Очевидно, що будь-який устрій постійно піддається випробовуванням на предмет спрацювання запобіжників, які гарантують міцність його конструкції. Оперуючи поняттями інженерії, стійкість системи визначається грамотно обрахованими люфтами, глибиною зворотного зв’язку та якістю складових системи. Перипетії бюджетного процесу 2004 року дають привід для серйозного аналізу не тільки достовірності розрахунків чи обґрунтованості затверджених програм. Йдеться про стійкість і навіть життєздатність системи публічних фінансів, яка закладається Бюджетним кодексом України.
Успіх від запровадження нової системи чи, як прийнято говорити, проведення реформи, повинен з’явитися раніше, ніж консервативні сили встигнуть організувати кампанію по дискредитації цієї реформи. Продуманість концептуальних рішень повинна бути достатньою для того, щоб атаки на її основні постулати зустрічали відсіч чи у вигляді посилань на досвід застосування аналогічних рішень в інших країнах, чи наукових обґрунтувань, чи аналогій з явищами в інших сферах буття.
Що ж до людей, які приймають рішення, то відлучення від процесу проведення реформи спеціалістів, які її готували, раніше, ніж буде зафіксований сталий успіх, неминуче веде до згортання перетворень. Будова реформи руйнується. Втрачається наступність в ідеології прийняття рішень, до плану проведення реформи вносять правки, часто не тільки погано продумані, але й відверто шкідливі. Адже відомо, що ідея без носія — мертва.
Якщо зміни стосуються, наприклад, фізики чи технологій, помилки стають очевидними після першої ж серії невдач. У політології, економіці та інших сферах, які важко піддаються оцінці шляхом застосування об’єктивних критеріїв, дії реформаторів критикують після відходу їх від керма влади. В демократичних країнах — після виборів, у тоталітарних чи авторитарних — після краху правлячої партії чи смерті диктатора.
В Україні, яка не належить ні до першої, ні до другої категорії, реформи просто не доводять до кінця. Бюджетна реформа теж має всі шанси захлинутись. І бюджет-04 — тому перший сигнал.
Концепції
Новостворену бюджетну систему атакують з обох боків. Одні вважають, що Бюджетний кодекс себе зжив і потрібні докорінні зміни, що ще більше деталізуватимуть процедури та поняття, інші, здебільшого консервативні сили, у міру можливостей саботують регламентацію управління публічними коштами — вони звикли вирішувати питання іншими, далеко не прозорими методами. Спроби ревізії здійснюються як шляхом пропонування змін до Кодексу, так і традиційним для пострадянського простору методом — ігноруванням чинних норм.
На жаль, при розробці Бюджетного кодексу формат законодавчого документа не дозволяв виділити достатньо місця для того, щоб зафіксувати основні концептуальні засади. Практично тільки статті 7 — «Принципи бюджетної системи» та 86 — «Критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами» є вираженням закладеної в Кодексі ідеології. На підготовчому етапі — можливо, безпідставно — не було включено два принципи, закладені в бюджетних законодавствах інших країн. Перший із них — принцип несумісності розпорядника коштів та касира. Другий — принцип політичної відповідальності головного розпорядника коштів.
Третя проблема — слабка концептуальна база формування спеціальних фондів. Четверта — невизначеність сутності програмно-цільового методу формування бюджету. Наступні питання — співвідношення бюджетного та податкового законодавства, цейтнот у бюджетному процесі. А вже проблеми формування місцевих бюджетів є традиційними.
Розгляньмо деякі з цих проблем коротко.
Казначейське обслуговування бюджетів
Хоча цей принцип фактично й застосовується в Україні через касове обслуговування бюджетів органами Державного казначейства, однак відсутність зафіксованої в законі ідеології діяльності цього органу спричиняє його постійний дрейф між повноваженнями повноцінного банку та простої бухгалтерії. Суть принципу полягає в тому, що орган, який здійснює операції з управління коштами бюджету, повинен бути відділений від органу, який розробляє бюджетну політику та втілює її в бюджеті. Це потрібно для того, щоб у ході виконання бюджету розпорядник не мав спокуси направити кошти на не передбачені бюджетними призначеннями цілі. Тому розпорядники коштів не мають власних рахунків, оплата їхніх зобов’язань здійснюється шляхом оплати рахунків на користь третіх осіб — постачальників товарів, виконавців робіт тощо.
