Тиждень тому, 4 грудня 2011 року, посол Російської Федерації в Україні Михайло Зурабов спрогнозував, що нові домовленості між Росією та Україною в газовій сфері буде закріплено на міжурядовому рівні. «Найімовірніше, це буде міжурядова угода. Вона, швидше за все, відповідним чином легітимізуватиметься та відповідним чином схвалюватиметься», - заявив пан посол.
Ця заява російського посла має важливе значення для усвідомлення стратегічного контексту, в якому нині тривають неймовірно засекречені українсько-російські переговори з газових питань, а також для прогнозування наслідків цих переговорів.
Якщо згадати історію українсько-російських газових відносин, то не можна не звернути уваги на той факт, що починаючи з січня 2006 року (з моменту укладення сумнозвісної тристоронньої угоди про газове врегулювання від 4 січня 2006 року між «Нафтогазом», «Газпромом» і «РосУкрЕнерго») у відносинах між Україною та Росією газові питання регулюються виключно на корпоративному рівні, тобто на рівні контрактів між «Нафтогазом» і «Газпромом», до яких також активно долучалася «швейцарська» компанія «РосУкрЕнерго».
Разом з тим (паралельно) залишаються в силі та продовжують діяти три базові міжнародно-правові договори:
- Угода між урядом України та урядом Російської Федерації щодо експорту російського природного газу в Україну та його транзиту через територію України в європейські країни від 18 лютого 1994 року.
- Угода між Кабінетом міністрів України та урядом Російської Федерації про гарантії транзиту російського природного газу територією України від 22 грудня 2000 року.
- Угода між Кабінетом міністрів України та урядом Російської Федерації про додаткові заходи щодо забезпечення транзиту російського природного газу по території України від 4 жовтня 2001 року.
Нагадаємо, що зазначені договори встановлюють міжнародно-правовий механізм співробітництва у газовій сфері між Україною і Росією та передбачають, зокрема, що обсяги транзиту російського природного газу через територію України і розмір плати за транзит (або обсяг поставок газу в рахунок оплати транзиту «Газпромом») повинні уточнюватися на основі щорічних міжурядових протоколів на відповідний рік (такі протоколи були фактично укладені на 2002-2005 роки).
Проте починаючи із січня 2006 року щорічні міжурядові протоколи не підписуються, а три названі міжнародно-правові договори не виконуються, хоча формально залишаються чинними. І таке нехтування міжнародно-правовими зобов’язаннями, здається, нікого в Україні не бентежить…
Свого часу відхід від чинних і зобов’язуючих міжнародно-правових договорів та надання переваги корпоративному підходу російська сторона пояснювала тим, що у січні 2006 року співпраця між Україною і Росією у газовій сфері перейшла на ринкові принципи, а у ринкові відносини (між господарюючими суб’єктами - «Нафтогазом України» і «Газпромом») уряди двох країн не мають права втручатися.
Аж раптом (через п’ять років!) знову спостерігається різкий поворот: російський посол оголосив про повернення на «старі» міжурядові рейки. Заява М.Зурабова є сигналом про те, що навіть перекошені у російський бік «ринкові принципи» співпраці з Україною у газовій галузі вже не задовольняють Росію, яка прагне монополізувати під патронатом «Газпрому» газові ринки на пострадянському просторі (насамперед газовий ринок України). І в такий спосіб протистояти лібералізації газового ринку ЄС, яку останніми роками активно впроваджує Європейська комісія та яка становить серйозну загрозу життєвим (газовим) інтересам Кремля і «Газпрому».
Монополізація «Газпромом» газового ринку України - оце справді гідна і адекватна відповідь на оприлюднене 7 вересня 2011 року Повідомлення (Комунікацію) Європейської комісії стосовно безпеки енергопостачання. Саме у зазначеній комунікації Єврокомісія прямо наголосила, що енергетичний ринок Євросоюзу залежить від вільних і транспарентних енергоринків сусідніх держав, за відсутності яких ЄС стає вразливим до політичної та цінової нестабільності. У зв’язку з цим ЄК висловила готовність надати конкретну допомогу для реформування енергетичних ринків сусідніх із ЄС держав.
Більш того, Єврокомісія заявила, що Євросоюз підтримуватиме зусилля щодо реконструкції газотранспортної системи України з одночасним підвищенням рівня транспарентності та поліпшенням правового поля в Україні. Нарешті, ЄК наголосила на важливості швидкої інтеграції України в Європейське Енергетичне співтовариство.
