Пенсійна реформа завжди залишається актуальною темою для дискусій, суперечки не оминають жодного з її аспектів. Але, мабуть, найбільше розходяться думки щодо доцільності запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування (так званого другого рівня пенсійної системи). Крайні думки можна охарактеризувати приблизно так: прихильники запевняють, що існуюча солідарна система збанкрутіла і запровадження другого рівня є єдиною можливістю врятувати пенсійну систему та вивести економіку країни з кризи; супротивники переконані, що запровадження другого рівня якраз і призведе до краху солідарної та всієї пенсійної системи, а гроші будуть просто вкрадені.
Не менш гострі суперечки ведуться довкола моделі запровадження другого рівня, зокрема щодо стартових параметрів: яким має бути вік учасників (одразу для всіх чи лише для молоді), як мають розподілятися ролі між державою та учасниками приватного фінансового сектора (повністю одержавлена модель, повністю приватна чи змішана), які мають бути гарантії (гарантований рівень дохідності/виплат чи жодних гарантій).
Найбільша проблема полягає в тому, що позиції сторін ґрунтуються, скоріше, на власній зацікавленості (лобіюванні власних або "дружніх" інтересів) або й просто на емоціях. Сподіваємося додати аргументації цим дискусіям з допомогою розрахунків, що були зроблені під час експертного опрацювання проекту закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування та єдиних принципів нарахування пенсій".
Законопроект КМУ вже зареєстрований у ВР України (30 квітня 2015 р. №2767) і наразі перебуває на опрацюванні в комітеті з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення. Він передбачає, зокрема, запровадження другого рівня з 1 січня 2017 р. обов'язково для всіх застрахованих осіб, яким на цю дату виповниться не більш як 35 років. Особам віком 36–55 років надається право до кінця 2017 р. самостійно прийняти рішення щодо добровільної участі у другому рівні. Внесок до другого рівня у 2017 р. становитиме 2%, надалі поступово збільшиться до 7% з
2022 р. Ці внески спрямовуватимуться у Накопичувальний пенсійний фонд, відповідно, має зменшитися надходження внесків до солідарної системи.
Проведені актуарні розрахунки дають можливість оцінити основні параметри другого рівня (кількість учасників, фінансові потоки, розміри пенсій) не лише у стартовий період, а й на довгострокову перспективу. Розрахунки виконано з допомогою моделі пенсійної системи України, розробленої фахівцями Інституту демографії та соціальних досліджень імені М.Птухи НАН України за сприяння Світового банку.
Необхідність запровадження другого рівня зазвичай пов'язується з чотирма ключовими чинниками-сподіваннями:
- демографічний - в умовах старіння населення необхідна диверсифікація механізмів фінансування пенсійних виплат; розподільча (солідарна) пенсійна система побудована за принципом утримання пенсіонерів наступними поколіннями працюючих і може вважатися самодостатньою лише за умови розширеного відтворення поколінь працюючих;
- економічний (інвестиційний) - пенсійну систему необхідно інтегрувати в національний економічний механізм, перетворити на джерело довгострокових "дешевих" інвестицій і чинник макроекономічної стабільності;
- фінансовий - "приватизація" частини солідарної пенсійної системи дасть змогу у майбутньому зменшити тягар публічних (зокрема державних) соціальних зобов'язань; найвідчайдушніші прихильники другого рівня запевняють, що він дасть можливість підвищити розміри пенсій;
- політичний - участь у другому рівні великої кількості ринкових і громадських суб'єктів має послабити залежність пенсійної системи від політичних втручань, надати їй певний "імунітет".
Отже, спробуємо розібратися, наскільки у змозі другий рівень виправдати очікування, не забуваючи, що, як і все нове, він пов'язаний з новими викликами і новими ризиками.
Демографія
Всі існуючі демографічні прогнози передбачають Україні швидке скорочення чисельності населення. За останнім прогнозом ООН, Україна входить до 11 країн світу, населення яких до 2050 р. скоротиться більш як на 15%. Причому Україна посідає третє місце в цьому списку з прогнозованим темпом скорочення 21,7%.
