Криза жанру
Коли протягом одного квітневого тижня проходять одразу дві наради з питань наповнення бюджету, а Президент починає «шпетити» вже не тільки промисловців і фінансистів, а й силовиків, — кепські справи. Мабуть, ще не настільки, щоб прем’єр або голова Державної податкової адміністрації добровільно просились у відставку, але...
Криза бюджетного жанру очевидна. Важко сказати, чи вірить сам уряд в ефективність чергового квартального «опусу» про заходи для «забезпечення виконання» — № 546 від 19 квітня ц.р. (чи такі документи штампують у надрах Кабміну просто автоматично?), але від старого-доброго ручного управління відгонить такою безнадією... Зобов’язати міністерства й відомства вжити заходів, аби підприємства, що перебувають у сфері їхнього управління погасили в другому кварталі 1,2 млрд. податкового боргу (гм!), змусити торгівлю, сферу послуг і громадське харчування на 10% підвищити платежі в бюджет (ой!), Держкомзв’язку — до липня забезпечити надходження у скарбницю грошей від продажу держпакета акцій UMC (ну-ну!), Мінпаливенерго — простежити за виплатою підприємствами ПЕК у бюджет 90 млн. гривень дивідендів (зараз-зараз!)...
Як бачимо, колосальні, передусім «каральні» сили планують кинути на видобування хоча б частини грошових потоків із тіні на світло. Паралельно розробляються заходи для поглибленої зачистки всіх можливих і неможливих бюджетних резервів. Чи вистачить усього цього, аби переломити негативні тенденції нинішнього року, — питання суто риторичне.
Дехто скаже, що урядові Кінаха просто не поталанило, — такий несприятливий збіг обставин! Але це не дуже стикується з політикою відвертого потурання в частині ухвалення «будь-якого» бюджету-02. Якби нинішній Кабінет мріяв дожити тільки до виборів, аби благополучно «перетекти» у вищий законодавчий орган, таку поведінку можна було виправдати хоча б політично. Якби термін повноважень Президента збігав, скажімо, у квітні 2002 року, його підпис під нереальним бюджетним законом також викликав би менше несприйняття. Але якщо головні дійові особи, як і раніше, не відмовляються від солодкого тягаря влади, усі ці квітневі накачування в присутності преси й нескінченні «пошуки резервів» — не більш ніж гарна міна. Бюджет-02 було програно ще в грудні.
Усе надто вже по-нашому. За непоганої стартової бази, реструктуризованих зовнішніх боргів, Бюджетного кодексу, що набрав нарешті чинності, 2002 рік міг стати якщо не зразково-показовим (вибори все-таки), то відносно непоганим. Не склалося. Тож усій країні треба тримати кулаки за те, щоб бюджетні проблеми звелися лише до недофінансування багатьох сфер, але не позначилися ні на соціальній обстановці, ні на стабільності гривні. І якщо диво станеться, в адміністрації Президента й Кабміні з полегшенням зітхнуть і розпочнуть квадратно-гніздове роздавання орденів «Рятівник держави».
До глибинки, якогось містечка чи селища ордени точно не дійдуть. Хоча це, ясна річ, несправедливо — особливо у світлі деяких останніх рішень.
За правом сильнішого
На початку тижня Микола Янович Азаров незвичайно різко висловився стосовно того, що «слід спитати з тих, хто в основний економічний документ країни накачував повітря, закладаючи в нього нереальні цифри». Цікаво, кого ж це він мав на увазі? Вже давно відставленого Мітюкова, Кінаха, котрий вийшов сухим із води, працівників Мінфіну, що бадьоро просуваються по службі, чи народних депутатів, які голосували за суперпопулістський бюджет-02, а тепер, після переобрання, готові ще чотири роки тішити країну бюджетними знахідками?