Така оновлена стратегія ЄС - вкрай неприйнятна і надто загрозлива для Москви. Так, за висновками експертів, Росія занепокоєна тим, що входження України в європейський газовий простір призведе до такого:
- «Газпром» буде змушений продавати газ країнам ЄС на російсько-українському кордоні;
- чинні довгострокові контракти на поставку і транзит газу буде поставлено під сумнів чи взагалі унеможливлено їх виконання;
- Україна зможе розраховувати на солідарну підтримку з боку членів Європейського Енергетичного співтовариства (країн ЄС і Балканських країн) у разі нових газових суперечок із «Газпромом», тобто Кремль втратить газові важелі тиску на Україну;
- секторально-газова інтеграція України до ЄС дасть потужний поштовх інтеграції загальнополітичній і загальноекономічній, що остаточно виведе Україну з-під впливу (а точніше - диктату) з боку Росії.
Усе це підштовхує Росію до вжиття у терміновому порядку відповідних контрзаходів.
На противагу лібералізації європейського газового ринку Росія активно розпочала будівництво власного - євразійського - газового простору. Його юридичним втіленням є підписана рік тому, 9 грудня 2010 року, між Росією, Білоруссю та Казахстаном (як державами - членами Єдиного економічного простору та Митного союзу) Угода про правила доступу до послуг природних монополій у сфері транспортування газу. На Банковій та Грушевського слід уважно вивчити положення цієї угоди, оскільки вони дають повне уявлення про те, на яких засадах розбудовується євразійський газовий простір. Зокрема, згідно з положеннями названої угоди від 9 грудня 2010 року:
- до 1 січня 2015 року мають бути досягнуті ринкові (рівнодохідні) ціни на газ на території всіх держав - учасниць Єдиного економічного простору. Під такими цінами розуміються ринкові оптові ціни на зовнішньому (європейському) ринку за вирахуванням податків, зборів, мит і вартості транспортування газу;
- суб’єкти господарювання отримають доступ до газотранспортних систем держав - учасниць ЄЕП, але лише відносно газу, що походить з територій держав - членів ЄЕП і призначений для задоволення їхніх внутрішніх потреб. При цьому угода від
9 грудня 2010 року прямо передбачає, що доступ до газотранспортних систем держав - учасниць ЄЕП не надається для транспортування газу, що походить з держав, які не є учасницями ЄЕП, а також для транспортування газу за межі ЄЕП та з поза його меж. Ці положення означають, що, навіть увійшовши до євразійського газового простору, Україна не отримає доступу до ГТС Росії для транспортування туркменського газу (навіть якщо він призначатиметься лише споживачам України) або для транспортування будь-якого газу (наприклад того ж туркменського чи казахстанського) з метою поставки до країн ЄС для реалізації на європейському газовому ринку;
- суб’єкти господарювання держав - учасниць ЄЕП отримають доступ до їхніх газотранспортних систем на рівних умовах, включаючи тарифи, з виробниками газу, які не є власниками газотранспортної мережі країни, територією якої транспортується газ. Це означає, що «Газпром» як власник газотранспортної мережі Росії отримає преференційний тариф на транспортування газу найбільшою в Європі російською газотранспортною системою. У практичній же площині це даватиме «Газпрому» можливість встановлювати дискримінаційні для інших суб’єктів господарювання тарифи на транспортування газу по ГТС Росії;
- обсяги, ціни і тарифи на транспортування газу, а також комерційні та інші умови транспортування газу визначаються цивільно-правовими договорами між господарюючими суб’єктами згідно з національним законодавством відповідної держави - члена ЄЕП. Іншими словами, встановлюється режим монополії та легалізації диктату власників газотранспортних систем під прикриттям цивільно-правових договорів;
- проте навіть такий «рівноправний» доступ до ГТС залежить від виконання ряду умов з боку держав - членів ЄЕП, зокрема: переходу на вказані вище ринкові (рівнодохідні) ціни на газ, уніфікації норм і стандартів на газ, розробки спільних індикативних прогнозних газових балансів.
Таким чином, аналіз угоди від 9 грудня 2010 року показує: євразійський газовий простір, який формує Росія, спрямований на збереження за «Газпромом» ексклюзивного права на поставку до Європи середньоазійського газу (навіть Казахстан як газовидобувна країна - член ЄЕП не отримав права використовувати ГТС Росії для експорту свого газу до країн ЄС або для поставок в Україну), на обмеження можливості виходу на найбільш комерційно привабливий ринок ЄС інших, крім «Газпрому», компаній з держав - учасниць ЄЕП і, в кінцевому підсумку, на збільшення прибутків «Газпрому» за рахунок консервації його монопольного становища та переходу на торгівлю газом між державами - членами ЄЕП практично за європейськими ринковими цінами.
