Уряд подав до парламенту пакет законопроектів, які впроваджують накопичувальну систему загальнообов'язкового пенсійного страхування. Ініціатива довгоочікувана і покликана вирішити накопичені за роки фінансові проблеми Пенсійного фонду, який уже на чверть фінансується з державного бюджету і якому вже не допомагають ні скасування спецпенсій, ні скорочення виплат для працюючих пенсіонерів, ні заморожені соцстандарти. Фактично Пенсійний фонд рік у рік стає дедалі бездоннішим колодязем, ресурсів для наповнення якого з кожним роком стає менше.
Без переходу на накопичувальну систему здійснювати подальше реформування неможливо, але й панацеєю вона не стане. Час для трансформацій не найсприятливіший, обґрунтування, необхідні для переходу, відсутні, компенсатори можливих ризиків не визначені. У результаті в тому варіанті, який пропонує уряд, накопичувальна система може завдати державі більше шкоди, ніж користі.
Вийти на новий рівень
Де-юре в Україні трирівнева пенсійна система, що передбачає роботу солідарної, накопичувальної та добровільної недержавної систем забезпечення. Де-факто багато років існує тільки солідарна система, в якій розмір пенсій залежить від страхового стажу та розміру заробітної плати, з якої сплачувалися страхові внески. Система загалом непогана, перевірена часом, але дедалі менш дієздатна в умовах, коли кількість працюючих знижується, а кількість пенсіонерів зростає.
На сьогодні в Україні значиться 14 млн платників внесків до Пенсійного фонду і 13,5 млн тих, хто з цього фонду одержує пенсії. При цьому негативні демографічні тенденції зберігаються, народжуваність помірна, еміграція зростає, а іммігрантів, які принаймні платять внески до ПФ, одиниці. Багато років систему намагалися поліпшити і трансформувати: 2000-го почали збирати дані про те, які пенсійні внески було сплачено за кожного працівника, одержавши велику персоніфіковану базу даних усіх сплачених внесків. 2004-го почали застосовувати страхові принципи, і розмір відрахувань став залежати від розміру внесків до фонду. 2011-го почали поступово збільшувати пенсійний вік і обмежувати спецпенсії.
Трансформації солідарної системи тривають донині. Але їх результативність мізерна, і при тому, що ставка єдиного соціального внеску в Україні одна з найвищих у Європі, грошей для гідних пенсійних відрахувань не вистачає. При 60-відсотковій інфляції (у річному вимірі) підвищення пенсій не варто очікувати раніше грудня, тоді до мінімальної пенсії у 949 грн додадуть ще 125.
Що пропонує накопичувальна система? Її учасниками стануть далеко не всі працюючі громадяни, а лише ті, хто молодший 35 років. Частина від їхніх внесків у солідарну систему відволікатиметься в систему накопичувальну. Небагато: спочатку лише 2% і поступово відсоток відрахувань дійде до семи. Акумулюватиме ці кошти спеціально для цього створений Накопичувальний пенсійний фонд. І отут виникає перше запитання до авторів реформи - щодо доцільності створення чергової бюрократичної махини.
"Державний накопичувальний фонд діє лише в кількох країнах світу (Казахстан, Росія, Сінгапур, Болівія). Жодна європейська країна не створювала такого монополіста в сфері пенсійного забезпечення, - пояснила DT.UA Маріанна Онуфрик, аналітик Інституту суспільних досліджень, менеджер групи "Пенсійна реформа" РПР. - Серед недоліків такої окремої державної установи можна назвати: збільшення видатків державного бюджету на адміністрування накопичувальної системи і відсутність альтернатив для клієнтів фонду, що бажають здійснювати власну інвестиційну політику (очевидно, що більшість накопичень вкладатимуться в державні цінні папери), створення чергових нерівних умов для учасників накопичувального рівня".
Насправді з усіма покладеними на Накопичувальний фонд завданнями без особливих проблем може впоратися вже існуючий ПФ, який веде персоніфікований облік усіх застрахованих осіб у системі обов'язкового пенсійного страхування з 2000 р. Навіщо ж його клонувати? Невже у нас так багато зайвих бюджетних ресурсів для його утримання? Сенс в окремій структурі був би при бажанні держави створити конкуренцію, тобто запропонувати громадянам кілька альтернативних фондів, нехай один із них буде державним, які могли б, борючись за вкладника, розвивати ринок, створювати кращі умови накопичень і генерувати інвестиційний прибуток.
Однак нинішня фінансова система України при тотальній недовірі громадян до неї до таких нововведень не готова. Загроза того, що приватні фонди, які залучили кошти громадян, у результаті перетворяться на фінансові піраміди або збанкрутують, більш ніж реальна. Для цього необхідні гарантії, структура, аналогічна Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, але в недалекому майбутньому таких змін важко досягнути.