Та не будемо приспікуватися. Хто «стрілочник», у даному випадку не принципово. А от слова про «накачування повітря» й «нереальні цифри» з вуст головного податківця країни справді дорогого коштують. Як повідомляють інформагентства, податкові надходження в держбюджет у першому кварталі становили 90% до плану. За українськими мірками — це якщо не чудовий, то справді дуже хороший показник, свідчення того, що грошики з платників вибирають практично геть усі. Ні, теоретично цифра може зашкалити й за 100%. Таке в принципі можливо, якщо підприємства раптом кинуться погашати торішню недоїмку. Або план із мобілізації доходів виявився заниженим, або на країну несподівано опустилася благодать у вигляді неймовірних темпів економічного зростання, суперсприятливої кон’юнктури на зовнішньому ринку...
Визирніть у віконце — щось подібне нам світить? Отож, треба займатися перерозподілом бюджетного «повітря». І легким порухом рук уряд виконує цю складну операцію, передаючи солідні обсяги «порожнечі» з державного бюджету в місцеві. Сталося це 11 квітня ц.р., і тепер у вустах місцевих фінансистів кабмінівська згадка про постанову № 490 звучить майже як лайка.
Тут автор статті змушений зробити один технічний відступ. Аби не заглиблюватися в нетрі бюджетного законодавства, багато справді складних речей спробуємо роз’яснити «на пальцях», знехтувавши термінологічними тонкощами.
Отже, візьмімо досить велике місто обласного значення, що, як і менші його побратими, годується з двох основних джерел. Перше — це в основному прибутковий податок, і його нашому місту залишають рівно стільки, скільки треба для забезпечення так званих делегованих повноважень (фінансування медицини, освіти тощо). Решта йде «нагору»: для кожного великого міста відома сума вилучень (на рік) і їх відсоток (на кожен день), тож місцеве управління Казначейства виконує цю операцію автоматично, як говорив один герой, «без шуму й пилу».
Друге джерело доходів — місцеві податки, зокрема плата за землю. Гроші, на які центр ні за якого бюджетного розкладу зазіхати не вправі.
Якщо прогнозну цифру надходжень Мінфін розрахував чесно, то прибуткового збирається та йде «нагору» рівно стільки, скільки заплановано — хоч за сумою, хоч за відсотками. Але, як стверджують експерти, прогнозний «коктейль» на нинішній рік готували із додаванням приблизно 2 млрд. грн. «повітря».
Ми не будемо зараз шукати правих і винних. Скажемо лише, що вже в перші місяці року в Києві відчули недобре. Відсоток вилучень із місцевих бюджетів правильний (Казначейство пильнує!), а сума не витанцьовується. Що робити? Дуже спокусливо залізти в місцеву «кишеню». І Кабмін дає себе «умовити»: відповідно до сумновідомої постанови № 490, якщо грошей із «першого джерела» бракує до планової суми, Казначейство зобов’язане добирати їх до плану з другого. Начхати на відсотки, начхати на міркування про непорушність законів, коли свій, рідний, державний бюджет горить!
На недавньому засіданні за «круглим столом» у Києві, куди з’їхалися понад два десятки «найпросунутіших» фінансових працівників районного, районного в місті, міського та обласного рівнів, від Жидачева Львівської області до Донецька, пункт 11 постанови № 490 згадували в найрізноманітніших варіаціях. Говорили, що це пряме порушення ст. 36 Закону про державний бюджет на 2002 рік. На жаль, повноцінної дискусії не вийшло: дівчата, що представляли Мінфін, були далекі від рівня, на якому приймаються рішення, а в Держказначействі дводенний семінар проігнорували взагалі.
Нікому було адресувати й прохання щодо законодавчої зміни термінів стягування плати за землю, а це часом понад 20 відсотків всіх ресурсів місцевої скарбниці. Що ж, коли виходити з українських реалій, усе логічно. Гасло про сильні регіони — на період виборів (чи, в крайньому разі, для однієї окремо взятої області). Хоч скільки законів пиши та Бюджетних кодексів ухвалюй, а Київ, як і раніше, не сприймає місцеве самоврядування як серйозного партнера. Тільки дратує воно наших мудрих, усе знаючих і все вміючих керівників...