Виходячи з цього, не буде перебільшенням стверджувати, що євразійський газовий простір є антиподом європейського газового ринку, побудованого на вільній конкуренції між його учасниками та на набагато більш вільному і недискримінаційному доступі зацікавлених газових компаній до газотранспортних мереж.
***
Якщо ж повернутися до заяви російського посла про застосування міжурядових інструментів (одним з яких і виступає міжнародно-правовий договір) в українсько-російській газовій сфері, то вона може свідчити і про масштаби українсько-російських газових «компромісів», і про можливу процедуру їхньої легалізації.
Річ у тому, що отримання під російський монопольний контроль газового ринку України (тобто газотранспортної системи, підземних сховищ газу, внутрішніх розподільчих мереж) серйозно ускладнюється заборонами, встановленими чинним законодавством України. Йдеться, зокрема, про такі законодавчі акти:
- Закон України «Про трубопровідний транспорт» забороняє реорганізацію (злиття, приєднання, поділ, виокремлення, перетворення) державних підприємств магістрального трубопровідного транспорту, а також їх приватизацію; крім того, також заборонено відчужувати основні фонди та акції Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України», дочірніх та заснованих нею підприємств і газосховищ;
- Закон України «Про засади функціонування ринку природного газу» вимагає відокремлення діяльності з транспортування газу від діяльності з його видобування та постачання, а також відокремлення діяльності з розподілу газу від діяльності з його видобування, постачання, зберігання і транспортування (так зване газове розмежування). Зазначений закон також вимагає забезпечення вільного і рівного доступу всіх суб’єктів газового ринку (а не лише «Газпрому» та створених ним спільних підприємств) до газових мереж України (магістральних газопроводів і внутрішніх газорозподільних мереж) і до потужностей для зберігання газу;
- Закон України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» прямо забороняє приватизацію «Нафтогазу»;
- Закон України «Про приватизацію державного майна» забороняє приватизацію магістральних газопроводів і підземних газосховищ України як таких, що забезпечують життєдіяльність держави в цілому;
- Закон України «Про захист економічної конкуренції» передбачає, що органи державної влади мають проводити політику з обмеження монополізму у господарській діяльності, здійснювати заходи з демонополізації економіки. З цього закону також випливає, що створення «Газпромом» і «Нафтогазом» спільних підприємств (здійснення так званої економічної концентрації), а також вчинення ними узгоджених дій потребують попереднього схвалення з боку Антимонопольного комітету України, і таке схвалення може бути надане лише за умови, що відповідні дії суб’єктів господарювання не приведуть до обмеження конкуренції на ринку природного газу;
- Закон України «Про засади національної безпеки України» встановлює, що зростання частки іноземного капіталу в стратегічних галузях економіки, недостатні темпи диверсифікації джерел поставок паливно-енергетичних ресурсів є загрозою національній безпеці України, стабільності в суспільстві.
Якщо предметом газового «компромісу» справді є передача газового ринку України під монопольний вплив «Газпрому», то обійти наведені законодавчі обмеження і заборони (не здіймаючи завчасно галасу та використовуючи стратегію бліцкригу) можна лише в один спосіб - врегулювавши всі питання у міжнародно-правовому договорі, ратифікація якого надасть його положенням переважну силу над українськими законами. У зв’язку з цим ст. 9 Конституції України передбачає: «Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України». А ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» встановлює: «Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору».
Таким чином, повернення до застосування міжнародно-правового договору для врегулювання українсько-російських відносин у газовій сфері може бути зумовлене саме прагненням передати газовий ринок України (магістральні газопроводи, підземні газові сховища, внутрішні розподільчі мережі) під монопольний вплив «Газпрому» у форматі бліцкригу та в обхід українських законів.
Іншими словами, може повторитися харківський сценарій «газ в обмін на флот», тільки у глобальному масштабі. Розвиток подій на українсько-російському газовому фронті у найближчі дні (максимум, тижні) покаже, наскільки правильним є таке припущення.
Певна інтрига зберігається навколо того, на якому ж рівні - міжурядовому чи міждержавному - буде укладено міжнародно-правовий договір, про який тиждень тому заявив пан Зурабов. Це не лише питання юридичної техніки. Це ще й питання юридичної та політичної відповідальності за укладення відповідного договору.