Створення Накопичувального державного фонду не є незаперечним благом ще й тому, що рівень довіри громадян до держави як розпорядника фінансів теж невисокий. Більш того, виплачувані зараз пенсії з солідарної системи індексуються, нехай і не так часто, як хотілося б, але вони хоча б частково враховують поточне становище в економіці. Про індексацію накопичень другого рівня пенсійної системи не йдеться. Забрати кошти можна буде лише через 25 років. Цінність цих коштів у 2040 р. спрогнозувати просто неможливо. Але якщо врахувати, що в ідеалі на той час, за умови бездоганно проведеної реформи, частка, одержувана громадянами з накопичувального фонду, має становити 35% від загального обсягу пенсійних нарахувань, це можуть бути істотні втрати. Якщо від середньої на сьогодні пенсії в 1526 грн відняти 35%, вона максимально наблизиться вже до пенсії мінімальної та стане нижчою за прожитковий мінімум.
Теоретично кошти, накопичені на другому рівні, можуть працювати як інвестиційний ресурс, але на сьогодні відсутність стабільного валютного курсу й постійно зростаючий рівень інфляції створюють реальну загрозу знецінення всіх цих накопичень у масштабах, які виходять "за рамки пристойності". Грубо кажучи, інфляція може з'їсти ці накопичення. І коли зараз міністр Розенко говорить про те, що завдяки реформі економіка одержить близько 5 млрд грн, що це "довгі" гроші, вкладені в економічний розвиток нашої країни мінімум на 25 років, які будуть "подушкою безпеки", що втримає нашу економіку від потрясінь, стає якось ніяково. А що втримає нас від потрясінь через 25 років?
Компенсаторів немає?
Дві хрестоматійні передумови переходу до накопичувальної системи - це зростання ВВП не менш як на 2% на рік протягом двох років поспіль і бездефіцитний ПФ. Фактично жодна з них поки що не може бути виконана, причому, схоже, навіть у середньостроковій перспективі. І коли міністр заявляє про те, що ми одержимо 5 млрд, треба розуміти, що це не додаткові кошти, а гроші, яких недоотримає солідарна система. Так, вони не вилучатимуться відразу і, можливо, даватимуть державі дохід при грамотному розпорядженні, але проблеми Пенсійного фонду "завдяки" цьому" так чи інакше загостряться.
На сьогодні з 236 млрд грн, які має акумулювати фонд у 2015 р., 61 млрд - це кошти держбюджету, і при цьому дефіцит фонду все одно становить майже 19 млрд. Одержуваних від платників податків коштів не вистачає. Якщо 2005-го частка коштів держбюджету в структурі доходів ПФ становила 8%, то цього року перевищила 24%. Усі спроби уряду вивести з "тіні" зарплати провалилися. Державна фіскальна служба відзвітувала, що за січень-квітень надходження від єдиного соціального внеску становили 55,7 млрд грн. Навіть приблизні підрахунки свідчать про те, що за чотири місяці ця сума мала становити щонайменше 57 млрд. Тобто надходження від ЄСВ, навпаки, знижуються, лише погіршуючи фінансовий стан ПФ.
Досвід реформування пенсійних систем, насамперед Словаччини, свідчить, що запровадження обов'язкового накопичувального рівня справді може розвантажити солідарний рівень. Адже щоб забезпечити коефіцієнт заміщення не нижче 0,5 на солідарному рівні, треба відраховувати не менш як 32% від фонду заробітної плати. Тоді як на накопичувальному рівні для забезпечення такого самого коефіцієнта вистачить 12–14%. Це заміщення досягатиметься за рахунок того самого інвестиційного доходу. Тобто вже через кілька років після проведення реформи бюджет Пенсійного фонду може стати профіцитним. Але це лише теорія, на жаль.
Значно більш очевидним і невідворотним є той факт, що протягом перших років реформи пенсійна система потребуватиме додаткових витрат на покриття, умовно кажучи, "касового розриву". Компенсувати його хоча б частково можна, але чому про це говорять експерти і не говорить міністерство, а головне, чому міністерство нічого не робить для пошуку цих компенсаторів?
"Насправді почати можна з внутрішніх можливостей діючої пенсійної системи, наприклад, зі звільнення солідарної системи від невластивих для неї виплат. Нині 7 млн пенсіонерів "підтягуються" пенсії до мінімального рівня, що фактично є компонентом соціального захисту і має фінансуватися з бюджету, а не за рахунок ЄСВ. Сьогодні ця сума, за підрахунками Пенсійного фонду, становить понад 37 млрд грн, - пояснила Маріанна Онуфрик. - Звичайно, у разі механічного "перекидання" цих коштів на державний бюджет загальна картина потреби у фінансуванні пенсійної системи не змінюється. Однак якщо ми говоримо, що "підтяжка" пенсій до мінімального рівня є частиною соціального захисту, то тоді претендувати на такі доплати зможуть тільки особи, які відповідно до чинного законодавства вважаються малозабезпеченими".
