Традиційно в умовах жорсткої конфіденційності Міністерство фінансів готує зміни до Бюджетного кодексу України. Необхідність таких змін продиктована концентрацією повноважень в уряді, тож логічно, що урядовці лобіюватимуть відповідний перегляд бюджетних процедур. А от давно вже назріла потреба серйозних змін у міжбюджетних відносинах, які свого часу вдалося врегулювати Бюджетним кодексом, усвідомлюється керівництвом країни ще не повністю.
Не можна сказати, що система, встановлена Бюджетним кодексом, повністю вичерпала себе, — просто нинішній уряд не налаштований виконувати визначені правила гри. Звичайно, і попередні не вельми переймалися жорсткими вимогами формульного підходу, проте нещодавня заява прем’єра про те, що формульний розрахунок не відображає реалій життя, є симптоматичною...
Місцеві бюджети: історія боротьби
Згортання бюджетної реформи почалося ще в 2003 році, після чергової зміни уряду та міністра фінансів. Відкрито повернутися до «ручняка» тоді не вдалось, однак корозія системи почалася. Спочатку встановили нижчі (порівняно із зростанням додаткового навантаження на місцеві бюджети) темпи зростання нормативів бюджетної забезпеченості. В результаті у багатьох місцевих бюджетах виник штучний дефіцит коштів. Наприкінці 2004 року його було покрито шляхом внесення змін до закону про державний бюджет, однак уже без застосування формули.
У 2005 році новий міністр фінансів теж не дуже вникав у тонкощі розрахунку трансфертів. Тоді було серйозно змінено формулу розрахунку доходів місцевих бюджетів, що фактично відродило «зрівнялівку» і призвело до втрати зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні дохідної частини.
При розрахунках проекту на 2006 рік прихований дефіцит місцевих бюджетів був закладений у розмірі приблизно 8 млрд. грн. Як компроміс запропонували збільшити обсяги субвенцій на соціальний захист, що стали елементом піару про розширення прав самоврядування.
Справді, соціальні субвенції — дуже зручний важіль управління коштами з центру. Відповідальність перекладається на місцеве самоврядування, яке не має жодного впливу на розподіл і використання цих субвенцій. Але при цьому можна гордо відрапортувати громадськості та міжнародній спільноті про збільшення частки місцевих бюджетів і наближення до європейських стандартів взаємодії центральної та місцевих влад.
Аби відволікти увагу від очевидних фінансових дірок у місцевих бюджетах, до проекту закону про бюджет на 2006 рік записали явно непрохідну позицію щодо фінансування місцевої міліції (до речі, повністю керованої з центру) за рахунок коштів місцевого самоврядування із передачею ресурсу лише в обсязі близько 35% від нормативу. Правда, через активний спротив керівників на місцях («бунт мерів»), підтриманий бюджетним комітетом, та з огляду на наближення виборів уряд мусив додати 4 млрд. грн. реальних коштів замість 5 млрд. грн. взаємозаліків за соціальними субвенціями.
Як і очікувалося, при виконанні бюджету на кінець року багато місцевих бюджетів знову виявилися дефіцитними. Внесенням змін до закону про державний бюджет дефіцит покрили, але вже традиційно — без жодної формули.
Не змінилася тактика Мінфіну й при складанні бюджету на 2007 рік: дефіцит місцевих бюджетів на рівні 9 млрд. грн., непрохідні програми (та ж «міліція» і погашення заборгованості перед учителями за статтею 57 Закону України «Про освіту»). Непристойно великий розмір соціальних субвенцій, що вперше перевищив розмір дотації вирівнювання, дав можливість уряду заявити, що із 45% у зведеному бюджеті України місцеве самоврядування може нарешті серйозно впливати на прийняття в країні рішень, а отже, створення громадянського суспільства не за горами...
Однак тепер не все так просто. Зміни у виборчій системі дали змогу встановити більш тісний контакт між депутатами місцевих рад та їхніми партійними лідерами у Верховній Раді. Тож інформація про нездоровий стан місцевих бюджетів доходить до парламентаріїв із перших рук, а не тільки через офіційні урядові канали. Правляча партія також воліла хоча б частково виправдати як свою назву, так і обіцянки місцевій еліті щодо розширення її повноважень. Маніпуляції із формулою та статистичними даними вже не задовольняють амбіцій регіонів, які «годують країну». З іншого боку, ці маніпуляції є занадто відвертими. Тому з місць лунають пропозиції, що можуть серйозно розбалансувати бюджетну систему.