Якщо договір буде укладено на міжурядовому рівні, всю відповідальність за це нестиме Кабінет міністрів України на чолі з прем’єр-міністром, який у такому випадку, відповідно до Закону України «Про міжнародні договори України», повинен затвердити директиви на проведення переговорів щодо укладення договору, а згодом - схвалити підписаний міжнародний договір і подати його на ратифікацію до Верховної Ради України.
У разі ж укладення договору на міждержавному рівні - аналогічні кроки має санкціонувати вже президент України (взявши на себе всю відповідальність, яка з цього випливає).
Таким чином, рівень, на якому буде укладено анонсований російським послом міжнародний договір, визначить прізвище того громадянина України, який, імовірно, увійде в історію як людина, що санкціонувала наймасштабнішу здачу національних інтересів України в газовій сфері.
Нарешті, існує загроза того, що укладення заявленого паном Зурабовим міжнародного договору (особливо у тому разі, якщо він справді буде спрямований на монополізацію газового ринку України під патронатом «Газпрому») спричинить прямий конфлікт з міжнародно-правовими зобов’язаннями України, що випливають з Договору Енергетичної Хартії та членства України в Європейському Енергетичному співтоваристві.
У такому разі виникне питання міжнародно-правової відповідальності України перед Європейським Союзом, і найбільш м’якою формою такої відповідальності може бути відмова Європейського Союзу (яку наслідуватиме МВФ?) від виділення фінансових ресурсів Україні.
Зважаючи на це, цікаво буде дізнатися, чи міститиме відповідний міжнародний українсько-російський договір чіткі зобов’язання Росії з інвестування коштів у розвиток і модернізацію газотранспортної системи України?
Наразі ж слід наголосити на важливому принципі сучасного міжнародного права: договори, що укладаються державою, не можуть і не повинні містити положень, які суперечитимуть уже взятим на себе цією державою міжнародно-правовим зобов’язанням (особливо якщо йдеться про міжнародно-правові зобов’язання перед третіми сторонами).
Примітним у цьому сенсі є те, що наведений принцип повною мірою виконується російською стороною. Зокрема, його покладено в основу згаданої вище угоди від 9 грудня 2010 року між державами - членами ЄЕП, ст. 9 якої встановлює: «Ця угода не зачіпає прав та обов’язків сторін, що випливають з інших міжнародних договорів, учасниками яких вони є».
Наведений міжнародно-правовий принцип означає, що майбутній українсько-російський газовий договір не повинен суперечити зобов’язанням України перед ЄС, зокрема щодо імплементації Другої газової директиви ЄС, яка передбачає проведення лібералізації ринку природного газу України на основі трьох європейських принципів:
- вільний вибір споживачами постачальників газу;
- вільний і рівний доступ до газових мереж (магістральних газопроводів і внутрішніх газорозподільних мереж) і до потужностей для зберігання газу;
- розмежування різних видів діяльності (транспортування, видобування, постачання, розподіл газу) у газовій сфері.
Це питання може бути предметом гострої суперечки у переговорах з російською стороною. Особливо у контексті останніх новин про те, що російська сторона вимагає й від Молдови відмовитися від її зобов’язань перед Європейським Енергетичним співтовариством. (Молдова і Україна є єдиними країнами пострадянського простору, які входять до цього співтовариства.)
Сподіватимемося на те, що українська сторона нагадає російським партнерам про офіційну позицію російської сторони, викладену в її дипломатичній ноті від 19 січня 2006 року: «Позиция Российской Стороны на переговорах по проблематике российско-украинских отношений в газовой сфере, равно как и по всем вопросам экономического сотрудничества между Россией и Украиной, базируется на полном уважении интересов сторон и принципов международного права».
Лібералізація газового ринку України на основі європейських принципів (чому суттєво сприяє членство України в Європейському Енергетичному співтоваристві) є одним із небагатьох, а практично - єдиним із доступних уряду України засобів протистояти газовому диктату з боку Росії. Відмова від цього інструменту захисту національних інтересів України буде рівноцінна відмові від європейської інтеграції нашої країни, її безповоротному входженню до євразійського простору та передачі до рук Кремля вагомих важелів впливу на внутрішньополітичну та внутрішньоекономічну ситуацію в Україні.
Російська сторона це добре усвідомлює. А от чи усвідомлює це офіційний Київ, перед яким - «газовий» Рубікон?