Насамперед слід зазначити, що бюджет готувався в умовах безпрецедентної таємничості. Про якусь прозорість розрахунків чи хоча б оприлюднення концептуальних підходів немає й мови. Більше того, повторюється історія трирічної давнини, коли областям для перевірки доводилися лише цифри по доходах кожної з них. Очевидно, Мінфіну є що ховати: не дай Боже, сусіди чи фахівці поцікавляться розрахунками, звірять статистичну базу даних, зіставлять формулу, що застосовувалася, з вимогами Бюджетного кодексу, і тоді може виникнути багато незручних питань. Ще й зараз повного комплекту розрахункових матеріалів немає навіть у бюджетному комітеті ВР, не кажучи вже про Асоціацію міст України, яка за своєю природою покликана відображати інтереси самоврядування.
Природно, що нові підходи у формуванні місцевих бюджетів, котрі базуються на використанні соціальних стандартів, про які вже другий рік поспіль ідеться в Бюджетній резолюції, в проекті так і не знайшли втілення.
Що ж до тих показників, які доступні для аналізу, то непокоять наступні тенденції. Загальний обсяг доходів місцевих бюджетів, що враховуються при розрахунку трансфертів (перший кошик), становить 32 млрд. грн., або на 33,4% більше планових показників 2006 року. З урахуванням зростання ставки податку на 2% (це рівнозначно 3,8 млрд.) це означає, що закладається збільшення на 28%. Якщо врахувати, що ВВП зростає лише на 6,5%, а інфляцію очікується утримати на рівні, нижчому за 10%, таке зростання є досить оптимістичним. Тим більше, що зростання заробітної плати працівників бюджетної сфери становить лише 13%, тобто ледве перекриває інфляцію. Свідомо створюються «ножиці» між заробітною платою бюджетників та тією, що очікується у приватному секторі.
Це — одне з підтверджень загальної тактики Міністерства фінансів, що полягає у заниженні видаткової частини і завищенні дохідної, щоб трансферт вирівнювання був мінімальним.
На підвищення цін та тарифів на енергоносії передбачено лише 695 млн. грн. Якщо очікувати, що тарифи будуть підняті мало не вдвоє, а частка енергоносіїв у видатках місцевих бюджетів на сьогодні сягає 10%, або понад 5 млрд. грн., то на збільшення тарифів слід було б закладати порівнянну суму.
Попередні розрахунки показують, що, як і цього року, частка заробітної плати з нарахуваннями в місцевих бюджетах, за винятком, звичайно, Києва, перевищуватиме 80%, що є ознакою хронічної хвороби бюджетної системи. Більш-менш прийнятна цифра, що дозволяє говорити про пристойну якість бюджету, — не більше 67% на заробітну плату з нарахуваннями та не менше 10% — на капітальні видатки. Решта коштів йде на харчування, медикаменти, комунальні послуги, канцелярське приладдя, поточний ремонт, відрядження та інші дрібніші статті економічної класифікації видатків. У 2007 році місцеві бюджети, особливо районні, схоже, знову перетворяться на каси по виплаті зарплат.
З року в рік уряд бадьоро рапортує, що місцеві бюджети просто розкошують, однак ще жодного разу не навели прикладу розрахунку дії нормативів бюджетної забезпеченості, які закладаються у формулу, на базі хоча б одного міста чи району. В пояснювальній записці до бюджетного законопроекту вказується: місцеві бюджети становлять понад 43% зведеного бюджету, що нібито свідчить про наближення бюджетної системи України до європейських норм, де існує глибока децентралізація влади. Лукавість цього твердження полягає в наступному:
— 17 млрд. грн. становлять субвенції місцевим бюджетам, у тому числі понад 14 млрд. — субвенції на соціальний захист. Ці кошти проходять через місцеві бюджети транзитом; жодного впливу на їх використання місцеві органи самоврядування не мають. Більше того, ці кошти можуть довільно перерозподілятися між місцевими бюджетами відповідно до рішень Кабінету міністрів. Однак нарощування цього обсягу створює ілюзію того, що місцеві бюджети мають достатньо коштів. Асоціація міст України та громад ініціювала зміни до Бюджетного кодексу в частині фінансування цих програм з державного бюджету;
— при розрахунку обсягу видатків місцевих бюджетів не враховують кошти, що повертаються назад до державного бюджету (вилучення) в розмірі 4,1 млрд.;
— включення до складу додаткових видатків, зокрема на фінансування міліції (576 млн. грн.) є механічним перенесенням на місцеві бюджети відповідальності без можливості впливати на ефективність функціонування органів правопорядку. Попередні розрахунки показують, що зазначені кошти закладено в розмірі 35% від необхідних.