Далеко не всі країни для вказаних цілей використовують єдиний державний орган. В США, наприклад, у ряді штатів існує власне казначейство, підзвітне представницькій владі. Однак перевірка звіту про виконання бюджету здійснюється незалежним аудитором. Україна пішла шляхом Франції, де всі бюджети обслуговуються Державним казначейством. При цьому, що для нас традиційно, не були враховані певні дрібні деталі, наприклад, відповідальність Казначейства за свою діяльність. Та й повноваження «їхнього» казначейства в нормотворенні обмежуються виданням внутрішніх актів.
У нас же Казначейство видає накази, які, по суті, мають силу закону. Наприклад, наказ про порядок надання короткотермінових позичок місцевим бюджетам практично анулює дію Закону «Про Державний бюджет України на 2004 рік» в частині обов’язковості надання таких позичок на покриття касових розривів. Тут і необґрунтовані вимоги до наявності рішення сесії, хоча управління бюджетом — елемент менеджменту і ніяк не впливає на баланс бюджету. Та й термін погашення позичок (за Бюджетним кодексом — три місяці) Казначейство скоротило до місяця.
Але найголовніше питання, яке могло б виправдати створення такої громіздкої структури на місцях, так і не вирішене — чи повинно Казначейство покривати за свій рахунок недонадходження коштів по доходах місцевих бюджетів? Особливо актуально це нинішнього року, оскільки об’єктивність розрахунків Міністерством фінансів дохідної частини місцевих бюджетів викликає сумніви.
Казначейство категорично відмовляється здійснювати покриття недонадходжень по доходах місцевих бюджетів, очевидно, розуміючи, що прогнози керівництва Мінфіну є занадто оптимістичними. У даному випадку хоче бути звичайною бухгалтерією. Хоча й амбіції банку йому не чужі.
Якщо аналізувати стан впровадження обслуговування місцевих бюджетів Казначейством, то за чотири роки від початку пілотного впровадження так і не усунуто основних проблем, що виникли із самого початку: непідготованість кадрів та програмного забезпечення, спроможного працювати в режимі «клієнт—банк», поганий матеріальний стан територіальних відділень Казначейства, значний паперообіг, втрата оперативності в прийнятті рішень тощо. Не зрозумілий також поспіх, з яким здійснюється переведення місцевих бюджетів на казначейське виконання вже в 2004 році. Хоча зараз усі події слід розглядати через призму майбутніх виборів. Якщо ДПА «працює» з приватним сектором, то Казначейство, схоже, готують для обробки ідеологічно «неправильно орієнтованих» місцевих рад.
Головні розпорядники коштів
Ідеологія бюджетної реформи передбачає, що головний розпорядник коштів повинен бути інституалізований: або представляти окрему гілку влади, як, наприклад, судова адміністрація, чи бути спеціальним органом, визначеним у Конституції України, як Президент, Прокуратура, Уповноважений з прав людини чи Рахункова палата, або входити в структуру виконавчої влади і бути складовою Кабінету міністрів України. В останньому випадку розпорядник коштів зобов’язаний бути підзвітним перед Верховною Радою України прямо чи опосередковано, через Кабмін.
Перший дзвоник пролунав, коли до складу головних розпорядників було включено спочатку Академію наук України, потім інші академії. Нічого особистого проти науки, але сутність публічних коштів полягає в тому, що кожна копійка, що має відношення до бюджету, повинна бути під пильним наглядом платника податку, інтереси якого представляє, в першу чергу, Верховна Рада України. Яким чином Академія наук звітується перед народними депутатами чи урядом, наразі в нормативних документах не визначається.
