть завалені позовами про неправильність його розрахунку.
Однак ідею запровадження податку на нерухомість не варто випускати з уваги.
Є перші симптоми, що це таки станеться. Інакше як пояснити запеклу боротьбу між Міністерством юстиції та Державним комітетом по земельних ресурсах за право вести реєстрацію нерухомості?
Починають з’являтись і легалізовані нувориші, які хотіли б бачити нерухомість зареєстрованою на себе, а не на підставних осіб. Податок на нерухомість, з одного боку, означатиме появу певного податкового тиску на них, з іншого — дає гарантії правового захисту цієї нерухомості. Інший симптом — у бюджеті на 2003 рік Верховна Рада наполовину скоротила пільги по платі за землю для низки відомчих санаторіїв, баз відпочинку. Ця тенденція може виявитись стійкою; не виключено, що державний бюджет таки почне платити місцевим компенсації за ці пільги.
Чого чекають від еліти
Звичайно, зроблено ще мало, аби місцеве самоврядування однозначно підтримувало нововведення центральної влади. Потрібно додаткові аргументи, які б засвідчили, що до самоврядування почали ставитися з повагою.
Першим кроком могла б стати відміна катастрофічної для місцевих бюджетів соціальної пільги по податку на доходи фізичних осіб. Якщо це станеться шляхом внесення відповідних законодавчих змін під час прийняття закону про Державний бюджет на 2004 рік, коли податок іще не діє, то це буде першим симптомом «протверезіння» центральної еліти. Відміна податкового кредиту по цьому ж податку свідчитиме про появу політичної далекоглядності державних мужів.
Ще один феномен, що сигналізуватиме про посилення ролі політиків, спроможних мислити по-державному, — запровадження системи формалізованих публічних консультацій між державою та місцевим самоврядуванням по всьому спектру питань організації суспільного життя. Адже ж Бюджетний кодекс готувався саме таким чином і об’єктивно набагато кращий від аналогічних законів наших сусідів, яких ми вперто намагаємось мавпувати.