«Бюджетний» скандал, що вибухнув у нашій країні слідом за «касетним» та «збройовим», перейшов у стан млявого перебігу. Черговий удар по позиціях «Нашої України» в комітеті Верховної Ради з питань бюджету поки що (але тільки поки що!) мети не досяг. Питання зміни голови комітету, що припустився якщо не фальсифікації, то принаймні помилки, готуючи держбюджет, зараз не стоїть. Багатостраждальний держбюджет-03 теж вистояв: сьогодні і голова ВР, і прем’єр-міністр виступають проти його скасування. Проте на іміджі Петра Порошенка з’явилася незмивна печатка «бюджетного» скандалу, і нагадуватимуть йому про це аж до моменту звільнення його з цієї посади (яке, не виключено, відбудеться все-таки раніше, ніж закінчаться його депутатські повноваження).
Уже очевидно, що скандал послужить детонатором для справжнього валу поправок та пропозицій. Ще до скандалу таких було зареєстровано 18, і бюджетний комітет готувався об’єднати їх в один законопроект. Проте сьогодні численні невдоволені, чиїх пропозицій не було враховано в бюджеті, активно почали списувати це на «фальсифікацію» — мовляв, комітет нас затвердив, а Порошенко викинув. За словами самого Петра Олексійовича, бюджетний комітет готовий врахувати всі поправки, які «вилетіли» з технічних причин. Таким чином, де-факто в країні починається новий бюджетний, точніше бюджетно-латальний процес. Латання неминуче відбувається щороку, але нинішнє обіцяє бути безпрецедентним за своїми обсягами.
Коротко про суть скандалу. 13 березня Петро Симоненко заявив із парламентської трибуни, що ухвалений парламентом 26 грудня минулого року держбюджет-03 сфальсифіковано: між варіантом, який голосувався в сесійному залі, і варіантом, поданим на підпис Президентові, є суттєві розбіжності. Сума нестикувань оцінювалася в 300 млн. грн., із яких «підтверджувалися» 47 мільйонів. Зокрема, за словами депутата від СДПУ(о) Нестора Шуфрича, приблизно на 11 млн. грн. збільшено параметри в бюджеті Вінниці й Вінницької області, а також Черкас: так, закладено додатково 4,5 млн. грн. на користь Вінниці, крім того, 2 млн. передбачено на реконструкцію стадіону в цьому місті. На Вінницю звернули особливу увагу: саме там у 12-му виборчому окрузі пройшов у депутати нинішній голова бюджетного комітету...
Для з’ясування ситуації з держбюджетом було створено робочу групу під керівництвом першого заступника голови ВР Геннадія Васильєва. На сьогодні комісія не дійшла остаточних висновків, проте депутати, за винятком, мабуть, Шуфрича, уникають у своїх оцінках слова «фальсифікація», віддаючи перевагу слову «розбіжності».
«Бюджетний» скандал має дві складові: власне бюджетну й політичну. Першій ми приділимо більше уваги. При цьому спробуємо не заглиблюватися в обговорення конкретних переваг і недоліків ухваленого парламентом документа: ідеальних бюджетів не буває, і — в чому згодні керівники парламенту й уряду— коли вже закон ухвалено, його треба виконувати.
Впадає в око, що головною метою скандалу було ослаблення позицій «Нашої України» шляхом виведення з-під її керівництва одного з найважливіших парламентських комітетів — бюджетного. Проте ініціатори скандалу, як і раніше, залишаються в тіні. Найлегше запідозрити в цьому есдеків — одним із «двигунів» скандалу став їхній представник Нестір Шуфрич. Проте ця версія занадто очевидна, щоб можна було наполягати на її чільності. Комуністи, озвучивши висновок про нестикування в різних варіантах бюджету, відіграли роль рупора й у подальшому розвитку скандалу практично не брали участі.