Якщо ж виключити із розрахунків субвенцію на соціальний захист і суми, які вилучаються до державного бюджету, то очевидно, що частка місцевих бюджетів у зведеному становить 32%.
А от на власні повноваження місцевого самоврядування припадає лише 4,1 млрд. грн., або 0,7% ВВП, або 2,3% зведеного бюджету. Саме цей показник повинен братися до уваги, коли Україну порівнюють із розвиненими країнами Європи та Америки, оскільки при цьому структура видатків є порівнянною.
Певним відходом від принципу незалежності місцевих бюджетів є виділення досить великого обсягу фінансування (для обласних бюджетів — 567 млн. грн.) на вирівнювання фінансової забезпеченості бюджетів міст та районів. Це черговий крок до повернення ручного управління місцевими бюджетами, що широко практикувалося до прийняття Бюджетного кодексу.
Слід сказати й про те, що точкові субвенції (не на соціальний захист) у розмірі 2,8 млрд. грн. розподілені досить специфічно.
Озброєний власним законом, Київ отримує 1561 млн. грн., із них 561 млн. — у вигляді субвенції на виконання функцій столиці. Крим на виконання вимог Конституції АРК (правда, незрозуміло яких) виборов додаткову дотацію в 30 млн. грн., а Славутич — 3 млн. як відчіпне за закриття Чорнобильської АЕС. Цікаво, що термін «додаткова дотація» у Бюджетному кодексі не фігурує, оскільки статус дотації передбачає єдиний неупереджений підхід до всіх бенефіціарів. Однак уряду, швидше за все, ліньки було розписувати вказані кошти за конкретними проектами, як цього вимагає статус субвенції.
Зате інші території, очевидно, підготувалися більш ґрунтовно. Окремі субвенції надаються Жовтим Водам — на виконання заходів щодо радіаційного та соціального захисту населення (7 млн. грн.), Донецькій області — на комплексну реконструкцію, розширення та технічне переоснащення комунального підприємства «Міжнародний аеропорт «Донецьк» (140 млн. грн.), Одеській — на оперний театр, Запоріжжю — на міст через Дніпро (260 млн.). Нарешті уряд вирішив допомогти метробудівцям — на ці цілі виділено 100 млн. грн., однак повсюди, крім Києва, гроші чомусь надаються не містам-мільйонникам, які мають метрополітени, а обласним бюджетам.
Субвенції на соціально-економічний розвиток (загалом 417 млн. грн.) виділяються тільки містам Алчевську та Артемівську (по 20 млн.), Севастополю, АРК та 15 областям. Інші адміністративно-територіальні одиниці, схоже, не потребують таких коштів. Дуже схожа субвенція — на виконання інвестиційних проектів, спрямованих на соціально-економічний розвиток регіонів (обсягом 1 млрд. грн.), — традиційно розподіляється тільки між областями. Чим різняться дані субвенції, незрозуміло. Міста Севастополь, Феодосія та Сімферопольський район як заохочення за перебування там Чорноморського флоту також отримують субвенції (загальна сума — 15 млн.). Причому заохочують їх двічі — ще 41,9 млн. додають за втрати в доходах через перебування там російського флоту. А от інші місцеві бюджети вкотре так і не дочекалися компенсації по пільгах, які надаються державою по платі за землю. Хоча Бюджетний кодекс того вимагає.
На заходи з енергозабезпечення виділено 701,1 млн. грн., однак розподілу цих субвенцій між місцевими бюджетами немає. Також не розподілено кошти в обсязі 70 млн. грн. на збереження історичної забудови міст, об’єктів історико-культурної спадщини, впорядкування історичних населених місць України та соціальний розвиток; не розподілено 100 млн. грн. на стимулювання розвитку регіонів, зокрема депресивних територій.
Очевидно, що зазначені суми будуть розподілятися вже під час виконання бюджету урядом, виходячи або з принципу лояльності, або так, щоб рішення про виділення цих субвенцій було прийнято десь 29 грудня, коли їх використати було вже неможливо. Тактика економії бюджетних коштів, що стала вже традиційною. Потрібно ж якось покривати безпрецедентний дефіцит державного бюджету.
«Питома вага видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України на 2007 рік збільшиться з 36 до 43,5% на наступний рік. Щодо доходів місцевих бюджетів, то плани Мінфіну є реальними».
(Микола Азаров, доповідь у Верховній Раді України 21 вересня ц.р.
з нагоди представлення проекту бюджету
на 2007 рік.)