Багато втаємничених поділяють думку, що найкраще, найяскравіше й найздоровіше в нинішньому бюджетному процесі — це виступ прем’єра нашого, Ющенка Віктора Андрійовича, коли він, прем’єр наш, розповідав про цілі й завдання бюджетної політики. Жоден глава Кабміну досі не сформулював таких концептуально-ринкових 10 кроків у невідворотне завтра. Одна біда — власне, до ідеї та змісту бюджету-01 добре вибудувана декларація пана Ющенка причетна дотично. Автор вирішила перевірити таке своє враження й вирушила туди, де багато знають. Є таке місце — Рахункова палата називається. Власне, цікавив мене не тільки й не стільки новий бюджет, скільки нинішній стан рідної економіки, звідки бюд- жет-01 розпочне бути. Тепер можна підбити деякі підсумки розмови з заступником глави Рахункової палати Віталієм Мельничуком напередодні першого читання бюджету у ВР.
ПРИРОДА-МАТИ
Бюджет в Україні — більше ніж бюджет. Це — явище природи. Причому природи лобістської (увага, тут ми сміливо відкриваємо Америку). Верстка й прийняття головного фінансово-розподільного документа країни сприймається учасниками процесу як дармове роздавання ресурсів, що й визначає, врешті-решт, вигляд, форму, структуру й нюанси бюджету. Отож бюджет-01 бюджету-00 — не друг і не товариш, а просто «брат-2». Мій співрозмовник пан Мельничук досить чітко сформулював основний принцип «корисності» бюджету для тих, хто причетний до його появи: «бюджет створює власне правове поле терміном на один рік». Хто яке поле собі може, той таке собі й малює. Як і попередні, бюджет-01 також не без цього — з його прийняттям автоматично будуть внесені зміни ще в 27—30 чинних законів. Ну, пільги там, пріоритети там, деякі подробиці для гурманів там — у першому, другому й третьому читанні.
Заслугою уряду можна вважати те, що він виконав Конституцію (у нас це — з категорії заслуг): Кабмін бюджет подав вчасно, розписав у ньому докладно державні цільові програми, намалював графік погашення боргів — отже, бюджет-01 можна сміливо назвати найбільш інформаційно наповненим за останні дев’ять років. До того ж КМ примудрився зверстати все це на чинній податковій базі. А на чому ще накажете?
Правда, міністр фінансів наших Мітюков обіцяв депутатам проект поправок до чинного податкового законодавства: ну, ставки податків зробити інші, може навіть пільги деякі скасувати й усе таке інше в дусі Малого Раднаркому (він же — малий Податковий кодекс). На час написання цих рядків обіцяних проектів у парламенті не бачили, але є навдивовижу сильне передчуття, що вони стануться — бо ж ніяково буде Президентові підписувати бюджет, який геть уже неможливо відрізнити від попереднього. Втім, це проблема Президента, а загальна заковика якраз в іншому. Всеукраїнська акція «Напиши проект Податкового кодексу» традиційно блискуче провалилася на далеких підступах до прийняття ПК парламентом. Нині, за повної ненаявності кращого, адепти й апологети малого кодексу запевняють, що зниження податкових ставок, зокрема ставки «основного наповнювача» дохідної частини — ПДВ, не призведе до зниження податкових надходжень, а якраз навпаки, оскільки широко розляже й заколоситься прибутками нова податкова база, у небуття підуть пільги. На слух — абсолютно логічно й правильно. Насправді може виявитися (виявиться!) трішки не так. Найбільші й найсерйозніші податкові пільги та звільнення залишаться серед живих — даремно за них боролися чи що, даремно багацько сил і коштів поклали на них представники державного й іншого податково- бюджетного бізнесу? Сам ТЕК чого вартий. А ще й разом з АПК? Отож щодо безболісного вбивання всіх пільг виробничим сферам хтось дуже погарячкував.
Тепер ось що: ставки знижені, пільги залишилися. Витрачати доведеться менше. Спробуємо вгадати з трьох разів — які видаткові статті виявляться недофінансованими. Армія, ВПК й СБУ? Фіскальні органи? Чи, може, сільське господарство й вуглярі? Усе, як ви розумієте, мимо. А ось точна відповідь: з бюджету недоодержать коштів бюджетники й ті, для кого пишуться різноманітні соціальні програми. До речі, станеться це зовсім не тому, що в нас такий черствий уряд або жорстокий парламент. Так відбувається за самою природою бюджету, за лобістською його природою.