Але якщо у випадку з наукою були хоча б дотримані формальні процедури (внесено відповідну зміну до Бюджетного кодексу), то поява серед головних розпорядників коштів Державного управління справами є прямим порушенням букви закону. По суті, це комерційне підприємство надає послуги, нехай і навіть представникам вищих органів влади. Коректно було б закладати відповідні видатки в кошторисі окремо Управління справами Верховної Ради України, адміністрації Президента чи Управління справами Кабінету міністрів, які мали б бути замовниками послуг і здійснювали б їх бажано на конкурсній основі, як цього вимагає тендерне законодавство.
Слід відмітити, що статус головних розпорядників коштів держбюджету є неоднаковим: одні входять до системи виконавчої влади, інші є самостійними ланками. Та оскільки проект бюджету готує виконавча влада, завжди існує загроза планування фінансування цих органів, виходячи з політичної доцільності. Щоб уникнути цієї спокуси, обсяги видатків органів, що не входять до структури виконавчої влади, варто зафіксувати у відсотках до доходів загального фонду держбюджету. Якщо це неможливо зробити окремим законом, то в Бюджетній резолюції такий рядок має стати нормою.
На місцевому рівні — свої проблеми з головними розпорядниками. Особливо важко буває їх визначити в галузі охорони здоров’я, наприклад, на районному рівні. Традиційно за ці питання відповідав головний лікар центральної районної лікарні. Однак труднощі починаються, коли крім лікарні з’являються інші бюджетні установи: поліклініки, станції швидкої допомоги тощо. Все-таки керівник однієї бюджетної установи не може бути неупередженим, якщо йому належить вирішувати фінансові питання когось іншого. Та й із легітимізацією діяльності не все гладко.
Як компромісне рішення пропонується створення на папері відповідного відділу ради та призначення виконуючим обов’язки начальника цього відділу головного лікаря районної лікарні. Як тимчасовий захід, рішення непогане, хоча розвиток таких нових напрямків, як інститут домашніх лікарів та медичне страхування, очевидно, гальмуватиметься...
Податкове законодавство
Якщо критерії віднесення повноважень і, відповідно, видатків до різних рівнів влади в Кодексі виписані досить чітко, то цього не скажеш про складові дохідної частини. Автори дуже покладалися на розробників податкового законодавства, що було таки необачно. За відсутності розуміння природи податків, зборів, інших надходжень ми постійно наступаємо на одні і ті ж граблі.
Так, земельний податок досі розглядається як загальнодержавний, хоча по своїй природі він є місцевим. Єдиний податок з юридичних осіб міг би бути логічним замінником податку на прибуток та ПДВ, але поглинання ним також плати за землю та місцевих податків та зборів істотно порушує баланс місцевих бюджетів. А от право на запровадження та встановлення ставок єдиного податку для суб’єктів підприємницької діяльності — фізичних осіб, яке є характерною рисою для місцевих податків та зборів, в частині єдиного є непродуманим. У цьому випадку потрібно було б віднести його до доходів, які не враховуються при розрахунку трансфертів.
Суперечки щодо того, чи вносити в тіло доходів загального фонду кошти від приватизації, стали б недоречними, якби в Кодексі було зафіксовано, що доходи, які є наслідком зміни балансу основних фондів держави, не повинні включатися до операцій, які носять поточний характер, а спрямовуватися на видатки, що відновлюють цей баланс (інвестиційні проекти, зменшення основної суми боргу та ін.).
Практика формування бюджету-04 ще раз підтвердила, що податкове законодавство погано вписується в бюджетне. Хоч і записано в Кодексі, що всі закони, що впливають на дохідну чи видаткову частину, мають бути прийняті до середини серпня, однак ні уряд, ні депутати психологічно не готові до таких правил гри. На порушення того ж таки законодавства традиційно з’являється стаття, що призупиняє дію ряду законів. Щороку «під бюджет» уряд починає судомно метатись між Сциллою бізнесових інтересів депутатського корпусу та Харибдою необхідності збалансування видатків. Хаотично продукуються податкові закони-напівфабрикати, які потім довго цілий рік «уточняються» підзаконними актами.
Можливо, варто придивитися до досвіду інших країн? Так, у Франції першою статтею закону про бюджет встановлюють ставки податків. Практично суперечки точаться не навколо бази чи порядку оподаткування (щодо них законодавство справді досить стабільне) — дебати тривають навколо ставок податків.
