Під пильною увагою всіх зацікавлених, щоб у затвердженому законі про Державний бюджет на 2003 рік якомога більшою мірою були враховані саме їхні пропозиції, завершується всебічна експертиза представленого урядом законопроекту. Проте чи справдяться їх сподівання на світле бюджетне майбутнє? Чи є нинішнє бюджетне програмування кроком уперед? На жаль, запитань поки що більше, ніж оптимістичних відповідей на них.
Щодо пріоритетів бюджетної політики
У супровідному листі до проекту закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» пріоритетами бюджетної політики на 2003 рік урядом визначені:
— забезпечення реальності та збалансованості бюджету;
— зменшення обсягу державного боргу;
— забезпечення на достатньому рівні видатків соціального спрямування;
— збереження стабільних обсягів міжбюджетних трансфертів;
— подальше впровадження програмно-цільового підходу у бюджетному процесі.
Проте викликають сумніви і правомірність виділення зазначених завдань як пріоритетів бюджетної політики, і реальність їх повноцінної реалізації. На наш погляд, зазначені завдання надто абстрактні й не визначають конкретних кроків щодо формування та використання бюджетних ресурсів.
1. Щодо реальності і збалансованості бюджету. На фоні прогнозованого зростання реального ВВП у 2003 році на 4% передбачається порівняно з планом 2002 року скорочення на 0,6 млрд. грн. дохідної частини загального фонду держбюджету (без міжбюджетних трансфертів), тобто саме того фонду, з якого мають фінансуватися найважливіші загальнодержавні видатки. Водночас передбачається збільшення доходів спеціального фонду на 1,2 млрд. грн., що свідчить про певну невизначеність позиції уряду щодо витрачання бюджетних коштів.
Впевненість у цілковитій збалансованості держбюджету-03 знижується з огляду на фактичний стан наповнення держбюджету-02 і попередніх років, фінансування його дефіциту, а також включення до доходів наступного року недостатньо обгрунтованих показників.
Зокрема, ст. 5 законопроекту визначено, що Національний банк України у 2003 році вносить перевищення кошторисних доходів над кошторисними видатками до державного бюджету в сумі не менш як 700 млн. грн. Нагадаємо, що вищезгадана норма суперечить частині третій ст. 5 закону України «Про Національний банк України».
Частиною другою ст. 11 бюджетного проекту апріорі допускається можливість невиконання обсягів надходжень коштів від приватизації державного майна, а відтак — збільшення граничного розміру державного зовнішнього (внутрішнього) боргу. Проте п.1 ст.18 Бюджетного кодексу України визначає, що граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу встановлюється на кожний бюджетний період законом про Державний бюджет України.
Некоректною є редакція частини другої ст.20 щодо дозволу Кабінету міністрів зробити у 2003 році внесок у розмірі 100 млн. грн. до статутного фонду ВАТ «Державний ощадний банк України» за рахунок коштів Державного бюджету України у разі загрози втрати нормативу платоспроможності.
Закон про державний бюджет не повинен містити посилань на гіпотетичні ситуації та залишати можливість автоматичного коригування законодавчо визначених параметрів. Зміна бюджетних параметрів може провадитися шляхом внесення змін і доповнень до закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік».
2. Щодо зменшення обсягу державного боргу. Навряд чи прогнозовані параметри зменшення протягом наступного року обсягу державного боргу України на 104,2 млн. дол., або на 1%, можна видавати за головний пріоритет бюджетної політики держави. Тим більше, що, як зазначається у пояснювальній записці до законопроекту, як і в попередньому році, передбачене перенесення на 2006—2011 роки платежів із погашення боргу за кредитами, отриманими Кабінетом міністрів від Національного банку України на фінансування державних бюджетів у 1994—1995 роках, що згідно із законом припадають на 2003 рік. Таке перенесення скорочує реальні обсяги платежів з погашення державного боргу майже на 1 млрд. грн.
Окрім того, для досягнення зазначеної мети передбачається забезпечити у 2003 році бездефіцитність загального фонду державного бюджету, а також спрямувати надходження від приватизації державного майна на погашення основної суми боргу.
Проте задля бездефіцитності загального фонду держбюджету необхідно забезпечити його стовідсоткове наповнення, що з огляду на практику наповнення дохідної частини цього фонду в останні роки є проблематичним. При цьому запозичення до загального фонду держбюджету у розмірі 6 млрд. грн., або 1,088 млрд. дол. (за рахунок зовнішніх джерел — 4,7 млрд. грн. (850 млн. дол.), внутрішніх — 1,3 млрд. грн. (238 млн. дол.) можуть опинитися під загрозою, оскільки можливі затримки з наданням позик та розміщенням облігацій на зовнішніх ринках.
3. Щодо забезпечення на достатньому рівні видатків соціального спрямування. Уряд пропонує залишити мінімальну заробітну плату на 2003 рік на рівні 165 грн. на місяць, що більш ніж вдвічі менше затвердженого прожиткового мінімуму. Залишено і попередній розмір гарантованого мінімуму для надання допомоги сім’ям з дітьми, інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам — лише 80 грн. у розрахунку на одну особу. За оцінкою профільного комітету ВР, кошти, виділені у законопроекті Фонду соціального захисту інвалідів, становлять лише 9,2% від реальної потреби.
