На черзі - структурний етап пенсійної реформи, який передбачає запровадження обов'язкового накопичувального компонента пенсійної системи. Є підстави сподіватися, що новий склад парламенту дотримуватиметься курсу на подальше здійснення пенсійної реформи. Складнішими видаються питання забезпечення передумов запровадження накопичувальної системи та досягнення консенсусу щодо її моделі і базових параметрів.
Серед таких передумов, зокрема, створення належної системи регулювання та нагляду, здатної надійно захистити права пенсіонерів. Для цього щонайменше треба прийняти законодавство, яке передбачало б консолідацію наглядових функцій у сфері накопичувального пенсійного забезпечення та встановлювало б необхідні повноваження, незалежність і інституційну спроможність наглядового органу. Відповідні законопроєкти - "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо консолідації функцій із державного регулювання ринків фінансових послуг" (№2413а, або так званий спліт) і "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інвесторів від зловживань на ринках капіталу" (№6303-д) - неодноразово включалися для розгляду в порядок денний засідання Верховної Ради, а перший навіть пройшов перше читання та був прийнятий за основу ще 2016-го. Однак політичної волі проголосувати їх у цілому у Верховної Ради забракло. Втім, перспективи прийняття цих законопроєктів уже новим складом парламенту є, оскільки обидва вони визначені як структурний маяк у поки що актуальному Меморандумі між Україною та МВФ та, очевидно, залишатимуться у переліку першочергових зобов'язань нашої країни після можливого підписання нового меморандуму.
Значно складніше буде досягти консенсусу щодо моделі та базових параметрів обов'язкового накопичувального рівня пенсійної системи. Архітектуру цієї моделі було визначено ще у 2003 р. Законом "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", який наразі є чинним, але не діючим у тій частині, що стосується обов'язкового накопичувального рівня.
Закон передбачає створення Накопичувального фонду як цільового позабюджетного фонду, до якого учасники перераховуватимуть страхові внески, та дозволяє учасникам як альтернативу спрямовувати страхові внески до тих недержавних пенсійних фондів, що отримають ліцензію на надання послуг у накопичувальній системі пенсійного страхування.
Подібну модель передбачено законопроєктом, представленим у березні цього року Національною комісією з цінних паперів і фондового ринку (НКЦПФР). Відповідно до неї учасники обов'язкового накопичувального рівня матимуть можливість сплачувати пенсійні внески або до Накопичувального фонду, що є особою публічного права, або до авторизованих недержавних пенсійних фондів, при цьому учасники Накопичувального фонду додатково можуть обирати авторизовану компанію, яка управлятиме їхніми пенсійними накопиченнями.
Нарешті, як кардинально інша - повністю децентралізована - подається модель, що передбачена депутатським проєктом закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування" (№6677). Відповідно до цього документа акумулювання та управління коштами накопичувального рівня здійснюватимуть виключно недержавні пенсійні фонди. Ця модель передбачає, що централізованим залишиться виконання лише окремих адміністративних функцій, таких як збір страхових внесків чи ведення персоніфікованого обліку, які забезпечуватиме Пенсійний фонд.
Не заглиблюючись у полеміку між прихильниками різних моделей, потрібно констатувати, що жодна з них не має абсолютних переваг. Тим не менш останнім часом ряд країн, у тому числі з розвиненими фінансовими ринками та пенсійними системами, вдалися до створення централізованих моделей або моделей, в яких на рівних функціонували б загальнонаціональні та приватні пенсійні фонди. На особливу увагу у зв'язку з цим заслуговує досвід Великої Британії. Ухвалений у 2008 р. Pensions Act передбачає автоматичне залучення найманих працівників, які працюють у Великій Британії, до обов'язкових накопичувальних планів. У 2011 р. у цій країні розпочав свою діяльність National Employment Savings Trust (NEST), який був створений і підтримується урядом. Відтак, наймані працівники отримали можливість обирати, куди перераховувати обов'язкові пенсійні внески: до NEST або інших пенсійних планів за місцем роботи. Незважаючи на досить коротку історію NEST, уже на кінець минулого фінансового року його учасниками стали понад 6,4 млн осіб. Головною його перевагою є безоплатне приєднання для роботодавців і низькі сумарні комісійні за управління пенсійними планами для учасників. Такі умови не лише роблять NEST привабливим для роботодавців та учасників, а й задають орієнтир іншим суб'єктам ринку аналогічних послуг.