Що ж до пільг, як у дохідній частині, так і у видатковій, то, на наш погляд, у законі про бюджет варто фіксувати не законодавчі норми, які призупиняються, а навпаки — ті, що підлягають виконанню. Так, апріорі всі податки справляються відповідно до податкового законодавства. Якщо уряд вважає за необхідне надати пільги окремій категорії платників чи конкретній фінансово-промисловій групі, то прописує такий привілей в окремій статті бюджетного закону. Це стимулюватиме лобістів від бізнесу завжди бути у формі.
Аналогічним чином потрібно встановлювати чи підтверджувати відповідні пільги по соціальних програмах, причому з чітко встановленим обсягом видатків на їх забезпечення.
Програмно-цільовий метод
Непогана по суті ідея програмно-цільового методу формування бюджету поки що зводиться до того, що класифікацію видатків по функціях замінили на класифікацію по програмах, залишивши підходи по суті незмінними. Водночас оголошення певних видатків програмою передбачає, що:
— встановлено часові рамки цієї програми;
— існує чітка система оцінки результатів її виконання, причому більшість індикаторів має кількісний, а не якісний характер;
— програма повинна бути затвердженою представницьким органом влади.
Таким чином, можна спробувати сформулювати відмінності між видатками на забезпечення інституційних функцій органу влади та суто програмою:
— від програми можна відмовитись, а от виконання функцій органом влади випливає із самої природи держави;
— оцінка виконання програми здійснюється шляхом порівняння очікувань при її затвердженні та результатів виконання на основі кількісних параметрів, тоді як ефективність діяльності влади носить більше якісний характер;
— виконання програми можна доручити недержавним, чи, точніше, невладним інституціям, які мають публічне призначення, однак функціонують як підприємства.
До речі, навіть у країнах розвинутої демократії програмно-цільовий метод у тому вигляді, як його пропонують впровадити в Україні, практично не застосовується. Найбільших успіхів досягнуто хіба що в Новій Зеландії, де традиції класичної бюрократії були не настільки потужними, щоб тихо заговорити ідеї сучасних західноєвропейських просвітителів. Причому впроваджувався цей метод саме шляхом розмежування функцій та програм. Адміністративна реформа здійснюється в Новій Зеландії протягом двох останніх десятиліть, і лише недавно визнано, що вона має певний успіх.
В Україні існують проблеми зі систематизацією програм. Навіть поява їх переліку безпосередньо в тексті закону «Про Державний бюджет України на 2004 рік» (ст. 28—40) викликає ряд запитань. Статті не несуть ніякого змістового навантаження: керівництвом до дії вони бути не можуть, а реальний баланс міститься в додатках до закону.
Крім цього, деякі програми, наприклад, «Освіта населення України», стосуються видатків місцевих бюджетів. Яким чином Міністерство фінансів контролюватиме їх виконання, не визначено. Адже освіта в місцевих бюджетах фінансується не за рахунок субвенцій із державного бюджету, а за рахунок загального фонду. Прямих зобов’язань місцевих органів влади щодо мінімальних обсягів видатків на ці цілі законодавство не передбачає. Договорів між державою та самоврядуванням про виконання спільних соціальних проектів на зразок прийнятих в Європі контрактів «держава—регіон» в Україні також не існує...
Бюджетний процес
Чітке розмежування програм та поточної діяльності полегшить вирішення болючої проблеми бюджетного процесу — вічного цейтноту. Навіть якщо бюджет ухвалюють вчасно, як-от на нинішній рік, його якість настільки низька, що дуже ускладнює підготовку до виконання. Так, станом на середину січня 2004 року бюджетний розпис державного бюджету ще не був готовий…
Очевидно, що потрібно розвести в часі елементи бюджету, які мають постійний характер і які змінюються.
Так, у Канаді постійні призначення плануються на чотири роки. Щороку їх практично лише уточнюють. При цьому відхилення від того показника, що планувався з урахуванням інфляції, не повинно перевищувати 5%. Програми ж мають закінчений характер і плануються на весь термін їх дії. При підготовці бюджету аналізується стан їх виконання, уточнюються індикатори, які мають бути досягнуті. Таким чином, політичні пристрасті вирують навколо 5% всього обсягу публічних фінансів та щодо нових програм, які впроваджуються.