Як тигр у музеї
Перефразувавши класика, можна сказати, що всі місцеві бюджети щасливі однаково, а якщо нещасливі — то кожен по-своєму. Лише три місяці минуло з початку року, а в Василівці Запорізької області гостро бракує грошей на зарплату бюджетникам. Доводиться звертатися по кредит у банк — самі розумієте, під який відсоток. (Це до питання про якість прогнозування бюджетних доходів.)
У Кременчуку Полтавської області (та й не тільки) скаржаться на проблеми з інсуліном. В аптеки повним ходом поставляють вітчизняний, закуплений коштом держбюджету, а допомогти людям, котрі страждають від алергії на нього, у місті не вправі — притягнуть за нецільове витрачання коштів. Одні й ті самі видатки не можуть фінансуватися з бюджетів різних рівнів — так велять і бюджетний закон на 2002 рік, і Бюджетний кодекс. Мо’ й не вимруть українські діабетики до початку нового бюджетного року?
Серед безлічі важливих проблем, зокрема надміру популярних із подачі Верховної Ради пільг щодо плати за землю, харківські фінансисти виокремлюють також простеньке зовні питання зоопарків. За українськими бюджетними канонами, зоопарк належить (тільки не смійтеся!) до категорії... музеїв. І для семи міст, де такі «музеї» є, Мінфін не передбачає жодних додаткових коштів. Як для «омузеєних» обласних центрів, так і для «неомузеєних» норма видатків на культуру в розрахунку на душу населення становить 3,208 грн. І як накажете пояснювати напівголодному тигру, що, відповідно до всіляких формульно-нормативних розвідок київських спеців, він — лише експонат і, нарівні з картиною великого фламандського художника, не повинен претендувати на щоденну пайку м’яса?
Звісно, розробники Бюджетного кодексу хотіли як краще. Перевівши взаємовідносини регіонів і центру в площину жорстких нормативів, вони сподівалися дати більшу свободу «низам» й істотно обмежити всевладдя «верхів». Однак Україна — занадто велика за європейськими мірками держава, і все наше розмаїття вихідних умов неможливо втиснути в прокрустове ложе цифр і формул. Намагаємося це зробити — одержуємо, м’яко кажучи, дивний результат, особливо в містах із населенням понад 800 тис. чоловік і «мільйонниках». Це не означає, певна річ, що вистражданий Кодекс треба взяти та й скасувати. Але корективи, що повніше враховували б українські реалії, просто необхідні.
Поки що, аби врятувати спеціалізовану медичну мережу, міськрада Дніпропетровська вирішила перепрофілювати ряд спеціалізованих закладів у багатопрофільні. Певне, настали лихі часи повальних перейменувань. А що вдієш, якщо відповідно до ст. 90 Бюджетного кодексу всі спеціалізовані лікарні, диспансери, будинки дитини можуть утримуватися тільки за рахунок обласного бюджету?
Схоже, не обійтися без перейменувань й іншим великим обласним центрам, якщо в них є по два диспансери одного профілю — міський та обласний. Інакше один із двох потрібно негайно закривати. Зверніть увагу, не через непотрібність, не через відсутність пацієнтів, а тому, що так велить Бюджетний кодекс. Можливо, із формальної точки зору тут усе правильно. Але тоді здоровий глузд і життєвий досвід треба назавжди винести за дужки бюджетного процесу.
Багато чого, дуже багато чого в Кодексі писалося на виріст, і це з кожним днем дедалі очевидніше. Коли на початку року, коментуючи хід ухвалення місцевих бюджетів, мінфінівське керівництво говорило, що певний їх відсоток не сформовано тому, що в ряді населених пунктів зробити це просто нікому, такі слова сприймалися столичним бомондом як курйоз. Певна річ, ми ж такі круті, європейськи налаштовані... Тепер виявляється, що в Україні є населені пункти, де нікому грамотно оформити кредит у банку. А вже щодо перейменування калькуляторів у комп’ютери, якби це зарадило справі, ми геть могли б опинитися попереду планети всієї. З Закарпатської, Полтавської, інших областей лунає одне й те саме запитання — чи є в країні сила, спроможна змусити Держказначейство надавати місцевим фінансовим органам виписки по рахунках місцевих бюджетів на паперових носіях? Комп’ютерів немає, а прогнозувати й аналізувати доходи місцевого бюджету все-таки треба...