Цікава й далеко не однозначна роль Юлії Тимошенко та Олександра Турчинова, які очолювали бюджетний комітет у ВР попереднього скликання, — вони підкреслено дистанціюються від подій. Відразу після заяви Петра Симоненка Юлія Володимирівна обережно висловилася, що, мовляв, такі порушення — непорядок, після чого відбула у відрядження. Проте, за чутками, авторство висновків про розбіжності в різних варіантах бюджету може належати й аналітикам її штабу; висновки ці було потім «по-дружньому» передано для використання іншим політикам.Утім, серед охочих очолити бюджетний комітет — не тільки СДПУ(о) та БЮТ, а й «Регіони», та й, ніде правди діти, — усі більш-менш значні фракції. Можна сказати, що в атаці на Порошенка було аж надто багато зацікавлених...
На завершення цього стислого політичного аналізу відзначимо, що дивідендів скандал не приніс абсолютно нікому. А ось «заплямувалися», показавши себе не з найкращого боку, мало не всі учасники: і Порошенко, який, можливо, і без лихого наміру, «накрутив» у бюджеті, і Шуфрич, який не цілком аргументовано наполягає на факті навмисної фальсифікації, і Симоненко, виступивши проти колеги за опозицією, і багато інших, що поспішили висловити своє «принципове» ставлення до проблеми, не вивчивши її належним чином. А про удар по іміджу парламенту в цілому годі й говорити — депутати проголосували за найважливіший для країни документ, не потрудившись прочитати його. До речі, саме дискредитація парламенту може бути головною метою скандалу — очевидна неякісна робота над документом, і про це Раді ще не раз нагадають на Банковій. Хоча, за бажання, ці події можна повернути і проти Президента, який бюджет підписав (правда, із зауваженнями — але вони не стосувалися розбіжностей у цифрах)...
Досі точна сума розбіжностей невідома. За даними представників «НУ», знято питання додатку №4 «Показники міжбюджетних трансфертів» (за даними Васильєва, ці питання «не розглядалися»). Саме в четвертому додатку фігурували додаткові суми, нібито призначені для округу Порошенка. Щодо додатку №3 «Розподіл видатків держбюджету» є нестикування на 47 млн. грн. — проте воно не порушує загального балансу бюджету, що, як буде сказано нижче, відповідає низці депутатських пропозицій, зроблених на засіданні бюджетного комітету перед голосуванням.
Трохи теорії. Закони, особливо про бюджет, що подаються на підпис голові Верховної Ради, а потім Президенту, досить часто відрізняються від тих, які виносилися до зали на остаточне голосування. У них можуть вноситися пропозиції та доповнення «з голосу». Ці зміни повинні підтверджуватися стенограмою засідання парламенту або, коли необхідно, комітету.
«ДТ» досить докладно інформувало про перебіг бюджетного процесу 2003 року, тож нагадаємо лише деякі його особливості. До другого читання все відбувалося цілком відповідно до норм закону. Передусім за термінами: проект закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» було подано на розгляд ВР увечері 14 вересня (згідно зі ст. 96 Конституції України — до 15 вересня), ухвалено в першому читанні 17 жовтня (згідно зі ст. 40 Бюджетного кодексу — до 20 жовтня) і в другому — 21 листопада (згідно зі ст. 41 БК — до 25 листопада). За ст. 44 БК, бюджет-03 необхідно ухвалити до 1 грудня — і депутати цілком вкладалися в графік. Проте 21 листопада ВР затвердила кандидатуру нового прем’єра — Віктора Януковича, і зміна кабінету сплутала бюджетні «карти».
Почалося формування уряду та нової парламентської більшості, торг за посади й портфелі. Бюджетний процес накрила тінь великої політики. Голові бюджетного комітету довелося грати вже з новим міністром фінансів. А 17 грудня вийшла постанова ВР «Про голів і перших заступників голів комітетів ВР», відтак Петро Олексійович втратив крісло... Того ж самого дня депутати бюлетенями скасували своє рішення від 21 листопада про ухвалення проекту закону про держбюджет України на 2003 рік у другому читанні. Розпочатий Порошенком ще за Кінаха «торг» за збільшення дохідної частини завершився компромісом із новим урядом — 18 грудня у сесійній залі ВР відбулася зустріч міністрів із депутатами, на якій домовилися зупинитися на цифрі в 50 млрд. грн. Повторно в другому читанні законопроект було внесено урядом, розглянуто комітетом та прийнято ВР в один день — 25 грудня (у відповідності до ст.42 БК на це відводиться три дні). На день раніше було скасовано вищезгадану постанову «Про голів...», і Порошенко знову де-юре очолив комітет.