За модельними розрахунками, в основу яких покладено середній варіант прогнозу Інституту демографії та соціальних досліджень, до 2075 р. населення України скоротиться до 28,2 млн, тобто більш як на третину (рис. 1). Найбільшого скорочення зазнає чисельність населення працездатного віку (з майже 25 млн до 14 млн осіб, або на 43%). Кількість людей старше працездатного віку до 2021 р. дещо скорочуватиметься, а коли закінчиться підвищення пенсійного віку для жінок, - почне зростати (з
10,6 млн у 2021 р. до 12,3 млн у 2050 р.). З початку 2050-х років 60-річного віку досягатимуть менш численні покоління, народжені під час різкого спаду народжуваності у 1990-х і низької народжуваності 2000-х років. Тому за незмінної межі пенсійного віку кількість людей пенсійного віку почне скорочуватися і наприкінці прогнозованого періоду становитиме 9,6 млн осіб. Тобто демографічне навантаження людьми похилого віку на осіб працездатного віку не зростатиме нескінченно. Що скоріше країна вийде на шлях сталого розвитку, то швидше стабілізується вікова структура населення.
Людина, якій у 2017 р. виповниться 22 роки, упродовж усього трудового життя буде учасником другого рівня, досягне пенсійного віку у 2055 р., коли демографічне навантаження на пенсійну систему вже почне послаблюватися. Людина, якій у 2017 р. виповниться
35 років (максимальний вік обов'язкової участі у другому рівні), досягне пенсійного віку у 2042 р., але матиме менше часу на створення пенсійних накопичень і більше "претензій" у солідарній системі. Стосовно доцільності залучення на добровільних засадах осіб віком 36–55 років існують великі сумніви, оскільки у них буде замало часу для накопичення коштів у другому рівні, а в солідарній системі вони отримають усе сповна.
Отже, апелювати до старіння населення як чинника обов'язковості запровадження другого рівня не варто. Уявлення, що другий рівень нечутливий до впливу демографічних змін, загалом не відповідають дійсності.
По-перше, швидке і невпинне скорочення населення працездатного віку неминуче призведе до скорочення чисельності робочої сили та зайнятого населення, що істотно обмежить можливості ефективного інвестування і створення доданої вартості. По-друге, зростаюча тривалість життя навіть більшою мірою впливає на накопичувальні пенсійні системи, ніж на розподільчі, оскільки очікувана тривалість життя в пенсійному періоді через формулу розрахунку впливає на розмір місячної виплати. Зростання тривалості життя є індикатором нормального розвитку будь-якого населення, і якщо Україна хоче стати європейською країною не лише за географічним розташуванням, то мусить здійснити прорив у цій сфері.
Інвестиції
Можливість інвестувати пенсійні кошти накопичувальних систем приваблює найбільше, оскільки така можливість з'являється практично одразу після їх запровадження, тоді як пенсійних виплат ще треба дочекатися.
Якщо припустити, що у другому рівні на добровільних засадах візьмуть участь 20% осіб віком 36–
55 років, то вже у стартовому
2017 р. кількість платників до Накопичувального фонду становитиме 6,4 млн осіб (57% загальної кількості застрахованих осіб - платників єдиного соціального внеску). До кінця 2030-х років усі застраховані особи стануть учасниками дворівневої системи, їх кількість досягне максимум 10,8 млн осіб і надалі через скорочення чисельності населення працездатного віку почне зменшуватися до 7,7 млн наприкінці прогнозованого періоду.
Обсяг внесків до другого рівня у стартовому 2017 р. становитиме майже 7 млрд грн (у поточних цінах), або 0,3% ВВП. У 2022 р., коли розмір внеску досягне 7%, а кількість платників - майже 8 млн осіб, обсяг внесків сягатиме понад 52 млрд грн (у поточних цінах), або 1,4% ВВП. Після того, як усі застраховані особи стануть учасниками дворівневої системи, річна сума внесків стабілізується на рівні 2–2,2% ВВП (рис. 2). На відповідні суми зменшуються надходження внесків до солідарної системи.
Отже, втрати солідарної системи внаслідок вилучення частини внесків до Накопичувального фонду становитимуть максимум 2,2% ВВП. Звичайно, це не малі кошти, але й не варто говорити, що другий рівень може зруйнувати солідарну систему. Значно гірші наслідки матимуть непродумані експерименти з розміром єдиного соціального внеску під популістським гаслом боротьби за детінізацію зарплат.