Не можна сказати, що розробники Бюджетного кодексу забули проблему цейтноту. Навпаки, саме для того, щоб втиснути роботу Мінфіну в планомірне русло, на початку літа уряд пропонує Основні напрямки бюджетної політики (Бюджетну резолюцію) — декларацію намірів щодо наступного бюджету. Поки що цей документ є досить формальним — поданий 15 вересня проект бюджету дуже відрізняється від намірів, визначених в Бюджетній резолюції. Тож уряд сам себе свідомо заганяє в цейтнот.
Місцеві бюджети
Процес формування бюджету на 2004 рік розвіяв міф про те, що депутати-мажоритарники краще обстоюють інтереси місцевого самоврядування, ніж депутати, обрані за партійними списками. Так, практично всі асоціації, що представляють місцеве самоврядування, висловили думку, що основними вимогами до бюджету нинішнього року були встановлення 15%, а не 13% податку на доходи фізичних осіб та відміна (чи принаймні призупинення) соціальної пільги.
Ці пропозиції неодноразово доводилися до відома як народних депутатів України, так і уряду, причому ніхто всерйоз не ставив під сумнів доцільність та логічність таких рішень. Однак у бюджетному законі ці пропозиції, як відомо, так і не було враховано.
Взагалі, що стосується місцевих бюджетів, то бюджетний процес 2004 року став лебединою піснею системності їх формування. Дедалі більше симптомів вказують на повернення до часів ручного управління місцевими бюджетами, формування їх відповідно до політичної орієнтації місцевого керівництва. Це і необґрунтовано завищені показники доходів, і нові, не передбачені законодавством субвенції, і маніпулювання статистичними даними.
На жаль, нові люди у Міністерстві фінансів не опанували чи не сприйняли неписаного правила бюджетної системи, яке успішно спрацювало в 2002—03 роках: тонка політика по заохоченню місцевих органів влади, які успішно працюють як із дохідною, так і видатковою частиною, є запорукою виконання також і Державного бюджету України. З огляду на тих, хто не розуміє духу закону, в Бюджетному кодексі варто детальніше прописати правила визначення основних параметрів місцевих бюджетів. Слід зафіксувати, що держбюджет у повному обсязі гарантує покриття недонадходжень по доходах, які беруться до розрахунку трансфертів відповідно до прогнозів, які також розробляються державою. Та й фінансові нормативи бюджетної забезпеченості мають формуватися на підставі стандартів надання соціальних послуг, які держава може гарантувати.
Такі зміни до Кодексу слід прийняти якнайшвидше, бо, схоже, уряд збирається і надалі тримати місцеві бюджети в режимі ручного управління. Про це свідчить проект постанови Кабінету міністрів про порядок надання середньострокових позичок місцевим бюджетам в 2004 році. Порядок розроблений відповідно до статті 67 Закону України «Про Державний бюджет на 2004 рік», що зобов’язує уряд покривати втрати від недонадходжень податків місцевим бюджетам у вигляді середньострокових позик. Мінфін висуває додаткові умови надання такої позики, основною з яких є падіння доходів понад 15%...
Інакше як знущанням над здоровим глуздом це не назвеш. Спочатку міністерство доводить нереальні плани доходів, для мобілізації яких місцеві органи влади не мають інструментів (ДПА їм не підпорядкована). Потім висувається вимога фінансування в повному обсязі видатків по основних статтях економічної класифікації, хоча нормативи бюджетної забезпеченості настільки низькі, що в багатьох районах коштів вистачає лише на зарплату. І нарешті, відповідальність за неправильність розрахунків доходів, які здійснені Міністерством фінансів, покладається на місцеві органи. А щоб відбити останнє бажання місцевих органів влади працювати з платниками податків, статтею 68 бюджету встановлено, що половина коштів від перевиконання плану доходів, що враховуються при розрахунку трансфертів, має йти до державного бюджету.
Справді, бюджет-03 для місцевого самоврядування був найкращим...