ОСОБЛИВОСТІ МІСЦЕВОГО БЮДЖЕТУВАННЯ

Як і передбачалося, прийняття місцевих бюджетів на 2002 рік, наштовхнулось на прогнозовані труднощі. Причина їх полягає не тільки в тому, що бюджети вперше формуються відповідно до положень Бюджетного кодексу. Позначається і передвиборна кампанія. Звичайно, можливості тиску обласного керівництва на міста обласного значення значно послабились із прийняттям «бюджетного катехізису», що, подейкують, і спричинило немилість Президента до Ігоря Мітюкова. Однак адміністративного ресурсу ще цілком достатньо для сільських районів, досить чутливих до трансфертної політики. Фонд нерозподілених видатків, сконцентрований на обласному рівні, хоча й зменшився порівняно з попередніми роками (лише 10% обсягу обласного бюджету), однак усе ще є апетитною приманкою для окремих районів — чи то традиційно обділених ласкою, чи, навпаки, колишніх фаворитів. Якщо перші, не вірячи в несподіване щастя, хочуть урвати ще дещицю, то другі стоять перед проблемою скорочення мережі бюджетних установ.

Величезну надію на фонд нерозподілених видатків покладають також монофункціональні міста. Утворені, як правило, поблизу великих промислових об’єктів — електростанцій, копалень, металургійних та збагачувальних комбінатів, — вони отримали у спадок від радянської системи кращу, ніж у сусідів, інфраструктуру бюджетних установ, однак не мають достатньої кількості малих власників — основних платників по доходах, які не беруться до розрахунку трансфертів (їх ще називають власними доходами), — себто плати за землю, місцевих податків та зборів. Тому обраховані за єдиною формулою обсяги бюджетів таких міст дещо гірші, ніж у попередні роки.

Хоча законом про державний бюджет передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим та обласні державні адміністрації зобов’язані затвердити порядок розподілу цих нерозподілених коштів, однак там не поспішають з публічними поясненнями, оскільки таке не в традиціях обласних влад. Правда, є кволе припущення, що Мінфін таки доконає облдержадміністрації нагадуванням про потребу виконувати закон, і відповідні рішення заднім числом освятять уже затверджений у бюджеті результат розподілу.

З лінькуватістю, властивою всім монополістам, Державне казначейство розпочало роботу лише після різдвяних свят. За даними Асоціації фінансистів України, на 10 січня з’явилися перші перерахування на рахунки місцевих бюджетів. Справдилися песимістичні прогнози: державна бухгалтерія виявилась нездатною якісно обслуговувати вже не тільки державний, а й місцеві бюджети. Затримки з перерахуваннями, помилки щодо платників, відсутність виписок про факт зарахування коштів на рахунки Казначейства, відсутність програми звітності — це далеко не повний перелік недоліків, через які будь-який банк одразу втратив би довіру клієнта. У зв’язку із затримками перерахування доходів деякі міста змушені були навіть брати позики в комерційних банках на виплату зарплати. Чи компенсує в цьому разі Державне казначейство видатки з виплати відсотків — запитання в нашій країні риторичне. Лише дотації, порядок надання яких відпрацьовувався ще в часи головування у бюджетному комітеті ВР Юлії Тимошенко, наразі надходять справно.

Фінансисти з острахом чекають липня, коли Казначейство розпочне обслуговування бюджетів за видатками. До цього не готове не тільки воно саме, а й розпорядники коштів місцевих бюджетів. Оскільки у жодній країні світу, навіть у Франції, на яку часто посилаються лобісти Казначейства, не вдаються до такої жорсткої централізації управління коштами бюджету, стає очевидним, що нашому органу відведено роль ще однієї силової структури, здатної паралізувати діяльність місцевого самоврядування. Орган, який має можливість управляти величезними коштами, як банківська установа, але при цьому не має жодних зобов’язань перед клієнтами, крім відповідальності за «невиконання вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів» (ст.123 Бюджетного кодексу), — дуже ласий кусень для багатьох сильних світу цього.

З появою на ринку місцевих фінансів Казначейства як нового гравця особливо актуально визначити статус місцевих фінансових органів. Наразі єдиний документ, який вказує на те, що цей статус змінюється, — постанова Кабінету міністрів №1569 від 22 листопада 2001 року, згідно з якою у розрахунку видатків місцевих бюджетів для визначення трансфертів додаються видатки на утримання місцевих фінансових органів. Те, що основна їхня діяльність тепер концентруватиметься на прогнозуванні та плановій роботі, стало очевидним після прийняття Бюджетного кодексу, однак відкритим залишається питання, чи виходять вони з-під вертикального підпорядкування Міністерства фінансів, аби повністю працювати лише на місцеве самоврядування. З огляду на численні доручення, які надходять з центру, це питання далеко не риторичне, адже міські голови цілком резонно вважають, що той, хто платить, повинен і музику замовляти. Однак досі з Кабміну не надійшло відповідного документа, який би врегулював цю проблему.