Наслідки ігнорування формули породжують зворотну реакцію. Дедалі більше місцевих керівників відверто влізають у кредиторську заборгованість, вважаючи за неможливе власними руками затягувати фінансовий зашморг на шиї бюджетних установ. Легітимних засобів, аби покарати «порушників», уряд не має: розрахунки на місцях здійснюють, виходячи з нормативних актів.
І хоча Міністерство фінансів традиційно стверджує, що місцеві бюджети забезпечені всіма необхідними ресурсами, з боку представників органів самоврядування лунають абсолютно протилежні оцінки: коштів вистачає лише на зарплату та енергоносії, про розвиток нема й мови.
Як показує досвід, спроби держави фінансово «придушити» місцеве самоврядування нічим добрим не закінчуються. Місцеві органи влади починають шантажувати центр невиплатою заробітної плати вчителям, лікарям тощо. Складно розібратися, що тут насправді — чи й справді бюджетна недостатність, чи просто нехлюйство місцевих керівників?
Отже, як і наприкінці минулого століття, в країні існує об’єктивна необхідність змінювати політику міжбюджетних відносин. І найкращим міг би стати такий підхід до побудови трансфертної політики, коли видаткова частина місцевих бюджетів розраховується так, як це мало б бути для видатків державного бюджету, і закладається максимум стимулів до нарощування доходів. Це своєрідне застосування принципу Дж.Неру — «Вчиняй з іншим так, як ти хотів би, щоб вчинили з тобою».
Інше ключове питання, на яке сьогодні не має відповіді Міністерство фінансів, — на базі яких адміністративно-територіальних одиниць пройшли перевірку ті нормативи, що ними керується Мінфін, розраховуючи проект державного бюджету. Якщо існують такі місто, район та область, то, можливо, є сенс зробити їх зразком для інших і припинити розмови про недостатність фінансування місцевих бюджетів. Однак спочатку слід пересвідчитися в тому, що в таких містах, районах, областях можна виконувати закони та підзаконні акти в межах тих ресурсів, які розраховані Міністерством фінансів.
Таким чином, поряд із нормативом бюджетної забезпеченості, що відображає фінансові можливості держави, є потреба запровадити норматив забезпеченості соціальної, що відбиває ті потреби, які випливають із вимог законів, галузевих норм, обіцянок уряду та депутатів. Тобто необхідно встановити вартість соціальних законів у розрахунку на споживача: учня, дитину, мешканця.
Як обрахувати цей норматив? Про це трохи нижче. Зауважимо лише, що основні підходи викладено в законопроекті №3018 (щодо змін до Бюджетного кодексу України).
Нормативи соціальної забезпеченості:
основні підходи
Раніше, до введення в дію чинного Бюджетного кодексу, при розрахунку трансфертів до місцевих бюджетів використовувалися нормативи витрат у матеріальному вигляді: номенклатура та кількість медикаментів на відділення, на аптечку в школі, на ФАП, норми споживання продуктів для харчування дітей тощо. Це називалося розрахунком видатків на мережу бюджетних установ. Після запровадження нового бюджетного законодавства застосовують поняття нормативу бюджетної забезпеченості, який мав би враховувати зазначені норми витрат.
Перші два роки розрахунки справді здійснювалися, виходячи з узагальненої потреби в таких витратах. Потім — виходячи з видатків попереднього року з урахуванням зростання заробітної плати. Зростання інфляції при цьому практично не враховували, як і ряд інших факторів, таких, як потреба у збільшенні персоналу місцевих органів влади у зв’язку з новими повноваженнями, що їх «скидали» на місцеве самоврядування.
Наразі виникла потреба поєднати як нормативний розрахунок на споживача, так і натуральні показники витрат. Для цього розрахунки доцільно здійснювати на прикладі бюджету конкретної адміністративно-територіальної одиниці, обраної за модельну. В ідеалі, розробляти такі нормативи слід для різних типів адміністративно-територіальних одиниць: область, район, місто-регіон, місто-район, містечко, сільська громада в термінах проекту адміністративно-територіальної реформи. А поки реформи немає — окремо для обласних бюджетів, бюджетів міст обласного значення, районів у цілому.