На перший погляд, модель, впроваджена у Великій Британії, нагадує ті, що передбачені Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" і законопроєктом, розробленим НКЦПФР. Поза увагою залишається одна неочевидна, але суттєва відмінність. Закон і законопроєкт НКЦПФР передбачають автоматичний допуск Накопичувального фонду до надання послуг у накопичувальній системі, визначають спеціальні правила його створення та функціонування. Таким чином, Накопичувальний фонд матиме окремий статус серед інших пенсійних фондів, які або на підставі ліцензії, або через процедуру авторизації отримуватимуть право на надання послуг.
Складно передбачити, чи забезпечать ці спеціальні правила конкурентні переваги Накопичувальному фонду, або ж, навпаки, створюватимуть для нього додаткові обмеження. Проте у будь-якому разі матиме місце ситуація, коли послуги у накопичувальній системі одночасно надаватимуть суб'єкти, що матимуть нетотожні умови допуску до ринку і функціонування. Натомість NEST узагалі не згадується в британському Pensions Act 2008. По суті, створення NEST було ініціативою, спрямованою на посилення конкуренції на ринку послуг з обслуговування обов'язкових пенсійних планів, і він здійснює свою діяльність на відповідному ринку за загальними правилами як рівний серед рівних.
Отже, як свідчить досвід Великої Британії, модель, за якої послуги на ринку обов'язкового накопичувального пенсійного забезпечення одночасно на рівноправних умовах надають установи державного/публічного та приватного права, може сприяти підвищенню якості такого ринку. І щоб запровадити відповідну модель, зовсім не обов'язково перетворювати законодавство про накопичувальну систему пенсійного страхування на законодавство про пенсійну установу державного/публічного права.
Серед сукупності базових параметрів обов'язкового накопичувального рівня пенсійної системи особливу увагу привертають ті, що визначають коло платників пенсійних внесків і розмір цих внесків. Положення Закону "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" та обох законопроєктів (депутатського та НКЦПФР) у цих питаннях є подібними: платниками пенсійних внесків є виключно учасники системи (працююче населення), а пенсійні внески справляються у розмірі 7% (чинне законодавство та депутатський законопроєкт) або 15% (в оприлюдненій версії законопроєкту НКЦПФР) з усієї суми доходів учасників системи.
Здавалося б, такий підхід спрямований на якнайповніше залучення всього економічно активного населення до участі у пенсійному забезпеченні. Проте насправді він може мати зворотний ефект, стати серйозною перешкодою для запровадження та розвитку обов'язкового накопичувального компонента, оскільки не враховує структури соціальних ризиків різних за рівнем доходу груп населення.
При визначенні умов пенсійного забезпечення потрібно враховувати не лише ризики, пов'язані з віком, а й інші антропогенні ризики (втрата роботи, хвороба, інвалідність тощо), до яких особливо вразливими є бідні верстви населення. З точки зору представників таких верств населення, їхня участь в обов'язковому пенсійному забезпеченні посилює потенційні негативні наслідки, викликані зазначеними короткостроковими ризиками, та знижує рівень добробуту. Внаслідок цього вони уникатимуть участі в обов'язковому пенсійному забезпеченні на користь отримання додаткового поточного доходу, що на практиці призведе до збільшення неформальної зайнятості та тінізації бізнесу.
Проблема залучення працюючого населення до участі в обов'язковому накопичувальному пенсійному забезпеченні стосується всіх країн, незалежно від рівня їхнього розвитку, оскільки навіть у багатих суспільствах є прошарок соціально вразливого населення, який отримує мінімальні та/або нерегулярні доходи. Для нашої країни ця проблема є особливо гострою через те, що значна частина працездатного населення, навіть та, що зайнята у формальному секторі економіки, залишається бідною.
Ключем для вирішення цієї проблеми може бути встановлення бази справляння пенсійних внесків, яка не включала б "нижньої" частини доходів, необхідної для забезпечення принаймні належного рівня поточного споживання та покриття короткострокових ризиків. Для прикладу, у тому ж британському законодавстві впроваджене таке поняття як "кваліфікаційний заробіток", що має верхню та нижню межі. До накопичувальних пенсійних програм з визначеними внесками за місцем роботи автоматично залучаються лише ті працівники, дохід яких перевищує нижню межу кваліфікаційного заробітку, а пенсійні внески справляються з доходів, які перебувають у коридорі кваліфікаційного заробітку.
Застосування подібного підходу дасть можливість, по-перше, не зачіпати життєво важливих інтересів незаможних, для яких готівка сьогодні має значно більшу вагу, ніж адекватна пенсія у майбутньому, по-друге, залучити до накопичувальної системи пенсійного страхування саме те населення, на яке ця система і має бути орієнтована: середній клас, зайнятий у формальному секторі економіки.