За умови забезпечення прогнозованого рівня реальної "чистої" інвестиційної доходності пенсійних активів (+2% понад покриття інфляції та витрат на адміністрування) у другій половині 2040-х років сумарний обсяг накопичених пенсійних коштів перевищить 50% ВВП, а наприкінці прогнозованого періоду сягатиме 83% ВВП (рис. 3). Це кошти, які справді можна буде інвестувати в розвиток країни. Але існує кілька обставин, на які треба звернути увагу.
По-перше, для формування потужного інвестиційного потенціалу, знову ж таки, потрібен час, а отже, у подоланні нинішньої кризи другий рівень не допоможе.
По-друге, немає жодних гарантій, що пенсійні кошти будуть інвестовані в реальний сектор економіки чи перспективні соціальні проекти (будівництво доріг, мостів, інших об'єктів інфраструктури), а не підуть на покриття поточних потреб уряду. Є дуже великі шанси, що пенсійні кошти чекає така сама доля, що й кредити МВФ та інших кредиторів. Особливий скепсис викликають завіряння, що пенсійні інвестиції здатні створити N-ну кількість нових робочих місць, - численні дослідження доводять нелінійний характер взаємозв'язку між показниками інвестицій і зайнятості.
По-третє, потрібно розуміти, що пенсійні кошти вважаються "дешевим" інвестиційним ресурсом не лише через довгостроковий характер інвестування, а й через найнижчий рівень доходності. Пенсійні фонди (особливо з державною участю) є найбільш консервативними учасниками фінансових ринків. До того ж у міру насичення ринку пенсійними інвестиційними коштами, скоріше за все, знизиться доходність й інших інвестиційних ресурсів. Тобто цифри на наведеному вище рис. 3 можна вважати дуже оптимістичним варіантом розвитку подій.
Державні
соціальні зобов'язання
Запровадження другого рівня передбачає, по суті, приватизацію частини солідарної пенсійної системи. Приватизація відбувається двома шляхами.
Перший - закріплення права приватної власності на кошти накопичувальної пенсійної системи: учасникам другого рівня надається право власності на пенсійні кошти, накопичені на їх рахунку, а в разі їх смерті право власності переходить до спадкоємців; успадковується також право на отримання призначеної довічної пенсії у разі смерті пенсіонера. Оскільки у солідарній системі успадкування пенсійних прав відбувається виключно у вигляді права на пенсію у зв'язку з утратою годувальника, запровадження другого рівня означає безповоротну втрату певної частини коштів публічних фінансів.
Другий шлях: участь ринкових суб'єктів - фінансових корпорацій, діяльність яких має на меті одержання прибутку (компанії з управління активами, зберігачі, недержавні пенсійні фонди, страхові організації). Передбачене створення Накопичувального фонду не змінює ситуації, оскільки учасники другого рівня матимуть право через певний час спрямувати свої внески до недержавного пенсійного фонду. Теоретично цілком можливо, що вже за кілька років після старту другого рівня Накопичувальний фонд буде порожнім, і виконуватиме лише облікові функції.
Отже, другий рівень пенсійної системи передбачає значно більший ступінь "приватності", але в ньому залишаються державні гарантії. Зокрема ч. 3 ст. 80 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" зобов'язує Кабінет міністрів передбачати заходи, спрямовані на захист інвестицій пенсійних коштів і забезпечення їх повернення, у тому числі відповідні державні гарантії. Це дає юридичні підстави вимагати випуску спеціальних пенсійних державних облігацій чи гарантування державою певного відсотка доходності від інвестування пенсійних коштів. Надання подібних державних гарантій для коштів другого рівня може обернутися додатковими державними зобов'язаннями і зростанням внутрішнього державного боргу. При цьому сукупні обсяги публічних фінансів та інвестицій не збільшаться, оскільки покривати втрату частини внесків солідарної системи доведеться за рахунок коштів державного бюджету. Варто також нагадати, що цього року державний і гарантований державою борг України вже може досягнути 100% ВВП.