Наполягає експертне середовище і на проведенні інвентаризації самого Пенсійного фонду, а саме - на перевірці всіх пенсійних справ та їх переведенні в єдину інформаційну систему. За окремими підрахунками, така інвентаризація приведе до зниження видатків "солідарного" рівня на 10–20 млрд грн щороку. Сума, погодьтеся, гідна того, щоб Мінсоцполітики впритул взялося за це питання.
Уряд про джерела компенсації говорить, не заглиблюючись у деталі, мовляв, ми перекладаємо компенсацію на держбюджет, чим зменшуємо дотаційність Пенсійного фонду. То у чому ж зменшення? Адже навантаження на держбюджет не зменшилося зовсім, його внесок у бюджет фонду і без того величезний, звісно, на тлі 61,8 млрд п'ять виглядають не такими вже страшними. Але хіба ми живемо в часи, коли можна дозволити собі навіть такі видатки? Тим більше, що, крім позитивного досвіду впровадження накопичувальної системи, є й негативний.
З досвіду сусідів і внутрішніх можливостей
Озираючись на досвід Польщі і Росії, зрозуміло, що навіть бездефіцитність Пенсійного фонду не є запорукою успішного впровадження накопичувальної системи. В обох країнах перехід на другий рівень пенсійного забезпечення закінчився "заупокійним" вилученням коштів з накопичувальної системи і передачею їх назад у солідарну. І не лише ці країни зіштовхнулися з "накопичувальною" проблемою.
Наприкінці 90-х у багатьох державах Центральної та Східної Європи відбувся перехід на другий рівень пенсійної системи, тоді ця ідея активно просувалася Світовим банком як можливість стимулювання економічного зростання, розвитку фондових ринків і боротьби з тіньовою зайнятістю. Але очікуваний ефект від детінізації зарплат та економічного зростання був далеким від реальності і не зміг у результаті вирішити проблем з дірами, які утворювалися в солідарних пенсійних системах. У підсумку навантаження все одно лягло на державні бюджети.
Найуспішнішим був досвід Чехії, але її уряд, урахувавши помилки сусідів, при переході на накопичувальну систему підвищив розмір внеску, щоб компенсувати нестачу коштів. Для України, в якій згідно з дослідженням HeadHunter, 56% працівників частково або повністю одержують зарплати в "конвертах", такий варіант не можна застосувати. Підвищення відсотка обов'язкових відрахувань, навпаки, зажене ще глибше в "тінь" роботодавців. А це може знизити і без того недостатні надходження Пенсійного фонду.
Тож, усвідомлюючи неминуче відволікання коштів із солідарної системи, уряду слід вдумливіше підходити до реалізації реформи, не захоплюватися 5 млрд грн "довгих" грошей, які, вибачте, погоди не зроблять, а думати про можливі наслідки як для держбюджету, так і для людей. А головне, перш ніж переходити до накопичувального рівня, не завадило б оцінити доцільність цього переходу саме зараз, визначити готовність, можливі вигоди і ризики, знайти реальні компенсатори, здатні замістити втрати для солідарної системи. Визначити, наприклад, очікуваний середній розмір пенсії, її солідарної та накопичувальної частин, яким у результаті буде коефіцієнт заміщення накопичувальної, солідарної частин, загальний коефіцієнт заміщення. Якими будуть параметри функціонування Пенсійного фонду і якою буде його дохідність після реформи.
На сьогодні таких досліджень, які враховують нинішні економічні умови, немає. Інститут економіки і прогнозування НАНУ проводив таку роботу, але в 2006 р. Тоді й стан економіки був іншим, і бюджет ПФ був бездефіцитним. "Оцінюючи передумови для переходу на накопичувальну систему, ми виявили, що коефіцієнт заміщення для 35-річних учасників накопичувальної системи на момент їх виходу на пенсію був би 1,5–2%. Тобто їхня накопичена пенсія становитиме тільки 2% від їхньої останньої заробітної плати, це не просто мало, це дуже мало", - розповіла Вікторія Близнюк. Фактично люди, які зараз будуть зобов'язані відраховувати частину коштів у накопичувальну систему, просто не встигнуть накопичити достатню кількість коштів для нормального життя.
Спочатку треба говорити про забезпечення таргетування інфляції, про формування стабільного фінансового ринку і забезпечення його стабільної роботи. Тільки після цього можна запроваджувати накопичувальну систему. Не створивши умов для реальної роботи цих інвестиційних ресурсів, вилучати їх із солідарної системи як мінімум нераціонально. Якщо до цього додати відсутність правил ефективної діяльності інвестиційних компаній, компаній з управління активами і банків, які безпосередньо управлятимуть цими коштами, стає зрозуміло, що ризики насправді значно вищі. І за відсутності чітких і прозорих механізмів контролю, у тому числі громадського, за інститутами, які управляють або управлятимуть грошима пенсіонерів, ці ризики зростають у рази.