Далі відлік часу пішов на секунди. З 15.00 25 грудня по 8.00 26 грудня триває засідання комітету ВР із питань бюджету, де законопроект готується до третього читання (Бюджетний кодекс відводить на це п’ять днів). На засіданні вносяться десятки (!) пропозицій до проекту бюджету. Так, відповідно до протоколу № 47 від 25 грудня 2002 року, о 21.00 бюджетний комітет підтримав пропозиції народних депутатів України Л.Супрун, А.Кукоби, І.Іванчо й В.Асадчева. (Останній об 11.50 26 грудня зареєстрував свої пропозиції в апараті ВР. І стосувалися вони збільшення низки витрат у додатку №3 «у межах існуючого балансу»).
А близько третьої години ночі стався збій одного з комп’ютерів бюджетного комітету, і величезний файл додатка №3 було знищено, після чого його заходилися гарячково відновлювати. За словами Валерія Асадчева, він, переглянувши відновлений файл, по пам’яті виправив у ньому деякі помилки, однак лише ті, які впали в око... До початку засідання ВР о 10.00 26 грудня текст законопроекту ще не було тиражовано, і, на прохання Порошенка, третє читання перенесли на 16 годину. Фактично, на ознайомлення з текстом проекту закону в депутатів була лише двогодинна обідня перерва. І на початку вечірнього засідання ніхто з депутатів із зауваженнями не виступив! Лише за кілька хвилин до ухвалення бюджету в третьому читанні той-таки Асадчев виявив у його тексті деякі невідповідності раніше прийнятим рішенням, зокрема відсутність своїх пропозицій...
Відповідно до стенограми вечірнього засідання 26 грудня, частину цих невідповідностей було виправлено з голосу (16:49:09 Асадчев В.М.: «...оскільки швидко все робили, і тут закралися помилки, щоб ми могли їх виправити. Стаття 2 пункт 5. Там не 50 відсотків акцизного збору, а 70 (якби цієї помилки не знайшли, вона переплюнула б усі інші «фальсифікації». — Авт.), це на дороги. У спецфонді стоїть 70. Це технічна помилка, ми її виправимо. Отже, щодо Міністерства аграрної політики за кодом 2801190 там не 58500, а там 70500. Це теж помилка, вона в балансі, баланс не змінюється (якщо баланс не змінюється — чи внесли зміни в ту позицію, де помилково виявилося на 12 мільйонів більше? — Авт.). І ще одна помилка щодо розвитку мови, вона йде по Міністерству культури, а не по Міністерству науки. Там теж баланс не потрібно, ви знаєте це питання, ми його просто перекинемо... » Порошенко П.О.: «...Я підтверджую все, що сказав колега Асадчев...»).
Одним із доказів фальсифікації, на думку борців із нею, служить наявність в офіційній стенограмі фраз, не зафіксованих мікрофоном (говорили з місця, у результаті в записі виникли паузи з «шумом у залі»). Одна з них стосувалася пропозицій групи «Народовладдя», інша — ще однієї пропозиції Асадчева. Як випливає з пояснювальної записки заступника керівника Головного управління документального забезпечення ВР Юрія Гундарєва, переданої в робочу групу, в офіційний текст стенограми ці фрази вносилися на прохання представників депутатів, котрі офіційно розшифрували нечутне на плівці.
А частина пропозицій щодо внесення змін у текст, мабуть, загалом не оголошувалася. І самої стенограми сьогодні замало, щоб з’ясувати, звідки взялися різночитання у варіантах бюджету: потрібно «піднімати» і зареєстровані поправки Асадчева, і протокол нічного засідання бюджетного комітету... А скількох «технічних помилок» могли просто не помітити при гарячковій підготовці до третього читання...