Взагалі, Мінфіну зараз не позаздриш. Мало того, що доводиться мати справу з доброю півтисячею нових суб’єктів бюджетного процесу — міст обласного значення та районів, мало того, що на виконання Бюджетного кодексу та закону про Державний бюджет на 2002 рік потрібно видати з десяток нормативних актів, кожен з яких вартий доброго закону, — а тут іще й міста районного значення докучають. Як неодноразово попереджала Асоціація міст України, заштовхати джина вільнодумства у пляшку адміністративного тиску вже не вдається — містечка збунтувались проти районних адміністрацій. Мінфіну б дати якщо не формулу, то бодай загальні підходи до формування взаємин між бюджетами районними та міст районного значення, сіл, селищ, — однак він мовчить. Як наслідок протистояння, що в минулі роки глушилося відсутністю інформації про бюджетні параметри та єдиної філософії міжбюджетних відносин, наразі вихлюпнулось на поверхню. Причому районні адміністрації опинилися в апріорі невигідному становищі: практично з бюджетів усіх містечок потрібно робити вилучення, а це важче, ніж надавати дотації.

І це ще не все. По-перше, стаття в державному бюджеті, яка передбачає обов’язковість виконання рішення саме районної ради, а не міської, написана досить нечітко, що й зрозуміло — не могли ж її автори прямо порушити принцип самостійності бюджетів, закладений у Бюджетному кодексі. Тому судові рішення у справах, які вже починають виникати (Скадовськ, Нова Водолага, Богодухів), прогнозувати не так-то й просто. Районній адміністрації доведеться висвітлити всю кухню розрахунків трансфертів, а цього дуже вже не хочеться, бо рильце теж у пушку: більшість районних бюджетів передбачають видатки, які прямо заборонені як Бюджетним кодексом, так і статтею 44 закону України про Державний бюджет на 2002 рік. Наприклад, видатки на утримання правоохоронних органів дозволені лише щодо місцевої міліції, тобто створеної рішенням місцевої ради. А оскільки положення про порядок її створення Кабінет міністрів досі не народив, то поява в районному бюджеті таких видатків — приємна знахідка для Казначейства: воно може з легкістю вилучити відповідну суму з районного бюджету до бездонних засіків державного.

Треба сказати, ряд районних фінвідділів у Полтавській, Херсонській, Львівській, Івано-Франківській, Закарпатській областях досить серйозно поставилися до пропозицій Асоціації міст України щодо порядку розрахунку трансфертів з районного бюджету до бюджетів міст районного значення, сіл, селищ. Адже в передвиборний рік конфронтація небажана: районному керівництву, яке не вибирається, а призначається, зайва реклама не потрібна. Суть методики досить проста: при розрахунку доходів райфінвідділ повинен стежити, щоб сума доходів по містечках, селах та селищах і районному бюджету відповідала розрахованій Мінфіном у цілому для району, оскільки цей показник — результат хай і не дуже досконалої, але універсальної для всіх адміністративних суб’єктів формули. Щодо видатків, то критерій якщо не об’єктивності, то хоча б неупередженості розрахунків для району — відтяти видатки суто районного бюджету від обрахованих за певними нормативами бюджетної забезпеченості видатків міст районного значення, сіл, селищ. Їх (видатків на виконання делегованих повноважень) на цьому рівні небагато: органи самоврядування, дошкільна освіта, клуби та сільські бібліотеки, а також первинна медична допомога. А вже решта коштів розподіляється між містечками, селами, селищами відповідно до наявної мережі бюджетних установ.

Практика застосування цієї методології виявила серйозні проблеми структурного плану, які необхідно розв’язувати уже в найближчому майбутньому. Якщо з дошкільною освітою майже не було проблем — ці видатки працівники Мінфіну сумлінно обрахували самі; якщо з клубами та бібліотеками теж труднощів не виникало — Міністерство культури підтвердило, що відсоток видатків на сільську культуру в обсязі видатків району становить 30%, то з охороною здоров’я не все так просто: Міністерство охорони здоров’я зобов’язане розробити чіткі критерії щодо бюджетних установ з надання первинної допомоги. Ознака простого місцезнаходження цих установ у селі для потреб фінансових розрахунків не годиться. Принаймні дільничні лікарні не вписуються в цю систему, оскільки надають послуги практично на тому ж рівні, що й районні лікарні.