ДВА ФОНДИ — ДВІ СИСТЕМИ
Двохтисячний рік подарував країні новий внутрішньобюджетний розподіл: на Загальний фонд і на Спеціальний фонд. Як на 01.01.2000, це було дуже прогресивним задумом. Пригадується, тоді Спеціальний фонд створювали всередині бюджету зі шляхетною метою — винищити на корені позабюджетні фонди й фондики, з яких калорійно харчувалися їхні розпорядники. Ухвалення тоді ж короткого, але насиченого закону, який визначив, що органи державної влади фінансуються з державного бюджету, поставило позабюджетні фонди на межу закону вже не тільки де-факто, а й де- юре. Планувалося для початку безкомпромісної боротьби хоча б «засвітити» у Спецфонді кошти цих фінансових фонтанчиків. А вже далі — боротись і ще раз боротися за їх цільове використання. Але «далі», судячи з бюджету-01, так і не настало.
Кошти Спецфонду розтікаються по міністерствах, відомствах і організаціях нібито через Казначейство. Але навальним транзитом. Після чого використовуються «на розсуд» того ж таки міністерства, відомства etc. У Мінфіні немає навіть помісячного розпису надходження й використання цих коштів. Тож поділ на Загальний і Спецфонд відтак розділив загальну суму бюджетних доходів на «гроші бюджетні» і «гроші дуже умовно бюджетні». За оцінками фахівців, у проекті бюджету-01 суму очікуваних надходжень у Спецфонд істотно занижено. І зовсім не зі скромності, а для ще більшої свободи відомчого маневру — що більше незапланованих грошей, то більша ця свобода. А стосовно того, наскільки занижено надходження, то давайте глянемо на результати семи місяців нинішнього року. У Загальний фонд Держбюджету надійшло 66,7% від запланованого, у Спеціальний — 135,6% від річного прогнозу. І немає особливих підстав підозрювати, що динаміка надходжень істотно зміниться. Тож нинішнього року план своїх доходів Спецфонд ударно перевиконає на 180—190%, тобто на двійко-трійко мільярдів «умовно бюджетних» гривень. Я вже хочу бути цим фондом! Або хоча б його добрим другом.
До речі, 2000 року номінальне збільшення загальних надходжень у бюджет не в останню чергу пов’язане саме зі створенням Спецфонду, як «концентратора» коштів фондів позабюджетних. Але, як свідчать досвід і практика, найважче навіть не зібрати гроші. Найважче — їх правильно поділити. І, додамо, правильно прилаштувати. Ось деякі сюжети в дусі поділити-прилаштувати зразка-2000 і, найімовірніше, 2001.
Подробиці
Стосовно прилаштувати. За даними (трохи несвіжими, але цілком придатним для ілюстрації) Рахункової палати, до початку серпня «залишки бюджетних коштів на рахунках органів Держскарбниці й розпорядників коштів в установах банків становили 1 млрд. 370 млн. грн. і виросли, порівняно з початком року, вдвічі». Оці залишки, слід сказати, вельми корисні — як розпорядникові бюджетних коштів, так і «установам банків», у яких залишки крутяться.
Стосовно поділити. Ділитимуть по-старому — оскільки про реформу міжбюджетних відносин заїкатися вже пізно, а про Бюджетний і Податковий кодекси — тим паче. «По-старому» допускає, що одні статті видатків виявляться перефінансованими, а інші, відповідно, — недо. Причому на всіх рівнях — від Києва до околиць. Ті, хто у справі впорядкування та прозорості бюджетних видатків покладав великі надії на Скарбницю, можуть віддатися легкому розчаруванню. Скарбниця може лише фіксувати рух коштів туди-сюди. А дають поштовх цьому рухові, як і раніше, живі люди, котрим не чуже все людське.
Приміром, не чужі сільському господарству. Чим, власне, був поганий механізм компенсації банкам різниці у відсоткових ставках за сільгоспкредитами? Теоретично — нічим не поганий і навіть просто хороший такий механізм. Селянин одержував кредит під посильні для нього (занижені) відсотки, а вже держава — з метою підтримки і банків, і села — доплачувала банку-кредитору недоотриманий від такої операції прибуток. Не сподобалося комусь. Тепер у проекті бюджету-01 суми для компенсації різниці банкам урізано. Зате в 1,6 раза збільшено суму на стару, добру, вічну підтримку села.
Проміжний фініш перед розглядом проекту бюджету-01 у парламенті не зафіксував ні революційних, ні еволюційних змін у підходах до грошей платників податків. Певне, справді — проти природи не попреш...