Виходячи з критичного стану бюджетного фінансування освіти, охорони здоров’я, духовного та фізичного протягом останніх років, зростання відповідних видатків зведеного бюджету на 9,8; 4,5 і 12,2% не можна вважати достатнім.
І при цьому Кабінет міністрів хоче в 2003 році збільшити витрати бюджету на Державну податкову адміністрацію на 13,3%, на потреби МВС та Генпрокуратури — відповідно на 13,1 і 24,3%.
Чи можливе вирішення всіх проблем?
За урядовою оцінкою, прогнозовані доходи зведеного бюджету наступного року мають скласти 62,6 млрд. грн., у тому числі державного — 44,2 млрд., місцевих — 18,4 млрд. Причому загальний фонд держбюджету-03 оцінюється у сумі 34,6 млрд. грн., що лише на 0,8 млрд. грн. більше планового обсягу на поточний рік. Чи обгрунтовані такі обсяги?
У пояснювальній записці до законопроекту наводяться розрахунки податкових і неподаткових доходів держбюджету. Матеріали такого роду повинні бути чіткими, давати повне уявлення про алгоритм розрахунку тієї чи іншої складової дохідної частини. Проте перевірка обґрунтованості наведених розрахунків ускладнюється через неможливість переконатися в правильності визначення на 2003 рік ефективної ставки прибуткового податку з робітників, службовців, працівників малих підприємств та галузі сільського господарства; обсягу прибутку прибуткових підприємств і середньої ставки вилучення податку на прибуток; середнього відсотка сплати збору за спеціальне використання водних ресурсів, середньої ставки плати за землю, середньозваженої ставки імпортного мита. Визначення надходжень податку на додану вартість також не мають належного обгрунтування, оскільки розраховані не за складовими доданої вартості, а за прогнозною динамікою цього податку як частки ВВП.
Водночас на кінцеву величину дохідної частини держбюджету впливає не лише точність і обгрунтованість розрахунків окремих дохідних статей. З року в рік бюджет потерпає від розмаїття податкових пільг. Загальні втрати від них, як прогнозується, становитимуть понад 11,7 млрд. грн. і перевищать рівень поточного року. Прямі втрати бюджету лише від пільг по ПДВ у 2001 році становили понад 3,7 млрд. грн., у поточному очікуються приблизно у такому ж розмірі, а в 2003-му, за прогнозом, вони перевищать 4,3 млрд. грн.
Ух, видатки, ох, видатки…
Разом із текстом законопроекту уряд подав перелік нормативно-правових актів, які не забезпечені бюджетними ресурсами у наступному році та передбачають виникнення бюджетних зобов’язань, а відтак потребують призупинення або обмеження відповідних норм. При цьому обсяг не забезпечених ресурсами статей становить на 2003 рік майже 36,5 млрд. грн., у тому числі з державного бюджету — 12,7 млрд., місцевих — 23,7 млрд.
На фоні й без того явно недостатніх обсягів бюджетних надходжень відбувається розпорошення коштів по численних національних, державних, міждержавних, багатогалузевих програмах. Лише на реалізацію заходів, передбачених такими програмами, у держбюджеті-03 передбачається витратити майже 8,3 млрд. грн., або шосту частину сукупних видатків.
Кожна шоста гривня видатків має бути використана на забезпечення загальнодержавних функцій, кожна восьма — на економічну діяльність. На соціальний захист і соціальне забезпечення планується витратити 12,6% сукупних видатків держбюджету, на освіту — 10,5, на оборону — 9,9, на забезпечення громадського порядку, безпеки та судової влади — 9,8, охорону здоров’я — 3,9, охорону навколишнього середовища — 1,3, духовний і фізичний розвиток — 1,2, житлово-комунальне господарство — 0,1%.
Звичайно, запропоновані обсяги видатків мало кого влаштовують. Скажімо, комітет Верховної Ради України з питань культури і духовності пропонує збільшити видатки держбюджету на 204 млн. грн. Комітет із питань будівництва, транспорту і зв’язку вважає за необхідне виділити на фінансування проектів інформатизації не менше 100 млн. грн. за рахунок зменшення видатків на державне управління, передбачити в бюджеті видатки на фінансування програми «Створення національного супутника зв’язку» (50 млн. грн.) і Комплексної програми створення єдиної національної системи зв’язку України (30 млн.)., на паспортизацію, інвентаризацію та реставрацію пам’яток архітектури (42,5 млн.). Аналогічних пропозицій безліч.
Узагальнюючи сказане, зазначимо, що поданий урядом проект держбюджету-03 не є кроком уперед в реформуванні вітчизняної економіки і соціальної сфери, підвищенні обороноздатності держави, розвитку науково-технологічного потенціалу, а прийняття такого законодавчого акту означатиме не поступальний розвиток, а саме тупцювання на місці.
Відтак, на жаль, не вирішити нам навіть частини проблем, що накопичувалися роками…