З вищесказаного з високим рівнем імовірності вимальовується найважливіша причина розбіжностей у варіантах бюджету: поспіх. Причому невиправданий. Бо якщо керуватися інтересами країни, а не пустопорожньою риторикою, ухвалення головного фінансового документа можна було перенести на пізніший термін. Катастрофи в разі його неухвалення до 1 січня не було б: відповідно до ст.46 БК, якщо бюджет не ухвалено вчасно, автоматично продовжується чинність попередніх норм бюджетних видатків. Проте комітет під керівництвом Петра Порошенка, для якого цей бюджет був першим, конче прагнув ухвалити документ «під ялинку». Це можна вважати популізмом, але якби бюджет не був ухвалений до нового року, знайшлися б люди, котрі звинуватили б Порошенка в непрофесіоналізмі саме за це.
— Прагнучи неодмінно зробити невідомо кому подарунок до Нового року, депутати–члени бюджетного комітету та працівники секретаріату змушені були вершити «подвиг у мирний час», кілька діб працювати вдень і вночі, у нелюдському режимі, — говорить заступник голови Рахункової палати України Віталій Мельничук. — А тепер їх роблять «крайніми» — мовляв, технічні помилки в документі, винесеному на голосування, допущено з їхньої вини. Людей — і депутатів, і працівників апарату — просто штовхали на процедурні порушення.
У процесі ухвалення бюджету 25 грудня у другому, а 26 — у третьому читанні було порушено мало не всі статті Бюджетного кодексу, що стосуються його розгляду й ухвалення. Про зрив термінів бюджетного процесу вже не говоримо: можна констатувати, що на те були об’єктивні причини. Багато порушень було й у процедурі. Так, при розгляді в третьому читанні всі пропозиції, не проголосовані в другому (а їх у нашому випадку десятки), повинні були голосуватися окремо (ст.44 БК). Можливо, тоді й удалося б виявити більшість помилок. Але голосували все, відразу та швидко.
І найголовніша, стратегічна помилка — не слід було влаштовувати цю божевільну гонку з ухваленням бюджету за два дні. Якщо вже зміна уряду внесла корективи в терміни ухвалення бюджету, треба було шукати можливості не ухвалити документ до Нового року за будь-яку ціну, а ухвалити його якісно!
Варіантів виходу могло бути два, вважає Віталій Мельничук. Перший — відразу ж після формування нового уряду форсувати спільну роботу над новим бюджетом, щоб між другим і третім читаннями був хоч тиждень. Три тижні (уряд сформовано першого грудневого тижня) дозволяли за бажання це зробити. Другий — прийняти вольове рішення про перенесення третього читання на третю сесію ВР і протягом парламентських канікул скрупульозно опрацювати документ. Упевнений, що прагнення зробити свою роботу якісно зрозуміли б усі. Проте ставку було зроблено на результат за будь-яку ціну — і цією ціною стали, на жаль, численні помилки та сам «бюджетний» скандал.
Утім, це не новина — в Україні стало традицією щороку заганяти бюджетний процес у безвихідь. Після чого, аби знайти вихід, доводиться йти на процедурні порушення. Але будь-яка процедура створюється саме для забезпечення прозорості процесу; порушення визначеної законом процедури рівнозначне відсутності цієї прозорості. Депутати ухвалювали бюджет-03 не за процедурою, у ручному режимі. А відповідати за помилки, як відзначив, правда, зовсім з іншого приводу, Олександр Мороз, доведеться «за законом».
Цікаво, що «бюджетний» скандал засвідчив появу в політиків інтересу до бюджетного процесу. Адже такі порушення та неточності, на думку експертів, супроводжували ухвалення й попередніх бюджетів. Однак тоді ніхто не ризикував використовувати їх як знаряддя в політичній боротьбі. А сьогодні безліч штабів та аналітичних центрів уважно аналізують ухвалений документ. І будь-яку спробу ухилитися від букви закону — природно, за наявності певних політичних резонів, — буде миттєво виставлено на загальний огляд. Залишається сподіватися, що «бюджетний» скандал-03 змусить парламентаріїв із усією ретельністю підійти до формування головного фінансового документа наступного року.