Особливо слід застерегти від очікувань, що другий рівень здатен забезпечити підвищення розмірів пенсій, адже він створюється не додатково, а на часткову заміну солідарної системи. Зміна механізму фінансування частини пенсійних виплат за рахунок їх накопичення та інвестування у кращому разі дасть змогу уникнути підвищення розміру пенсійних внесків для майбутніх нечисленних поколінь працюючих.
За передбачених стартових умов пенсійні виплати з другого рівня почнуться з 2022 р., але у перших пенсіонерів з дворівневої системи їхній розмір становитиме менш як 1% середньої заробітної плати по країні (рис. 4). Досягти коефіцієнта заміщення на рівні розміру внеску (7%) удасться чоловікам у 2046 р., жінкам - у 2055 р. Наприкінці прогнозованого періоду коефіцієнт заміщення пенсій з другого рівня у нових пенсіонерів становитиме близько 8% у жінок і трохи менше 12% - у чоловіків (за умови реальної "чистої" інвестиційної доходності пенсійних активів на рівні 2%). Отже, беззаперечна економічна доцільність участі у другому рівні існує тільки для людей, які долучилися до нього від самого початку трудової діяльності.
Оскільки роки участі у дворівневій системі в солідарній системі оцінюються з меншим коефіцієнтом (1,08% замість 1,35, пропорційно зменшенню розміру внеску), їхні виплати із солідарної системи, за інших рівних умов, будуть нижчими порівняно з тим, якби вони залишалися тільки в солідарній системі. За прийнятих прогнозних припущень, сумарний коефіцієнт заміщення пенсій з дворівневої системи (тобто із солідарної та накопичувальної разом) у нових пенсіонерів у довгостроковій перспективі буде близьким за розміром до показника однорівневої системи (якби залишалася лише солідарна), тобто ефективність запровадження другого рівня щодо підвищення розмірів пенсій не доведено.
Практичний досвід і модельні розрахунки засвідчують, що поточний рівень пенсій значно більшою мірою залежить від механізму їх індексації (перерахунку, осучаснення), ніж від результату обчислення в момент їх призначення. Якщо у солідарній системі пенсіонери можуть сподіватися принаймні на нерегулярні додаткові перерахунки (у більш "тучні" роки або ж перед виборами), то у другому рівні чекати якихось "подарунків" нема звідки - виплати здійснюватимуть приватні страхові компанії. Наразі порядок індексації виплат з другого рівня в законодавстві не визначено, і законопроект №2767 теж оминає це питання. У світовій практиці найчастіше при оформленні ануїтету закладається лише індексація на інфляцію.
Отже, навіть якщо в момент виходу на пенсію дворівнева система забезпечить вищий коефіцієнт заміщення, це ще не гарантує вищого рівня пенсій у подальшому. У будь-якому разі провідна роль у формуванні пенсійної виплати залишатиметься за солідарною системою, і для кожного нового пенсіонера її роль зростатиме у міру віддалення від моменту виходу на пенсію.
Слід згадати ще принаймні дві обставини, які потребують урахування при прийнятті рішення щодо запровадження другого рівня: 1) загострюється питання справедливості у сфері оплати праці, зокрема через занижені зарплати у невигідне становище потрапляють працівники бюджетного сектора - вчителі, медики, державні службовці; 2) актуалізується необхідність подальшого підвищення пенсійного віку, оскільки співвідношення між тривалістю періодів накопичення внесків та отримання пенсії має прямий вплив на розмір щомісячних виплат.
Політика
Вплив другого рівня на ступінь незалежності пенсійної системи від політичних втручань напряму обчислити неможливо. Досвід постсоціалістичних країн Центральної та Східної Європи, які значно раніше запровадили другий рівень (мається на увазі саме схема приватизації частини солідарної системи), засвідчує, що держава не випускає своїх грошей з рук і за першої-ліпшої нагоди просто згортає альтернативні програми. Цього не уникнули навіть повністю приватні моделі другого рівня (як у Польщі, наприклад), а що вже казати про моделі зі "щільною" державною присутністю (як у Російській Федерації, приміром).
Тож чи варто запроваджувати нині другий рівень в Україні - питання, що потребує глибокого та ґрунтовного аналізу.