Але найскладніше виявилось провести розрахунки видатків на утримання місцевого самоврядування. Відповідний закон, надавши територіальним громадам необмежене право на самоорганізацію, входить у суперечність із вимогою його (права) ресурсного забезпечення. Справді, хіба можна говорити про коефіцієнт корисної дії сільради в селі на двісті дворів, якщо більшість коштів вона витрачає на своє утримання? Якщо вже створювати орган самоврядування, то там, де є концентрація бюджетних установ та людських ресурсів, необхідних для ефективного менеджменту. Лакмусовим папірцем, що свідчить про упереджене ставлення районної адміністрації при розподілі коштів на утримання самоврядування, є порівняння видатків на утримання районної ради та виконавчого органу міста — центру району. Відповідно до орієнтовних штатів, апарат районної ради складається з 11—13 чоловік, така ж сама нормативна кількість працівників виконкому міста районного значення. Водночас показники видатків, що розраховуються райфінвідділами, різняться в більшості районів у більш як два рази — звісно ж, на користь апарату райради.

Актуальним стає запитання — кому надалі довірити розрахунки трансфертів. Ще до рівня районів та міст обласного значення це може робити Міністерство фінансів, однак як бути з містами районного значення та селами? Не затверджувати ж додаток до Державного бюджету з 10 тис. трансфертів. Навіть за наявності досить чітких формул та нормативів розрахунки не можна доручати районному фінвідділу — він упереджений за означенням. Це також не є функцією Казначейства. Один із варіантів — покласти ці розрахунки на обласні фінансові управління: втративши право ділити гроші для районів та міст обласного значення, вони здатні зосередитись на розрахунках усередині районів. Хоча класичне рішення, до якого вдалися у Франції та Польщі, — передача цих функцій обласним управлінням Рахункової палати — апріорі неупередженому і достатньо компетентному органу, який, крім того, має кредит довіри з боку парламенту. Правда, в українських умовах мало шансів, що органи виконавчої влади сприймуть таку пропозицію адекватно.

Розрахунки видатків на утримання органів самоврядування гостро ставлять проблему реформування адміністративного устрою. Що це стосується великої політики, стало очевидно після тихого поховання результатів роботи комісії Л.Кравчука, однак тепер ця реформа диктується потребами об’єктивного врегулювання бюджетних відносин. Вимоги фінансової самодостатності адміністративних одиниць досить жорсткі, щоб не сказати жорстокі. Оптимальний мінімальний рівень фінансового та адміністративного менеджменту — район і місто обласного значення від 40 тис. населення, село — від 3 тис. жителів. Звичайно, є винятки, пов’язані з природними умовами (мала заселеність території, складні кліматичні умови) або особливим політично-економічним значенням (важливі стратегічні промислові чи військові об’єкти), однак орієнтири мають бути встановлені. Приміром, досить коректним є такий критерій, як час, що потрібен, аби дістатися з центру району до найвіддаленішого населеного пункту: він не повинен перевищувати однієї години громадським транспортом. Та й із центральної садиби до сіл, у яких сільради не створюються, відстань має бути в межах розумного — до п’яти кілометрів. Звичайно, до виборів нового Президента не слід очікувати зменшення кількості його ставлеників у районах більш як на двісті чоловік (а саме на таку цифру ми виходимо за найприблизнішими розрахунками). Однак день у день необхідність адмінреформи стає все очевиднішою. Тому її не слід замовчувати, адже несподівані рішення, характерні для українського політикуму, не завжди є оптимальними.

Але найважливіший і найболючіший для владного Олімпу наслідок бюджетної реформи — необхідність реформування системи виконавчих органів. Стає очевидною нелогічність існування на районному рівні державних адміністрацій — жодного справді державного повноваження вони не виконують. Крім того, низка видатків, наприклад, розчищення від снігу та утримання міжсільських шляхів, природно вписуються у владні повноваження районного рівня влади. Як рівень самоврядування з радою та підпорядкованим їй виконавчим органом, район органічно вписується в загальноприйняту у світі систему побудови самоврядування, оскільки відповідає поняттю ареалу життя — тобто території, середовища, де здійснюється 95% життєвого циклу людини.

Не менш логічним бачиться розведення функцій самоврядування та державної влади на обласному рівні — створення тут як органів самоврядування, так і представництва центральних виконавчих органів. За обласним рівнем самоврядування доцільно закріпити такі характерні для цього рівня в Європі функції, як комплексний розвиток території та виконання інвестиційних програм. Про політичну відповідальність обласної ради можна буде говорити тоді, коли виконавчий орган, який виконуватиме ці програми, буде їй підпорядкований. Якщо в нас вистачить мудрості не наступити знову на одні й ті самі граблі, то про прямі вибори губернаторів варто забути, — в умовах унітарної держави це нонсенс. Та й соромно вічно копіювати північно-східного сусіда — той-таки Бюджетний кодекс у нас набагато кращий.

Безперечно, ці нововведення потребують внесення змін до Основного Закону країни. Що ж, колись потрібно починати — політичні компроміси конституційної ночі надто дорого коштують українському суспільству.