Найкраще таку модельну адміністративно-територіальну одиницю вибирати з-поміж «середняків». Наприклад, у групі міст обласного значення — місто з населенням від 60 до 90 тис. чол., де кількість споживачів соціальних послуг є близькою до середнього значення по групі, а інфраструктура бюджетних установ відповідає встановленим галузевим стандартам.
Слід розрізняти нормативи соціальної забезпеченості та соціальні стандарти. Нормативи соціальної забезпеченості розраховують шляхом моделювання застосування законів, а соціальні стандарти визначаються кількісними показниками, що забезпечують визначену галузевими нормами якість послуг. В ідеалі нормативи перші повинні гармоніювати з другими.
Соціальні стандарти, освіта
Наприклад, у галузі освіти стандарт наповнюваності у класі становить 25 —30 учнів, для сільських районів — 15—20. Тому місто Бровари Київської області, де мешкають приблизно 90 тис. населення та 10,8 тис. дітей шкільного віку при середній наповнюваності 27 дітей у класі відповідає головним стандартам у цій галузі. Виконується також умова створення управління освіти за наявності 10 тис. дітей.
До речі, переважна більшість дрібних міст обласного значення мала б розпрощатися з такими управліннями: утримувати окремий підрозділ без відповідного навантаження на чиновників — все-таки розкіш.
Так от, на цих основних стандартах у галузі освіти ґрунтуються інші нормативні вимоги: кількість учителів на клас, кількість класів у школі, санітарні норми утримання приміщень тощо. Деякі витрати, наприклад на харчування та медикаменти, розраховують безпосередньо на дитину, оскільки існують відповідні галузеві норми в натуральному вигляді. Складніше з енергозабезпеченням, бо доводиться оперувати поняттям приведених енергоносіїв. Витрати на оновлення основних фондів (капітальний і поточний ремонти приміщень, закупівля обладнання) необхідно здійснювати, виходячи з норм амортизації цих фондів.
Розрахунок видатків на утримання всіх шкіл та допоміжних органів — управління освіти, методичного кабінету — дають у сумі видатки на середню освіту. Просте ділення таких видатків на кількість споживачів (у нашому випадку — дітей шкільного віку) і визначає норматив соціальної забезпеченості на середню освіту. Такий норматив має застосовуватися для всіх міст обласного значення при розрахунку відповідних бюджетних видатків.
Очевидно, що для сільських районів, де густота населення нижча і, відповідно нижча наповнюваність класів, цей норматив об’єктивно вищий. Вимальовується також критерій застосування програми «Шкільний автобус»: 20 хвилин на довезення дитини до школи.
Звичайно, обрахований у такий спосіб норматив соціальної забезпеченості буде вищим від нормативу забезпеченості бюджетної. Тому в додатку до проекту закону про держбюджет повинно бути зафіксовано, які закони (і, відповідно, видатки) застосовувалися при розрахунку нормативу бюджетної забезпеченості. Решта законів та підзаконних нормативних актів залишаються «замороженими», тобто можуть застосовуватися місцевими органами влади лише за наявності додаткового ресурсу. Принаймні це буде чесно щодо виборців.
Впровадження соціальних стандартів в освіті відкриває шлях до вирішення низки питань, що виникають сьогодні при розрахунку бюджетів. Наприклад, при розрахунках видатків у дошкільній освіті застосовується так званий коефіцієнт відвідуваності дитячих садочків. Але ж Конституція гарантує таку соціальну послугу всім дошкільнятам, а не тільки тим, хто відвідує садок.
Мабуть, у цьому випадку програму «Дошкільна освіта» слід розділити на дві складові. Перша — державна програма підготовки дитини до життя в суспільстві та навчання в школі — повинна повністю входити в розрахунок трансфертів. Другу частину доцільно оплачувати за рахунок батьківської плати як компенсацію за догляд за дитиною в дитячій установі, поки батьки працюють.
Зарплата вихователям, наочне приладдя, іграшки належать до державного компонента; послуги обслуговуючого персоналу, харчування, комунальні послуги — до компенсаційного. Такий підхід дасть змогу запровадити виховні програми в тих селах, де дитячих садків немає, але діти теж потребують державної опіки.
Впровадження нормативів соціальної забезпеченості, що узгоджуються із соціальними стандартами в галузі освіти, можна починати вже при розрахунку місцевих бюджетів на 2008 рік.