«Для міських, сільських, селищних рад казначейське обслуговування створює багато проблем. Кошти перераховуються в обласне управління Держказначейства, потім вони зараховуються на рахунки рад. Виписки банку з банківськими документами радам не надаються, й ті не мають змоги вести облік щодо оренди землі, адміністративних штрафів, оренди приміщень. Для введення казначейського обслуговування міським, сільським, селищним радам необхідно встановити комп’ютери, які будуть підключені до мережі Держказначейства»...
Отак просто формулюють проблему фінансисти з міста Скадовська Херсонської області. Чи хтось збирається розв’язувати її в масштабах країни?
Силовик і монополіст?
Уже перший квартал, протягом якого Держказначейство взяло на себе виконання місцевих бюджетів за доходами, показав: милості від нового органу годі й чекати. Причому ми не маємо на увазі збій у першій половині січня, що практично паралізував розщеплення доходів і надходження їх до держбюджету, — з ким на початковому етапі не буває? Але в міру відлагодження системи місцевих фінансистів дедалі більше охоплюють недобрі передчуття.
Раніше, при роботі через банки, як було? Укладалися договори, за користування тимчасово вільними коштами місцевих бюджетів банк сплачував відсотки. З Казначейством цей номер не проходить. Хоча кошти на рахунок місцевого бюджету надходять тільки наступного робочого дня після їх сплати (таку специфіку затверджено, зверніть увагу, не законом, не кабмінівською постановою, а наказом самого Казначейства — № 18 від 21 грудня минулого року), ні про які відсотки не йдеться. Фактично місцеві ради кредитують «чужого дядька». Але, можливо, «дядько» допоможе кредитом у разі виникнення касових розривів — природно, на такій само безвідсотковій основі? Ні, йому це нецікаво...
Пригадую, колишній голова Антимонопольного комітету полюбляв повторювати фразу: «Приватна монополія анітрішки не краща за державну». У даному випадку — державна анітрішки не краща від приватної. Множаться приклади того, як місцеві фінансові органи виявляються відсунутими від їхніх безпосередніх повноважень щодо виконання місцевих бюджетів і як ці функції явочним порядком бере на себе Казначейство. Але в Києві — можливо, через специфічність предмета — воліють цього не помічати.
Тим часом у країні підростає молодий, зубастий монополіст, котрого з кожним днем буде все важче обмежити законодавчими рамками. І бозна до якого рівня йому вдасться дорости — чи всевладної податкової адміністрації, чи супервинахідливої виконавчої служби?
Добру половину справи було зроблено, коли в запалі ухвалення Бюджетного кодексу депутати висловилися за виконання місцевих бюджетів Казначейством (читай — державою). Хоча з погляду теоретичного це, м’яко кажучи, не зовсім вписується в логіку розвитку в Україні місцевого самоврядування. Новий крок припав на січень, коли було запущено виконання Казначейством місцевих бюджетів за доходами. Що буде в липні, коли цьому органу передадуть їх виконання й за видатками, поки що не вкладається в голові. А раптом йому спаде на думку не просто виконувати бухгалтерські функції, а виносити вердикт — «страчувати чи милувати», вторгаючись у парафію місцевих рад і виконавчих органів?
Необхідність не нормативного — саме законодавчого! — врегулювання проблеми очевидна. Але... Поки що невідомо, яку позицію займе в цьому питанні бюджетний комітет нової Верховної Ради, хто його очолить, наскільки професійно підготовленим виявиться його склад, та й взагалі, чи буде цей комітет спеціалізованим, а не якимось «збірно-овочевим» на кшталт податково-бюджетного. Отже, невідкладні по своїй суті питання природним чином переносяться на потім.
Дуже не хотілося б і 2003-го йти по тому ж зачарованому бюджетному колу...