Соціальні нормативи, медицина
Якщо для освіти нормативи соціальної забезпеченості розрахувати нескладно, бо головні стандарти визначено базовим Законом «Про освіту», то здійснити це для охорони здоров’я — найменш реформованої галузі — значно важче. Йдеться про розробку стандартів лікування хвороб та їх фінансове вираження.
За великим рахунком, багато медиків не зацікавлені в розробці таких стандартів. Адже після цього лікування більшості хвороб перестає бути таїнством, за яке люди готові платити будь-які гроші, і стає конвеєром, на зразок ремонту автомашин. Очевидно, що після впровадження стандартів професійний рівень лікарів одразу підлягає об’єктивній атестації — з боку як лікарського самоврядування, так і управлінських структур. Тому розробка стандартів, швидше за все, гальмуватиметься.
Однак перший етап унормування послуг в охороні здоров’я можна і потрібно здійснити в найближчому майбутньому. Йдеться про нормативні штати та видатки на утримання бюджетних установ (лікарень, поліклінік, фельдшерсько-акушерських пунктів, амбулаторій), визначені наказом по МОЗ №30. Це стане базою для розрахунку нормативів соціальної забезпеченості та розробки критеріїв оцінки якості послуг, хоча, звичайно, нормативні штати не є соціальним стандартом і їх доведеться коригувати, якщо стандарти лікування хвороб колись таки буде виписано.
До речі, один з основних соціальних стандартів, які застосовувалися при реформуванні системи охорони здоров’я та переході до страхової медицини у Словаччині — це доступ швидкої допомоги до пацієнта протягом 15 хвилин після виклику. Відповідним чином було розміщено станції швидкої допомоги, які залишилися чи не єдиними установами прямого фінансування з бюджету. Всі інші медичні послуги фінансуються за рахунок обов’язкових внесків громадян до семи страхових компаній, що забезпечують контроль за наданням цих послуг з боку медичних установ на рівні розроблених державою стандартів лікування. Саме страхові компанії і змусили традиційно консервативне Міністерство охорони здоров’я розробити зазначені стандарти.
Нормативи соціальної забезпеченості,
інші програми
Достатньо просто розрахувати нормативи видатків на соціальну допомогу. А от сама система соціального захисту потребує серйозного переосмислення, оскільки загрожує перетворитися на потужну помпу для викачування бюджетних коштів із сумнівним результатом та низкою зловживань, що завжди супроводжують «жалісливі» програми.
Стандарти на управління, утримання органів місцевого самоврядування розрахувати непросто, адже нормування діяльності службовців — надзвичайно складна справа, що ґрунтується швидше на політичних критеріях. До речі, державне управління — єдина функція, яка у Франції не піддається плануванню за програмно-цільовим методом. Французи тверезо вирішили, що ставити якісь цілі та критерії оцінки по функції, де оцінку ефективності діяльності дає виборець, — це вихолощувати ідею програмно-цільового методу і подавати приклад формального підходу до інших програм.
Майже безнадійною наразі справою є розробка стандартів у галузі культури. Важко встановити критерії, чим відрізняється клуб від будинку чи палацу культури, якими повинні бути нормативні штати, які стандартні послуги мають надаватися на районному рівні, які — на сільському, міському, що є показником ефективності таких послуг. Загалом, Міністерству культури бракує справжніх бюрократів, які б зайнялися внормуванням усього «господарства». А поки наша культура, на жаль, продовжуватиме отримувати крихти від бюджетного пирога.
Очевидно, що визначення головних критеріїв якості послуг та формування більш чітких стандартів їх надання дозволить по-новому поглянути на фінансування багатьох галузей і зрушити нарешті з місця їх реформування. Впровадження соціальних нормативів чітко окреслить необхідність та умови здійснення реформи адміністративно-територіального устрою. Вимальовуються також критерії утворення адміністративно-територіальної одиниці: наявність повного набору бюджетних установ, що надають соціальні послуги, та їхня завантаженість на рівні, передбаченому соціальними стандартами.
Чи захоче Міністерство фінансів стати локомотивом цієї та низки інших реформ? Якщо виходити з того, що бюджетна реформа — єдина, що почалася, — дала позитивні результати, особливо на початку, але не була підтримана змінами в інших галузях, то особливого ентузіазму серед чиновників очікувати не слід. Однак саме це міністерство має дуже серйозні аргументи, аби стимулювати реальні, а не бутафорні реформи в країні. І органи місцевого самоврядування могли б стати йому союзниками.
Адже коли не ми, то хто ж?